辽宁省基层畜牧兽医机构队伍改革情况调查

刘 俊，郭洪军，路 平，杨作丰，庞学敏，刘 坤

（1.辽宁省农业发展服务中心，辽宁沈阳 110015；2.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

2005 年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》[1]出台以来，全国逐步建立健全了省市县乡村五级畜牧兽医机构队伍体系，为畜牧业持续健康发展和畜禽产品有效供给提供了重要支撑保障。2016 年，农业农村部组织开展了全国畜牧兽医机构体制改革情况调查。2018 年，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，全面开启了深化党和国家机构改革的新征程。辽宁省于同年在全国率先启动了全省机构改革。

为摸清本轮机构改革后，各地畜牧兽医机构队伍建设现状，了解存在的难题，优化解决方案，2021 年农业农村部再次组织开展了全国畜牧兽医机构队伍现状调查。本文结合上述2 次机构队伍调查情况和对应年度全省猪牛羊禽产地检疫数据，以及近年来其他兽医工作内容进行了综合比对，以期说明2018 年机构改革对辽宁省基层畜牧兽医机构队伍带来的变化和影响。

1 材料与方法

本文所用畜牧兽医机构队伍数据来自2016 年、2021 年农业农村部组织的畜牧兽医机构队伍调查报告。其中调查的畜牧兽医机构包括畜牧兽医行政主管部门、动物疫病预防控制机构、动物卫生监督机构和其他相关畜牧兽医机构（如畜禽屠宰监管、畜牧技术推广机构等）。畜牧兽医工作人员指在岗的工作人员，包括在编在岗、借调和聘用等人员。畜牧兽医机构专业人员指工作人员中具备畜牧、兽医专业背景的人员。2015 年、2020 年辽宁省全年畜禽（猪、牛、羊、禽）产地检疫数据来自辽宁省动物卫生监管信息追溯平台，作为改革前后同期全省畜牧兽医机构队伍工作量变化的参考数据。

2 结果与分析

2.1 畜牧兽医机构队伍

从机构数量变化看，辽宁省本轮机构改革后，市、县两级畜牧兽医机构分别压减了约33.33%（20/60）、31.78%（109/343）乡镇畜牧兽医机构数量相对稳定。从工作人员数量变化看，市级畜牧兽医机构工作人员减比达40.95%（500/1221），县级畜牧兽医机构工作人员数量减比相对最小，乡镇畜牧兽医机构工作人员减少较多，平均每个乡镇畜牧兽医机构人员由4.96 人减幅3.75 人。从专业人员数量看，市级减幅最大，其次为乡镇，减比最少的为县级。具体见表1。

表1 辽宁省2015 年、2020 年市县乡村畜牧兽医机构队伍变化情况

2.2 猪、牛、羊、禽产地检疫

2020 年辽宁省全省猪、牛、羊、禽产地检疫数量与2015 年相比，除猪的产地检疫数量增幅相对较小外，牛、羊、禽的产地检疫数量增幅均超过了1 倍，猪、牛、羊、禽产地检疫总量增幅较大（表2）。

表2 辽宁省2015 年、2020 年猪牛羊禽产地检疫情况

3 存在问题

3.1 畜牧兽医机构队伍弱化趋势明显

本轮机构改革后，辽宁省各级畜牧兽医机构数量、人员数量均呈明显减少趋势，机构队伍弱化严重。从机构数量看，市、县两级均减少30%以上，乡镇机构相对保持稳定；从工作人员数量看，市级和乡镇分别减少约41%、25%，县级工作人员减少约10%，村级动物防疫员也明显减少；从专业人员数看，市级减少最多，其次是乡镇，减少最少的是县级。

究其原因，2018 年国家深化机构改革以来，辽宁省着力于精简机构，形成了“大行业、大支撑”的新机构格局，原则上1 个行业主管部门对应1～2个事业类中心。各级畜牧兽医局被合并入农业农村厅（局），多数仅保留2～3 个内设处（科股）室。下属动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构等事业单位法人资格被撤销后，与其他农业口事业单位“打包”成立农业（畜牧）发展服务类中心，兽医机构大幅缩减。部分畜牧兽医专业技术人员被分流，加之持续多年的编制压缩、限招停招和退休流失等的综合影响，造成了当前辽宁省畜牧兽医工作人员和专业人员数量持续下滑。

