我国矿产资源法的立法和修法历程与展望

鹿爱莉

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）奠定了我国矿产资源管理的法律基石。《矿产资源法》于1996年和2009年分别进行了两次修正。《矿产资源法》的颁布实施，促进了矿业发展，为国家经济建设提供了有力的资源保障。随着经济社会的发展，《矿产资源法》的部分条款已不能满足和适应新形势的需要，自2003年起，我国又踏上《矿产资源法》的修改研究之路。

1 《矿产资源法》诞生

1.1 《矿产资源法》起草背景及历程

1978年，中国开启了改革开放的大门。自此，世界发生了太多的变化，矿业界也不例外，矿产资源管理也迫切要求改革。《矿产资源法》就是在这个迅速变化着的背景中诞生的。1979年9月，国务院委托国家经委及地质部等起草《矿产资源法》。在国家经委的领导下，原地质部牵头，各工业部门派人组成了《矿产资源法》起草办公室，经过两年时间调查研究，起草完成了《矿产资源法（草案）》（以下简称《草案》）。1982年5月，地质部更名为地质矿产部，具有了矿产资源勘查开发利用和保护监管的职能，迈向了矿产资源统一管理的步伐[1]。据此，对《草案》作了适当调整。1984年10月，《草案》经国务院常务会议审议通过，并提请全国人大常委会三次审议。《矿产资源法》于1986年全国人大常委会通过并以主席令第36号颁布。

1.2 主要内容

《矿产资源法》包括总则、勘查的登记和开采的审批、勘查、开采、乡镇集体矿山企业和个体采矿、法律责任、附则，共七章五十三条，每个法条背后都经过了激烈的争论。如法律名称为资源法还是矿业法，立法宗旨定为保护矿产资源还是振兴矿业或二者兼顾，调整范围包括全部资源还是仅为固体矿产；对登记、储量审批、规划、矿山监督、资料汇交等制度的设立、可行性和执法主体都有过争论。

《矿产资源法》的核心内容为：一是发展矿业的立法宗旨。新中国成立以来，矿业成为我国经济社会发展的重要支柱，但矿产资源供应不能满足国家建设需要，加速发展矿业迫在眉睫。二是矿产资源属于国家所有。三是规定了较多矿产资源保护条款。我国矿产资源开发水平较低，须强调保护矿产资源。四是确立了国有矿山企业与乡镇集体矿山企业、个体采矿的法律地位和管理原则。五是部门管理与国家监督管理。由于计划经济体制形成的各工业部门管理割裂了矿业，必须由国家监督管理来制衡。一方面，把国家对矿业监督管理的权能集中到一个部门，强化地质矿产部的职能；另一方面，也赋予了工业部门与地方政府行使的职责。六是法律责任。法律责任起威慑作用，维护了法律的完整性，为法律的履行提供了保障作用[2]。

1.3 作用和历史局限性

《矿产资源法》体现出开发与保护并重、放开与管好同步的原则，是一部振兴我国矿业十分重要的法律。但是，《矿产资源法》对探矿权、采矿权的描述和规范，始终未脱离计划立项及部门对产业管理的痕迹；资源产权制度设计不足，做出了探矿权无偿取得、采矿权禁止流转的规定。整个《矿产资源法》在其结构形式和内容上给人留下的深刻印象就是对资源的管理，而不是矿业权的管理。采矿权的管理中不仅存在着严重的分散倾向，而且矿政管理部门对矿业权的管理实际上处于忽视的状态。例如，规定采矿权由矿山企业的主管部门通过立项、报批程序，由各级政府的计划管理部门设立，而矿政管理部门则予以复核、发证，履行出让手续。这些局限性，造成《矿产资源法》实施近10年，老的矿业权纠纷仍未全部解决，无证采矿的现象仍不断出现。没有彰显矿业权管理是矿政管理的核心地位，这也成为日后修法的主要原因。

