以干部考核推动提升“双碳”政策执行力

◎马 丽

领导力与执行力，可谓一个硬币的两面。推进碳达峰碳中和是以习近平同志为核心的党中央在统筹国内国际两个大局的基础上作出的重大战略决策，在党对“双碳”工作的领导中，非常关键的一个要素就是地方党委政府能否以强大的政策执行力、坚决贯彻落实党中央关于“双碳”工作的部署。推动地方党委政府“抓落实”，干部考核成为其中重要的保障手段，有效促进了碳达峰碳中和各项工作落地见效。

一、“双碳”目标下地方政策执行力构建具有重大意义

对于中国这一无论是人口数量还是国土面积都有着庞大体量的大国而言，地方政策执行力毋庸置疑地与党和国家战略目标能否顺利实现息息相关，与国家治理体系和治理能力现代化息息相关。要达成“双碳”目标，地方政策执行力的构建具有更为重要而紧迫的意义，主要原因有以下两点。

第一，从认识上看，“双碳”政策是新的事物，且具有一定的全球性公共物品、全国性公共物品属性，部分地方党委政府在短时间内认识和理解到位并非易事。

实践中，我国实施节约能源资源战略、推动经济社会绿色低碳转型发展已经走过多年历程。我国有组织地开展节能工作可以追溯到改革开放初期，其背景是党中央在党的十一届三中全会上作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，随着经济加速发展，能源相对短缺的问题严重凸显，能源紧张成为制约我国经济增长的一个重要因素。在此情况下，企业开始按照分配的指标来用能，“停三开四”（企业生产因缺少能源而在一周内停工三天、开工四天）成为一段时间内的常态。从把坚持节约资源作为一项基本国策，到不断强化能效提升，从坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，到大力发展绿色低碳产业，地方党委政府对节能降耗、低碳发展等工作早已不陌生。由于经济发展阶段的差异和以煤为主的基本国情，我国的研究者和实践工作者曾普遍认为，低碳经济就是要通过较少的能源资源消耗和温室气体排放来产生更多的经济利益。很多人认为，在相当长的一段时期内，我国走低碳发展之路并不是要减少煤炭和其他化石燃料总量的使用，而是要在改善能源效率上进行努力，使我国单位国内生产总值的能源消耗和碳排放逐渐降低。

2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会上，郑重提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳”目标。“双碳”目标无论是从提出的背景，还是从政策的内涵来看，都与我国长期以来实行的节约能源、降低能耗政策有所不同。实现“双碳”目标对于地方党委政府而言，是推进生态文明建设、实现高质量发展的内在要求，对于地方的发展转型能起到重要的推动作用。同时，“双碳”目标也明显具有超越“地方”的更为广泛的意义：一是从国家层面来看，这是国家破解资源环境约束难题、保障中华民族永续发展的必然要求；二是从全球层面来看，这是我国作为一个负责任大国为全球范围的气候治理贡献力量的客观要求。

在传统的财政联邦主义视角下，地方政府是多层体制中的一个下属层级，不同层级的政府所要承担的支出责任是不同的。财政联邦主义理论强调，当公共物品的受益范围在地方时，地方政府对其进行提供是有效的；当公共物品的受益范围为全国，则由中央政府来进行该公共物品的提供更加有效，中央应当承担提供全国性公共物品（如国防、全国性宏观经济政策等）的责任。再进一步说，如果公共物品的受益范围超过了国家的范畴，涉及全球治理，那么地方政府提供该类公共物品会出现动力不足现象，可能产生“搭便车”行为[1]。在此背景下，地方党委政府要迅速把思想认识从以往的降低单位国内生产总值能源消耗和单位国内生产总值二氧化碳排放统一到实现“双碳”目标上来，要深刻认识到实现“双碳”目标不是别人让我们做，而是我们自己必须要做，存在一定挑战。

第二，从能力上看，实现“双碳”目标任务艰巨，部分地方党委政府在相关工作能力上还有进一步提升的空间。习近平总书记指出，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的。在世界范围内进行横向比较，发达国家从工业化进程到碳达峰，普遍用了一两百年的时间，而我国将只用50多年；从碳达峰到碳中和，欧盟将用71年，美国用43年，日本用37年，而我国的目标为30年。如期实现“双碳”目标，意味着我国将以全球历史最短时间完成全球最高碳排放强度降幅，其挑战可想而知。此外，我国作为全世界最大的发展中国家，拥有14亿多的人口规模，在经济发展、社会保障、民生改善、环境治理、安全稳定、风险防范等各领域都有着艰巨的任务。地方党委政府在多重常规任务目标下，要统筹发展和减排，兼顾降碳、减污、扩绿、增长等工作的协同推进，更需要高强的能力和本领。

