政协协商与基层协商有效衔接的实践与思考——以井研县“有事来协商”为例

杜宏

（中国人民政治协商会议四川省井研县委员会，四川 乐山 614000）

习近平总书记指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［1］《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》 指出：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”［2］推动政协协商与基层协商有效衔接，既是新时代加强和改进人民政协工作的内在要求，也是发挥政协专门协商机构作用、助力基层社会治理的客观需要。2019 年，井研县被四川省政协确定为全省16 个“有事来协商”平台建设试点县之一，在全省率先开展了推动政协协商向基层延伸、与基层协商有效衔接的工作实践。

一、井研县“有事来协商”的实践与探索

作为试点县，如何把握这一先行优势，有力有效推进政协协商向基层延伸，为全省“有事来协商”品牌培育打造提供经验和借鉴，井研县政协进行了积极探索。

（一）坚持党的领导，把牢协商推进“方向舵”

开展“有事来协商”必须将坚持党的领导作为首要前提和根本保证。井研县政协坚持“三高”并举，着力把牢“有事来协商”活动的政治关、程序关、质量关。一是建立“高规格”领导体系。成立以县委书记、县长任组长，县政协主席任常务副组长，主席会议成员任副组长，镇（街道）党（工）委书记为成员的工作领导小组，构建县委、县政府主要领导亲自“挂帅”、政协主要领导亲自“出征”的领导推进体系；组建政协党组成员、主席会议成员全员参与的“有事来协商”平台建设工作指导小组，负责统筹协调、联系指导、督促落实全县“有事来协商”平台建设和活动开展，并以“政协专委会支部+村支部”结对共建的形式，强化对镇、村的工作指导，构建起上下联动协同的组织体系。二是坚持“高要求”落实机制。将党的领导作为开展“有事来协商”的前置条件，一方面主动争取党委支持，以县委名义印发 《关于开展“有事来协商”平台建设试点工作方案》，明确协商议事工作规则制定、协商议题确定、协商计划拟定、协商成果落实等必须报告同级党委，确保党的领导贯穿“有事来协商”的全过程各环节；另一方面将“有事来协商”工作纳入政协系统巩固提升“两个全覆盖”工作实施方案，明确政协党组成员、党员委员、专委会支部参与“有事来协商”的具体要求、工作任务，压实工作责任。三是构建“高质量”联动局面。将“有事来协商”纳入县委常委会议事内容，县委常委会专题听取“有事来协商”推进情况汇报，县委书记、县长亲自到政协镇（街道）工作联络站、村民说事堂调研指导工作，形成党政联动、协同推进的良性局面。

（二）延伸协商载体，拓展联动履职“新平台”

推动政协协商与基层协商有效衔接，平台“下沉”是基础。井研县政协按照县建议事厅、镇建协事室、村建说事堂的原则“三位一体”推进协商载体建设。在载体搭建上，坚持标准化与特色化相结合，在遵循“六有”建设标准的前提下，引导各镇、村以共享、唤醒、改建、融合“四类模式”整合利用现有资源，因地制宜建设形式各异的说事堂、说事亭、说事广场、说事长廊等协商议事平台。如：集益镇用废弃猪圈改成村民说事堂；研城街道整合乡村振兴项目建成村民说事亭；周坡镇整合移民项目建成协商广场；竹园镇利用休闲长廊建成说事长廊。目前，全县建成县级议事厅1 个、镇级协事室15 个、村民说事堂92个。在丰富载体形态、功能上，以“委员履职实践基地+有事来协商”的形式，重点打造协商示范点，形成以点带面梯次发展格局；以“网络+有事来协商”形式，赋能平台建设，提升平台信息化水平；以“固定+移动”“场内+场外”等形式，增强平台间的融合度、互补度，构建高质量平台建设体系。

（三）整合工作力量，打造协商推进“生力军”

政协委员是开展“有事来协商”的履职主体。井研县政协按照全体动员、全员参与、全域推进的原则，推动委员“双入”。即：将全县193 名政协委员全员编入政协专委会、编入政协镇（街道）工作联络站，并理顺“双入”运行机制，7 委1 室按分工要求落实“包镇联村”任务，全面压紧压实政协委员、专委会和机关干部参与“有事来协商”的责任。选派“懂政协、会协商、善议政”和基层工作经验丰富的同志成立协商特派员队伍，履行好监督、指导和担当协商主持人等职责，把好协商议事质量关。建立三级“协商智库”，县级邀请熟悉政策的业务精英、委员中的专家人才和行业中的专家骨干组成县政协协商议事专家团队；镇（街道）组建政协工作联络站负责人、镇（街道）政协委员、法律工作者、村（社区）群众代表等参与的协商议事会队伍；村级组建村组政协联络员、退休老干部、党员代表、乡贤等参与的村民说事堂成员队伍。三级“协商智库”按层级有序参与协商，形成“协商智库+政府职能部门+利益相关方”多方主体共同参与、共同协商、共同治理的新格局。