2 《矿产资源法》的两次修正

2.1 第一次修正的背景及历程

1995年，中央在对5年和15年经济建设的主要任务和战略、改革开放的主要任务和部署中提出要继续加强基础工业。在《矿产资源法》颁布之后的10年中，改革的大潮汹涌澎湃，社会主义初级阶段观念的确立，国家和企业在经济社会活动中的不同职能，中央与地方政府的经济利益关系等改革进展，使《矿产资源法》原本就存在着的种种问题更清楚地凸显出来，大力加强矿业秩序的整顿，解决资源纠纷问题已成为主要任务。矿业急需两个根本性转变：一是宏观上从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变；二是微观上的经济增长方式从粗放型向集约型转变。在此背景下，地质矿产部起草了《矿产资源法》（修正案），提交国务院法制局，1996年8月全国人大常委会做出修改决定，进行了第一次修正。

2.2 第一次修正的主要内容

本次修法仍保留原《矿产资源法》的框架结构，共七章五十三条，包括总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、集体矿山企业和个体采矿、法律责任。修改侧重于解决“发展”和“治乱”的突出问题，对条款做了修改。

一是强化了矿产资源国家所有权。二是明确矿业权的财产权属性，建立有偿取得和依法转让制度，规定探矿权人具有优先取得采矿权的权利。三是建立矿业权依法申请取得制度和规定勘查开采必须符合规定的资质条件、矿产资源勘查统一区块登记管理制度、依资源规模和重要程度对开采分级审批发证、勘查开采审批和企业设立审批分开的制度。四是明确了多种经济成分、多种经营方式并存的制度。五是增加了有利于矿业进一步对外开放的条款。六是增加了强化执法力度的条款，明确了矿产资源管理部门的行政处罚权和地方政府维护矿业秩序的法定职责，强化地矿行政机关之间的监督机制[3]。

2.3 第二次修正的背景及历程

2009年，我国对《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）进行了修正，《矿产资源法》于2009年8月由全国人大常委会做出第二次修正的决定，将“法律责任”一章按《刑法》相应的具体条款的表述修改为“刑法有关规定”。

2.4 《矿产资源法》两次修正的成效和不足

《矿产资源法》的修正使矿产资源管理从计划经济体制的局限中走了出来，形成与社会主义市场经济关系相适应的集中统一的矿产资源管理体制和制度。一是把设立矿山企业及其审批制度与矿业权授让管理制度分离开来，在矿业管理中分开了专业经济部门和矿政管理部门的职能；二是突出了探矿权的财产属性，改变了原《矿产资源法》对采矿权畸重的状态；三是开了允许矿业权依法流转的先河；四是完善了有偿使用制度；五是市县两级行政处罚的主体由两级人民政府转移到了负责地质矿产管理工作的部门；六是规定了外商投资勘查开采矿产资源条款，为外商准入我国矿业打开了门户；等等。但这两次修法只是小改，仍然留下许多问题，如矿产资源管理体制分割仍存在弊端，在实行集中统一管理上，又把制定开采矿产资源管理办法的立法权授予省级人大常委会，分散了立法权；分类分级管理不够科学、矿产资源产权制度核心地位未确立；延续了“行政许可制度与物权制度的混淆”[4]；不同所有制矿业主体平等的法律地位未彻底解决；有效的矿山环境保护、矿业用地等制度未建立等[5]。

3 《矿产资源法》的后续修改研究工作

2000年之后，《矿产资源法》修改研究工作的脚步并没有停止，原国土资源部、自然资源部多次提出修改草稿，为《矿产资源法》的再次修改打下了扎实的基础，做出了不懈的努力和准备工作。

3.1 第一轮《矿产资源法》修改研究工作

3.1.1 背景与过程

2000年以后，我国社会主义市场经济体制的框架已经形成，工业化由劳动密集型进入资本密集型阶段，矿产资源的需求仍然十分旺盛，引发的利益冲突亦很大，需要改变矿产资源管理的方式[6]。2002年，邹家华副委员长建议对《矿产资源法》进行修订和完善。2003年6月，国土资源部组建了《矿产资源法》修改工作小组，开始了前期调研论证和起草修改草稿的工作，并结合整顿和规范矿产资源开发秩序工作，梳理出《矿产资源法》修改应着重解决的重点问题和建议，研究形成了《矿产资源法》修改的框架稿，于2009年12月形成《矿产资源法》（修改草稿）（第12稿）（以下简称《修改草稿》）。