二、以干部考核推进地方执行“双碳”政策的历程

当前，党中央把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局来进行部署。可以看到，“双碳”政策和我国之前实施的节能降碳政策有所差异，但二者之间并不是割裂开来的，应当说，前者是后者的进一步发展和提升。与节能减排降碳相关的考核工作也随之经历了多年发展。

1980年，国务院批转国家经济委员会、国家计划委员会《关于加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，节能作为一项专门工作被纳入国家宏观管理的范畴，相应的考核机制也逐渐建立。在我国改革开放后制定的第一个五年计划——“六五”计划（1981——1985年）中，“建立健全单项能源消耗定额制度和综合能耗考核制度，以及相应的奖惩制度”，被列入工业交通部门节约和少用能源的主要措施[2]。这一时期，能耗考核制度是我国节能政策体系的组成部分，其性质是一种工作考核，而不是干部考核。20世纪80年代以来，由组织部门制定的干部考核指标体系多次变更具体内容，但是其中的核心原则并没有变化，主要还是从德、能、勤、绩、廉五个方面对党政干部进行综合性考核评价。1998年，中组部出台《党政领导干部考核工作暂行规定》，规定了地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩考核包括“环境与生态保护”的内容，但此类指标并不具有很强的约束性。

节能降耗对于地方党委政府而言，具有较强的约束力始于“十一五”时期。2006年3月，我国通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将单位国内生产总值能源消耗下降20%左右作为约束性指标纳入国家规划，开始用指标向下层层分解的目标责任制来推动节能降耗工作。按照“十一五”规划，约束性指标是具有法律效力的，并且“要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核”。随后，国务院出台了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，并于2007年11月下发《单位GDP能耗考核体系实施方案》等配套文件。方案要求，各地的节能目标责任评价考核结果经国务院审定后，应交由干部主管部门，按照2006年制定的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等规定，作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制。

可执行、可量化、可比较的约束性指标让节能降耗绩效纳入干部考核体系成为可能，相关的制度建设也为此提供了制度依据和保障。例如，中央办公厅在2009年出台《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，并随后印发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》等文件。其中明确要求，对党政领导干部的政绩考核除了经济指标外，还需考察教育、科技、文化、卫生等指标，同时需要考察节能减排与环境保护、生态建设与耕地等和生态文明相关的指标。

自“十二五”时期开始，我国除了在五年规划中规定单位国内生产总值能源消耗下降目标，还把单位国内生产总值二氧化碳排放下降幅度也列入五年规划的约束性指标中。国家对省级层面的碳排放控制目标进行了规定，并配套实施控制温室气体排放的目标考核，在领导班子和领导干部综合考核评价以及干部奖惩任免过程中把考核结果作为重要依据。省级以下的党委政府基本按照中央的做法逐级参照执行。

党的十八大以来，党中央密集出台一系列党内法规和规范性文件，在党政领导干部考核和选任等重要环节强调节能减排降碳等工作的权重。2013年12月，中组部制定《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出要把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为领导干部考核的重要内容，强化约束性指标的考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩等指标的权重。2014年，党中央对2002年版《党政领导干部选拔任用工作条例》进行修订，提出在考察党政领导职务拟任人选的环节，要注重考察工作实绩，对资源消耗、环境保护、消化过剩产能等指标加大评价权重，以防用经济增长速度的单一指标来认定领导干部工作实绩。2019年4月颁布实施的《党政领导干部考核工作条例》强调要在政绩考核中突出新发展理念的导向。2020年，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，对聚焦推动高质量发展、优化政绩考核内容指标进行了专门的要求，提出把贯彻新发展理念、推动高质量发展的实际表现和工作实绩，作为评价领导班子和领导干部政绩的基本依据。

“十四五”时期，伴随着降碳成为我国生态文明建设的重点战略方向，相关制度机制也得到了加速构建。要实现降碳与经济社会发展的协同，“双碳”目标就必须要和经济社会发展的多项工作一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核。2022年1月24日，在中共中央政治局第三十六次集体学习时，习近平总书记再次强调，要实行党政同责，压实各方责任，将“双碳”工作相关指标纳入各地区经济社会发展综合评价体系，增加考核权重，加强指标约束。