（四）聚焦成果转化，压实协商落地“监督网”

坚持“督、考、评、奖”四法推动协商落实。一是强化督查督办。推进政协民主监督与党内监督协同配合、融合发展，探索将“有事来协商”工作推进情况、重点协商成果转化情况等纳入县纪委巡察内容，纳入区域政治生态动态监测预警和年度综合评估体系进行考核量化。加强与县委目标绩效管理办、县政府督查室的联动，开展协商议题联合督查督办。二是纳入目标考核。将镇（街道）推进“有事来协商”工作情况、部门办理协商成果情况纳入目标考核，与年度评先选优挂钩。三是引入社会评价。组建由政协委员、党员代表、利益相关方及群众代表组成的“评估团”，对协商成果、议事成效进行客观评估。四是强化考评运用。将委员参加“有事来协商”协商议事活动纳入履职考评范围，作为评选优秀政协委员的重要依据，对成效明显、特色突出、群众认可度较高的协商协事室、村民说事堂（说事亭、说事处、说事广场）及相关人员进行表扬。在真督实导下，一大批实实在在的协商成果得以落实落地。如：关于规范建设发热门诊的专题协商，推动了镇、村两级医疗机构280 万元改造资金的落实；关于老旧小区改造的专题协商，助推了全县309 个老旧小区旧貌换新颜；关于解决老城区停车难的协商，推动了井研县首个临时停车场建成投用；关于将柑橘产业纳入特色农产品保险的协商，推动了柑橘保险在井研县的落地，为柑橘产业健康发展保驾护航。

（五）立足常态长效，探索协商实践“新经验”

井研坚持在实践中总结、在总结中提升，并上升为制度规范，确保工作有制可依、有规可守、有章可循，形成了“三大机制、八项规范”工作经验。即以坚持党的领导，委员主体、政协主动，考核督导“三大”机制为引领，形成涵盖平台建设、议题选定、协商组织、成果转化于一体的“八项工作规范”。一是规范平台建设。按照亮标识、亮承诺、亮身份和就近、就地、就事、就便原则建立协商平台，严格落实“六有”标准，即有场所、有制度、有标识、有组织、有氛围、有活动。二是规范议题提出。通过党政出题、委员荐题、社会征题、政协选题等方式广泛收集协商议题，并按照“三议三不议”标准，即议党政所需、群众所盼、政协所能的大事、难事，不议有违党的路线方针政策、法律纪律明文禁止的及有悖于公序良俗之事，把好协商议题审核关。三是规范参与主体。围绕增强协商主体的结构性、代表性、广泛性，建立各有侧重的三级“协商智库”，并按层级有序参与协商活动。四是规范协商频次。秉承数量适度、质量为要的要求，坚持县级协商议事每年不少于4 次，镇级协商议事每季度开展1 次，村级协商议事原则上每年不少于2次，确保协商频次适度。五是规范协商流程。制定 《“有事来协商”议事工作规则》，编制 《“有事来协商”工作手册》 和 《协商工作流程图》，建立陈述事由、协商建言、调研发言、协商办理、专家发言、政府表态、互动交流、现场点评的“八步协商法”，让商而有“序”。六是规范成果转化。强化协商成果督办，建立协商建议“交办函”、协商办理“提醒函”、监督检查“督办函”、办理落实“回复函”四函制度。对重点协商课题，县政协通过民主监督、调研视察、民主评议等形式跟踪办理。七是规范社会评价。坚决杜绝“止于协商、止于文件”，对形成共识的协商成果，加强跟踪落实、督办，落实“评估团”评估，并向社会公开协商办理结果，全面提升群众监督、媒体监督效力。八是规范协商文化。加大协商氛围营造和对外宣传力度，扩大“有事来协商”工作知晓面，营造浓厚协商文化氛围。

二、推进“有事来协商”的启示

“有事来协商”开展以来，县、镇（街道）、村（社区）通过三级协商平台开展各类协商300余次，协商解决各类问题320 个，一些长期困扰党委、政府的难事在政协平台得到解决，一些久久悬而未决的民生实事经过协商得到落实落地。政协制度优势持续转化为基层治理效能，并培育形成了有事好“商量”和解决事靠“协商”的生态土壤，为井研县成功创建为全国信访工作“三无县”、四川省平安建设先进县、四川省乡村振兴示范县作出了积极贡献。“有事来协商”品牌已成为党委政府的“好帮手”、民生改善的“好抓手”、乡村振兴的“好助手”、基层治理的“好推手”。通过“有事来协商”工作实践，我们深刻体会到推动政协协商与基层协商有效衔接必须坚持“三个原则”。