3.1.2 修改草稿的主要内容

《修改草稿》共十二章一百条。保留了现行《矿产资源法》中的总则、矿产资源勘查、矿产资源开采、法律责任和附则，共五章；新增矿产资源规划、矿业权（原矿产资源勘查的登记和开采的审批一章纳入其中）、地质资料和矿产资源储量、矿业用地、矿山环境治理恢复、矿产资源税费、监督检查，共七章。

一是扩充了总则，删除了有关国有矿山企业的条款。立法目的中增加了保护和合理利用矿产资源，促进矿业科学发展，维护矿产资源国家所有权和矿业权人的合法权益，建设资源节约型和环境友好型社会的表述；增加了矿产资源定义及分类分级管理、矿业权的用益物权登记、矿产资源市场化配置和有偿使用、国家宏观调控和经费保障等条款。

二是新增了章节。①“矿产资源规划”一章含矿产资源规划的效力、体系、编制原则、审批、实施与评估、调整与修编等条款。②“矿业权”一章含矿业权招标拍卖和协议出让方式、物权登记、抵押、排他、评估、权益维护和征收等条款，将现行行政法规中的探矿权转采矿权，矿业权转让、延续、变更、保留、注销、灭失、公告与标桩等条款纳入；将矿产资源勘查、开采准入条件和争议调处调整到本章；重新划分了中央和地方矿业权管理权限；删除了“特定矿种（油气、放射性矿产）由国务院授权有关主管部门审批”和“两矿区一矿种”由国务院有关主管部门批准的规定。③“地质资料和矿产资源储量”一章包括资料管理、保密和权利人的保护；储量登记统计与动态监测、矿产地储备等条款。④“矿业用地”一章规定了国家对矿产资源勘查、开采使用的土地实行临时用地、定期租赁土地和国有建设用地管理制度。⑤“矿山环境治理恢复”一章包括矿山环境管理分工、治理恢复方案和保证金、动态监测等条款。⑥“矿产资源税费”一章规定了税费管理、税费减免。⑦“监督检查”一章包含执法监察、现场检查、日常监管、上级对下级国土部门的监管和技术检测、地方政府的监管职责等规定。

三是完善原有章节。①“矿产资源勘查”一章增加了最小勘查区块、区块退出、勘查终止、注册地质师等条款。②“矿产资源开采”一章增加了开采管理、保护性开采特定矿种等条款。③“法律责任”一章增加了不履行矿业权人义务的法律责任等条款。

3.1.3 修法工作中存在争议较大的问题

一是矿产资源管理体制。在横向关系上，是集中统一还是各部门分散。如水利部提出地下水资源应由水利部管理，有的部门则提出反对意见，这些争议主要体现在部门利益上。在纵向关系上，地方政府、矿产资源主管部门提出权责利不对等问题。认为地方只有监管责任而没有配置能源和一些重要矿产的矿业权的权力，获得的利益也较少。二是矿业权管理。如何解决好行政许可和财产权关系；探矿权出让方式是保留申请在先，还是全面招拍挂。三是矿产资源税费。是参照国外权利金，还是按照目前的税费设计。

3.2 第二轮《矿产资源法》修改研究工作

3.2.1 背景与过程

2010年3月，国土资源部对《修改草稿》征求了意见，意见较多集中在管理职责方面，只有少量意见针对地质资料和矿产资源储量，以及监督检查等方面。2010年8月，国土资源部调整了《矿产资源法》修改协调工作小组，对下一步工作提出要求：一是正确处理继承与完善的关系；二是充分认识研究《矿产资源法》修改的背景；三是聚焦问题抓住重大问题的研究；四是加快工作进度[7]。之后，相关事业单位对《矿产资源法》修改开展了一系列专题研究。