三、以干部考核推进地方执行“双碳”政策的成效

（一）推动了地方党政领导干部统一认识

理念是行动的先导，认识到位执行才会有力。能耗下降、碳排放强度下降从非约束性指标变为约束性指标，辅以目标责任考核，并继而成为考核评价地方领导班子和领导干部工作实绩的依据，无疑极大地释放出降耗、降碳工作极其重要的信号，在实践中推动了地方党政领导干部政绩观的转变，加强了各级党委政府对落实“双碳”目标的重视。

办好中国的事情，关键在党，关键在人。干部考核之所以和工作考核以及目标责任考核不同，并能够在推动地方党政领导干部统一认识上起到显著作用，就在于干部考核紧紧抓住了“人”这一关键性的因素。正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。按照《党政领导干部考核工作条例》，党政领导干部考核工作是指“党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，对党政领导班子和领导干部的政治素质、履职能力、工作成效、作风表现等所进行的了解、核实和评价”。干部考核在党的工作的定位中，是进行干部管理和推动干部队伍建设的重要抓手和途径。这一工作是具有显著的政治性的，其目的就是要推动各级党政领导班子和领导干部带头贯彻落实党中央决策部署，因此是引导各级干部在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上时刻与党中央保持一致的重要工作载体。党通过对党政领导干部的组织管理，释放出我国坚持党的集中统一领导、坚持全国一盘棋的制度优势[3]，这让我国有信心为全球应对气候变化作出脚踏实地的贡献，而不仅仅限于口头承诺。

（二）推动了地方党政领导干部能力提升

领导干部的能力不是纸上谈兵、坐而论道就能凭空得来，而是需要在大事、难事中打磨和培养出来。在“双碳”政策执行中，部分地方党委政府积极发挥主观能动性，展示了极强的行动力和凝聚力。如某地引进“农光互补”项目，采取“上面光伏发电、下面生态种植”的创新模式同时达到农民增收、环境改善和项目盈利的多重目标。某市开发“绿色出行公交门户”手机智能软件，市民在App上能够随时掌握公交到站时间等实时信息、刷码乘车并进行碳积分累积，通过绿色出行平台使用公共交通工具出行，2021年该市市民共计减少大约50万吨的二氧化碳排放。

实现“双碳”目标任务艰巨，意味着“上级推一推，下级动一动”的消极应付式政策执行模式难以顺利达成政策目标。节能降耗政策已实施多年，意味着对于部分地区而言，好摘的“桃子”可能已经摘得差不多了，需要跳起来摘那些更难摘到的“桃子”。此时，紧密与地方实际相结合、因地制宜开展创造性工作成为一种必然的选择，并且这也是地方党委的职责所在。在《中国共产党地方委员会工作条例》的规定中，党的地方委员会工作除了要遵循“坚决贯彻党的理论和路线方针政策”的原则，还要遵循“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，结合本地区实际创造性开展工作”的原则。在创造性开展工作的过程中，地方党政领导干部执行“双碳”政策的能力得到快速的提升。

（三）实现了能耗强度、碳排放强度显著降低

认识的统一、能力的提升，必然带来良好的政策执行效果。自“十一五”以来，我国的节能降耗降碳工作取得了显著成效，单位GDP能耗明显降低，碳排放总量增速变缓。在节能降耗工作方面，据初步核算，我国2011年至2020年的能耗强度累计下降28.7%，成为全球能耗强度降低最快的国家之一。“十三五”期间，我国年均能源消费量增长为2.8%，支撑的年均经济增长为5.7%，节约能源量大约为同时期全球节约能源量的1/2。如果对全国单位GDP能耗数据进行历史纵向的比较，可以看到，我国2005——2018年单位GDP能耗累计降低41.5%，年均下降4.0%，比1952——2005年年均降幅扩大3.9个百分点。这充分显示了我国“十一五”以来的节能降耗工作是极其成功的。在碳减排工作方面，我国2020年的碳排放强度与2015年相比降低了18.8%，超额完成了国家“十三五”规划制定的18%的约束性目标；从2005年到2020年，我国的碳排放强度降低48.4%，超额完成了我国在国际上承诺的至2020年碳排放强度降低40%～45%的目标，累计减排二氧化碳约为58亿吨[4]。系列数据均表明，我国二氧化碳排放快速增长的趋势得到了基本扭转。取得上述成效，除了中央的顶层设计、统筹部署，无疑离不开地方党委政府的努力。