（一）坚持“党委主导、政协主推”的原则

坚持党的领导是政协事业的“定海神针”，推动政协协商与基层协商有效衔接同样必须将坚持党的领导作为首要原则。在工作开展上，要主动争取党委支持，强化党委对协商议事工作的组织领导，建立党委主要领导亲自参与的高规格领导小组，将加强政协党的建设贯穿“推动政协协商向基层延伸”的全过程，在平台建设、协商活动组织中压紧压实“两个全覆盖”，发挥好政协党组、党支部、党员干部和党员委员“四方”的引领示范作用，以高质量的党建为工作开展注活力、增动力。在议题选取上，要精准“对接”党政所需，做到与党政高度契合，以“小切口”的选题协助党委政府破解经济发展难点、社会治理堵点、民生改善痛点等“大问题”，进而提升政协工作质效。在工作推进上，要厚植政协优势，充分发挥政协专业专长，依靠政协的人才、资源和工作优势，在搭平台、办活动、促转化等方面发挥职能职责作用，充分彰显政协作为利益表达重要渠道、民主协商重要平台、民主监督重要组织的独特优势。

（二）坚持“政协搭台、群众协商”的原则

推动政协协商与基层协商有效衔接，要处理好“搭台”与“协商”的关系。政协的首要任务是“搭台”，工作重点是做好协商“辅助”，包括为界别群众开展协商提供平台支持、做好氛围营造，为基层干部群众高效协商、基层党组织开展协商工作建立行之有效的协商制度和规范提供工作指导等。在协商活动组织实施时，要明晰群众才是“协商主体”的工作定位，按照“哪里民意最为聚集、哪里民情最为集中，哪里就要有政协协商”的理念，以灵活的协商形式、熟悉的协商场所和便捷的参与方式，最大化引导社会群众、利益相关方参与进来。同时要竭力营造良好的协商氛围，让基层群众与部门、社会组织沟通交流时具有“对等”地位，确保群众“协商主体”地位得以充分体现，真正达到在互动中交流思想、沟通情况、达成共识的初衷。

（三）坚持“优势互补、互融共促”的原则

推动政协协商与基层协商有效衔接，要秉承“融合”理念，形成多方共同参与的“大合唱”格局。在“功能衔接”上，要将政协协商具有的组织架构完善、协商程序严谨、协商机制成熟等优势与基层协商紧贴群众需求的优势有机结合起来，加大政协“有事来协商”与“基层夜话”“网格化管理”等活动的联开联办，加大与行业协会、志愿服务组织、社团等社会组织的联系联动，强化优势互补、互融共促，形成相互促进、相互提升的“叠加”效应。在作用发挥上，要明晰政协协商是党委政府听民意、聚民智、汇民力的有效平台，进而增强与部门、镇（街道）、村（社区）的协同联动，构建资源整合、力量融合、功能聚合的共建共享机制，形成多方协力共推的良性局面。在协商质量保障上，要主动吸纳精英人士参与，组建专业协商团队，构建多元协商主体共同参加的协商机制，增强协商的专业性、实效性。

三、进一步推进“有事来协商”的实现路径

（一）“一核引领”把方向

推动政协协商向基层延伸，与基层协商有效衔接，必须把牢“党的领导”核心。一是要增强政治性。只有理论上的清醒才能保证政治上的坚定和行动上的自觉。要把强化政治理论学习放在首位，学懂弄通新时代人民政协的性质、定位，深化对“协商主业”“搭台主责”“双向发力工作主旨”的认识，明确政协协商主要“协商什么、与谁协商、如何协商”三个问题，从而更好地运用理论武装指导工作实践。二是要争取党委支持。要深刻理解政协作为“坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾凝聚共识的重要渠道”［3］的深刻含义，自觉将协商工作置于党委领导之下，建立与党委高效互动的常态机制，并主动运用协商的手段、民主的程序紧扣党委的决策部署做好凝心聚力工作，确保与党委同频共振、同心同向。三是要强化党建引领。要将党的领导贯穿于政协协商向基层延伸的全过程，压紧压实“两个全覆盖”责任，发挥好政协党组在工作推进中的把方向、管大局、保落实作用，党员干部的先锋模范作用、党员委员的示范引领作用，形成从党内到党外、从政协委员到界别群众良性互动、积极参与的生动格局，达到党建与协商履职“双促进、双提升”的最优效果。