2015年，中央关于加快推进生态文明建设和生态文明体制改革的要求，对矿产资源开发利用和矿业发展提出了全新的发展理念。2017年，国家对矿产资源管理提出了矿业权出让制度、矿产资源权益金制度、油气勘查开采体制、自然资源资产产权制度、矿山地质环境恢复治理制度等改革的要求，亟须落实为法律制度[8]。全国人大环资委提出有必要对《矿产资源法》再次进行修改。国土资源部成立了《矿产资源法》修改领导小组，对推进《矿产资源法》修改的重点内容、任务分工提出了明确要求，并明确中国国土资源经济研究院（现更名为中国自然资源经济研究院，简称“经济研究院”）为《矿产资源法》修改的主要支撑单位[9]。2017年6月，经济研究院成立了《矿产资源法》修改研究工作小组，集中力量推进《矿产资源法》修改工作。在以往工作基础上，形成了修订草案征求意见稿，报送国土资源部。

3.2.2 修改的主要内容

本轮修法工作坚持全面修改、整体设计。以生态文明建设为统领，落实党中央、国务院一系列改革要求；以矿产资源管理中出现的矿业权审批、矿业权重叠、矿业权退出、超层越界开采、资源节约与综合利用、矿山地质环境保护等突出问题为导向，进行制度设计；从自然保护区矿业权退出补偿、因产业政策矿业权退出补偿等民众诉求中加强财产权益保护制度设计。

本轮修法以前一轮工作为基础，但在结构上尽量保持与现行《矿产资源法》一致。修改稿除总则和附则外，还包括矿产资源所有权和矿业权、勘查、开采、矿山地质环境保护、法律责任等，共七章七十一条。删除了集体矿山企业和个体采矿一章，增加了矿山地质环境保护一章。对原矿产资源勘查的登记和开采的审批一章做了较大修改，强化了探矿权、采矿权的财产权利制度。

本轮修法的制度创新。①立法宗旨。加入了发展绿色矿业，维护矿产资源国家所有权和矿业权人合法权益。②矿产资源基本经济制度和产权结构。规定由中央和地方政府分级代理行使矿产资源国家所有权，建立探明储量矿产资源统一确权登记制度，并纳入自然资源所有权统一确权登记体系。③矿产资源勘查开采管理制度。矿产资源总体规划和专项规划的编制；国家对矿产资源勘查、开采实行“两证、三方案”行政许可制度，并简化审批要件。④矿业权管理制度。规定矿业权应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让、有偿取得；矿业权登记纳入不动产统一登记体系，由县级以上人民政府不动产登记机构登记造册，核发证书；矿业权转让、抵押等依法登记并予以保护；设置自然保护区、产业政策调整等导致矿业权退出的，应给予矿业权人合理补偿；探矿权人有权取得登记勘查区块范围内其他新发现矿种的探矿权。⑤储量第三方估算制度。储量估算机构对其确认的储量估算报告的真实性负终身责任。⑥矿山地质环境保护制度。按照矿山生命周期设计矿山地质环境保护制度，规定各级人民政府对本行政区域内的矿山地质环境治理恢复和监督管理工作负总责。县级以上国土资源主管部门负有矿山环境监测职责和保护义务，矿业权人负有矿山地质灾害防治、矿山含水层保护等义务。⑦取消了吊销许可证的处罚方式，对提交虚假地质勘查报告、不完成最低勘查投入、不缴纳资源税费等，设定了收回探矿权、采矿权的处罚措施。

3.2.3 修法中存在争议较大的问题

一是关于充分竞争。取消探矿权申请在先方式，转向全面竞争性出让。协议出让由五种情形减至两种；由竞争单一矿种转向竞争勘查区块中某一类矿产，规定探矿权人有权获得勘查区块范围内发现的其他（同类）矿产。二是关于政府批准。矿业权审批由部门审批上升为政府批准，这样符合自然资源所有权分级行使、资源所有者和监管者分开的原则，可以使部门之间串联审批转变为并联审批，改善审批效率，可以实现流程再造，形成“政府批准、平台出让、部门登记、分别许可”的新模式。三是关于矿业权登记。对矿业权实行不动产物权登记，为矿业权之财产权和行政许可权分开创造了条件。