3.2 动物防疫体系和体制机制受到冲击

2018 年，辽宁省各级机构虽然总体按照“大行业、大支撑”的模式框架进行了改革，但按照“上级业务部门不得以任何形式干预下级机构改革”的规定，各地在新的事业单位机构设置、职能配置、机构级别、人员转隶、隶属关系等方面呈现“百花齐放”局面。原有畜牧兽医省市县三级纵向畅达、横向协调的“行政主管部门+动物卫生监督机构+动物疫病预防控制机构”的动物防疫体系被打破。随后，国家深入推进农业综合行政执法改革，辽宁省市县两级刚进入农业（畜牧）发展服务类中心的动物卫生监督机构又脱离出来，进入农业综合行政执法队，其原授权行使的检疫、监督和执法三大职能被彻底分化，原有畜牧兽医体制机制受到巨大冲击。如动物及动物产品检疫职能有的保留在农业（畜牧）发展服务类中心，有的被带入农业综合行政执法队，有的被划入农业农村局等，甚至出现职能错位、缺位等情况。从目前形势看，辽宁省乃至全国基本形成大农业“行业管理、技术支撑和行政执法”新的“三驾马车”，但新的体制机制需要在实际中逐渐磨合，最终实现高效运转。

3.3 基层畜牧兽医机构工作任务日趋繁重

2020 年底，辽宁省畜牧兽医机构数量、工作人员和专业人员数量比2015 年底均呈明显减少趋势。与此同时，全省2020 年猪、牛、羊、禽的产地检疫总量比2015 年增加了118.05%，畜禽产地检疫总量的增加，在一定程度上体现了基层兽医机构工作总量的增加。随着新形势发展，基层兽医工作内容也在逐渐增加，如黄浦江上游漂浮死猪事件发生以来，病死动物的无害化处理、畜禽养殖业保险工作成为常态；“健美猪”事件发生后，从养殖到屠宰再到市场的“瘦肉精”监测检测工作成为常态；非洲猪瘟发生以来，生猪运输车辆审核备案、非洲猪瘟疫情巡查、监测检测以及清洗消毒等工作成为常态。

随着畜牧业融入大农业之后，原本在基层专职从事畜牧兽医工作的人员被上级部门统筹调配承担厕所革命、乡村振兴、新冠肺炎疫情防控等发展任务，以及环保、防火、维稳等日常性、突击性活动，专职从事畜牧兽医工作的时间进一步被挤占。全省平均每个乡镇畜牧兽医机构人员不足4 人，已不能满足日益繁重的畜牧兽医工作需要，长此以往基层重大动物疫病和人兽共患病防控、畜产品质量安全监管必然出现风险隐患。

4 有关思考

基于上述问题，笔者认为在当前机构改革大背景下[2-5]，应当充分深入、广泛客观地开展行业发展和改革状况调查，为政府机构深化决策提供有力的实践和数据支撑。

4.1 坚持机构“瘦身与健身”相结合

执行国家关于精简政府机构的总体改革部署，既要明确机构宏观瘦身目标，也要因行业机构队伍现状、行业发展需要审势而行，制定具体瘦身下限标准和时限。笔者建议：一是要充分利用国家兽医体系效能评估工具，尽快组织开展县级兽医机构效能评估，弄清基层兽医机构队伍的“家底”，找出动物防疫体系和能力建设的漏洞，形成效能评估报告，有针对性地开出健身“药方”；二是要拿好“药方”积极主动向编制部门协调沟通，向党委政府汇报情况，争取早日有计划地进行人员招录、招聘，缓解基层兽医机构人员断档、老化等问题；三是要积极争取改善和提高基层兽医工作人员待遇，落实畜牧兽医医疗卫生津贴，增强兽医行业从业吸引力。

4.2 坚持体制创新与继承相结合

改革新形势下辽宁省原有兽医机构体系被打破，尤其是原动物卫生监督机构的检疫、监督和执法三项核心职能被分化。笔者建议：一是设立独立的省级农业综合行政执法部门，在农业农村部门领导下，对上承接国家综合执法工作部署，对下指导市县具体综合执法工作的开展；二是重新赋予技术支撑部门和综合行政执法部门相应的监督检查权，避免技术支撑部门和综合行政执法部门“两腿”发软，支撑无力；三是统一标准，省市县对口明确检疫职能承接单位，依法恢复设立动物卫生监督机构，集中行使动物检疫职能，或者将检疫职能统一赋予农业综合执法部门或技术支撑部门，明确上级对下级的业务指导关系，防止检疫职能错位和缺失。

4.3 坚持改革目标与实效相结合

实践是检验真理的唯一标准。改革后新的动物防疫体系和体制机制需要在动物疫病防控的实践中进行检验，要兼顾“机构精简”改革硬目标的实现，也要兼顾“效能提升”改革软目标的实现。笔者建议：一是要防止以机械式、打包式物理合并原有事业单位，片面追求事业单位法人数量减少，以此作为衡量是否达到“机构精简”目标的做法；二是党委和政府要主动作为，及时开展改革实效评估，总结改革经验和教训，对改革带来的系统性、普遍性问题及时通过深化改革的办法进行破解；三是防止出现系统性折腾，要统筹解决好“事”，也要统筹解决好“人”，要综合考虑机构性质、职能定位和人员身份，避免造成新的机构混乱、职能混乱和人员混乱等问题，解决好“有活没人干、有人没活干”的“大锅饭”问题。