（二）“两维延伸”强支撑

推动政协协商与基层协商有效衔接，需从“协商载体搭建、协商形式创新”两个维度上深入探索。在载体建设上，要坚持“共享为主，新建为辅”的原则有效整合资源，推进协商平台“纵向到底、横向到边”的广泛覆盖。纵向上要“一体化”推进县、镇、村三级协商平台建设，形成上下贯通、广泛多层的平台支撑体系；横向上要大力推进协商载体进社区、进企业、进园区，尽量减少载体覆盖盲区，形成更多协商“支点”。在协商形式上，要按照“不建机构建机制”的原则推动协商形式多元化。如：将基层干部、群众“请上来”开展“会场协商”；鼓励委员、干部“走下去”深入问题一线进行“现场协商”；邀请城镇居民、村民“坐下来”开展“广场协商”；通过远程协商将县、镇、村“联起来”，实现异地“同题共议”的“网络协商”。同时，也可根据协商形式与协商内容相匹配的原则，以“线上+线下”“场内+场外”“固定+移动”等形式推动各类协商融合互促，提升协商质效。

（三）“三方协同”汇合力

推进政协协商向基层延伸，必须充分调动政协委员、社会组织、基层群众三方力量。一是要激发委员履职内生动力。要通过“书香政协”等载体加大委员协商能力培训，提高“会”履职的素质；通过建立委员履职责任落实、督导反馈、跟踪问效等机制，压实“要”履职的责任；通过优化委员履职环境，与时俱进推进工作形式创新、方法创新、实践创新，让委员乐于履职、沉浸式履职，增强“愿”履职的意愿。二是要借智借力社会力量。社会贤达、精英人士是政协协商的重要力量补充。要发挥政协智力密集、联系广泛的优势，通过建立协商智库、选聘协商特派员、邀请协商嘉宾等形式，多途径吸纳社会专家、学者、乡贤等参与，壮大协商队伍力量。要加大与部门、镇（街道）的协同配合，共建共享开展工作。三是要提高群众参与度。通过加大协商成果、协商文化宣传，强化“政协有用、协商管用”的社会意识，让“协以成事、商以求同”的理念深入人心。通过建立协商公示制度、开通掌上建言渠道等方式，着力增强协商开放度、扩大协商参与面，让基层群众广泛参与进来。

（四）“四个衔接”提质效

把握关键点、找准着力点，才能大力提升政协协商与基层协商有效衔接的工作质效。一要强化议题衔接，确保“精准聚焦”。基层协商的焦点主要集中在群众的“急难愁盼”上。推动政协协商向下延伸，就是要践行人民至上的理念，将目光更多地聚焦到基层“议而不决、议而不解”的民生热点难点问题上，做到群众有所呼、政协有所应。一方面要增强选题的多样性、广泛性，通过党政交题、委员荐题、走访征题、政协选题等形式，丰富协商议题来源渠道，让更多群众关心的基层议题得以呈现；另一方面要依托政协的优势，建立协商议题灵活分发机制，让超过镇（街道）、村（社区）协商解决范围的问题能“上报”至上一级协商平台协商，对需要基层群众广泛参与的议题可“下放”到基层一线开展，有效破解基层协商中权责不匹配问题，增强协商质效性。二要强化程序衔接，确保“商而有序”。政协协商从商前调研、协商组织到成果转化等各环节均具有完备的程序性设计。要主动将政协协商程序植入到基层协商中，强化协商过程管理，确保协商议题确定、商前调研、讨论交流、落地转化等各环节有条不紊、环环相扣，从而提升基层协商工作质效。三要强化形式衔接，确保“广泛多元”。要秉承灵活、便捷、高效的原则，丰富政协协商向基层延伸的实现形式，做到场地“就近就便”、形式“灵活多样”、频次“适量适度”，最大化引导基层群众参与进来。在协商场所上可选择群众所熟悉的生产生活环境，如田间地头、街头院落、工厂车间等；协商形式上可以群众喜闻乐见、富有乡土气息的形式进行，如“坝坝会”“林下谈”“长廊议”等；频次应据实而定、按需开展，确保“大事大议、小事小议、急事快议”。四要强化制度衔接，确保“常态长效”。要按照“不建机构建机制”的原则，将政协制度优势厚植到基层协商中，不断规范完善基层协商形式和参与实践，形成涵盖选题、调研、协商、转化的完整协商规则和程序，同时要健全完善群众参与协商的制度化设计，让群众能够广泛有序参与，形成“党委重视、政府支持，政协搭台、部门协同，委员主体、政协主动，群众参与、社会评价”的良好局面，以政协协商带动提升基层协商规范化、专业化水平，进而提高化解矛盾、解决问题、开展基层治理的能力。