3.3 第三轮《矿产资源法》修改研究工作

3.3.1 背景和过程

《矿产资源法》修改在2018年列入十三届全国人大常委会立法规划。2019年3月，自然资源部成立了《矿产资源法》修改工作领导小组和起草小组。2019年4月，《矿产资源法》修改列入中央依法治国办公室有关在途涉法任务清单。修改研究工作小组起草了《矿产资源法（修订草案）》及其说明，2019年12月，向社会各界广泛征求意见和建议，最终形成修订草案送审稿，报国务院提请审议。

3.3.2 修改的主要内容

修订草案设置了总则；矿产资源的保护、勘查和开采；矿业权；矿区生态修复；监督管理；法律责任；附则，共七章五十三条。

一是矿业权竞争性出让。①除国务院规定可以采取协议方式出让外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让矿业权。②明确出让前期工作。规定自然资源主管部门应当会同有关部门，根据国土空间规划、矿产资源规划、矿业设置等情况，做好矿业权出让前期工作。③出让后办理矿业权登记。自然资源主管部门应当将矿业权有关事项载入矿业权登记簿，办理矿业权登记，发放矿业权权属证书。二是矿业权人权益保护制度。①平等对待各类市场主体。②探矿权转采矿权实行“直通车”。③延长探矿权期限。④明确矿业用地用海方式。⑤建立补偿机制。规定因公共利益需要收回矿业权的，应当依法给予合理补偿。因公共利益探矿权无法转为采矿权的，可以保留探矿权。三是矿产资源勘查开发管理制度。①实行油气探采合一。规定探矿权人发现可供开采的油气等矿产资源的，在报告国务院自然资源主管部门后即可进行开采。②鼓励综合勘查、综合开采。规定矿业权人有权依法有偿取得登记的勘查、开采范围内新发现其他矿产资源的矿业权。③矿业权续期核减面积。规定探矿权续期时应当核减一定的面积；采矿权有效期满，开采范围内仍有可供开采资源的，可以续期。四是矿产资源税费。①在出让环节，受让人应当按照合同约定分别缴纳探矿权出让金、采矿权出让金。②在占用环节，矿业权人缴纳矿业权占用费。③在开采环节，依法缴纳资源税。五是矿区生态修复。①责任主体。规定矿业权人应当按照矿业权出让合同约定和相关方案进行矿区生态修复，历史遗留废弃矿山的生态修复工作由县级以上人民政府负责。②修复资金。规定采矿权人应当按照销售收入的一定比例提取矿区生态修复资金，并计入企业成本。六是矿产资源勘查开采事中事后监管制度。自然资源主管部门对矿业权出让合同和勘查方案、开采方案的履行情况进行监督管理。

4 展望

全国人大常委会2022年度立法工作计划将《矿产资源法》（修订草案）列为初次审议的法律案。目前，国务院相关部门对《矿产资源法（修订草案）》进行了多次修改完善，全国人大环资委结合人大代表议案办理工作，对修订草案亦提出具体修改意见。最新修订草案框架结构包括总则、矿产资源安全保护、矿业权、矿产资源勘查和开采、矿区生态修复、监督管理、法律责任、附则，共八章六十余条。

《矿产资源法》修改的趋势是：越来越重视矿产资源的财产属性和矿业权的物权属性，突出矿业权管理制度；弱化行政许可审批，强化事中事后监管和矿产资源督察制度；注重矿产资源安全保障，对战略性矿产资源实行特殊保护制度；加大矿区生态修复和违法行为追究力度，增强矿区生态修复制度和法律责任。

《矿产资源法》修改仍在继续，诸如矿业权区块来源、矿业权重叠设置、探矿权人的权利、探矿权出让方式、矿业权登记、矿业用地、矿业权出让收益、矿区生态修复的责任追究、矿业权人违法后收回矿业权的法律责任等问题仍有争论，矿业法治实践和专家学术研究将给《矿产资源法》的修改提供良好的素材，期待《矿产资源法》的再次修改早日通过。