（四）促进了政绩考核体系不断完善

近年来，与节能降耗降碳配套的考核工作体系处于不断健全完善的过程中。考核工作是具有结果导向的，需要区分优良中差，从而激励先进、鞭策落后。特别是当节能减排降碳的目标考核结果成为地方领导干部考察考核、奖惩任免的重要依据后，考核指标设置的科学性、目标责任分解的公平性等问题就显得格外重要。“十一五”时期，我国节能降耗约束性指标的分解采取了地方自愿承诺、中央与地方协商确定的方法，从初衷上看尽量想要照顾不同地区的自然资源禀赋和社会经济发展状况差异，但指标最终在各省之间大体是平均分配的，呈现出一定的“一刀切”特征，分解的科学性有待提高。“十二五”“十三五”时期，这一问题得到了很大的改善。例如，“十三五”时期我国实施分类指导的能效消费强度和碳排放强度控制，中央对各省的发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因子进行了综合考量，在此基础上再分类确定不同地区的降耗减碳目标。各省（区、市）单位GDP能源消耗降低指标分为10%、14%、15%、16%、17%五档，碳排放强度降低指标分为12%、17%、18%、19.5%、20.5%五档，指标分解的差异化进一步拉大。

一个地区的碳排放与当地的经济活动呈正相关性。我国地域广阔，不同区域之间的发展还存在不平衡不协调的问题。客观来看，要实现“双碳”目标，不同地区的时间表不可能是完全一致、完全同步的，一定会出现有先有后的情形，基于“双碳”目标的考核工作理应正视并尊重这种差异性。2021年12月8日，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话强调：“各地区各有关部门要统筹做好‘双控’、‘双碳’工作，防止简单层层分解。”[5]不作简单的层层分解，这体现了我国在“双碳”工作领域治理能力的提升。

四、需要进一步重视和完善的几个问题

（一）进一步统筹显绩与潜绩

干部考核工作的一大难点是如何真正做到全面、历史、辩证。这其中有几对关系尤其需要关注，包括：个人贡献与集体作用、主观努力与客观条件、增长速度与质量效益、显绩与潜绩、发展成果与成本代价等。地方党委政府开展“双碳”工作，需要统筹显绩与潜绩、成果与代价。确定碳排放控制约束性目标并将其与领导干部考核评价、奖惩任免挂钩，能促使地方党政领导干部具备完成目标任务的强烈意愿。但在完成目标的过程中，各地是否做到了因地制宜从能源结构和产业结构的长远布局去谋划和部署，有时难以完全体现在指标是否完成的量化数字中。近年来，部分地区在落实“双碳”政策的实际工作中暴露出了一些突出问题，有的地方实行运动式“减碳”，为了完成指标甚至不惜突击性地盲目“拉闸限电”；有的认为既然中央要求二氧化碳排放是在2030年前达到峰值，那么2030年前就是发展高耗能产业发展的“冲锋期”，因此紧抓“时间窗口”大力发展高耗能产业以获得地区经济增长。出现这些误区，有时并不是地方领导干部不能领会中央“双碳”决策的重要意义和“双碳”政策的正确内涵，而是这些干部熟悉并利用了考核的规则，只对指标负责、对考核负责，而不对事业负责、对人民负责。

（二）进一步发挥考核工作的激励作用

同样是开展“双碳”工作、奋战“双碳”目标，对地方党委政府而言有“要我做”和“我要做”的区别。基于考核结果拓宽正向激励渠道，是推动地方党委政府自觉为实现碳达峰碳中和作出贡献的必要途径。在我国之前开展的节能降耗降碳考核工作中，奖励措施与惩罚措施有时并不完全对等。例如，《单位GDP能耗考核体系实施方案》规定，对考核等级为完成和超额完成的省级政府，结合全国节能表彰活动进行表彰奖励；对考核等级为未完成的省级政府，其领导干部不能被授予荣誉称号，不能参加年度评奖，该地区如果要新建高耗能项目则暂停核准和审批，节能目标责任评价考核结果交由干部主管部门作为考核评价干部的重要依据，并依此实行问责制和“一票否决”制。在类似的制度设置中，对考核优秀者的激励更多体现在荣誉层面，而对考核不合格者和进度缓慢者的惩罚除了荣誉层面外，还有更多的实质性措施，包括干部个人问责、地区项目缓批限批、实行能耗等量或减量替代等。

近年来，中央加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系，在战略性新兴产业发展、绿色低碳技术创新和应用、绿色低碳相关试点示范、碳排放权交易等诸多方面为地方积极执行“双碳”政策注入了更为强劲的动力，一些省份也在考核工作中注重奖优罚劣中的“奖优”，对推动高质量发展实绩突出的县领导班子，在政策、资金、项目上给予更多支持。应进一步科学运用考核结果，对工作成效显著的地区和干部加强激励，促进各级干部在“双碳”工作上锐意进取、担当作为。

（三）进一步强化考核结果在干部选拔任用上的运用

干部工作有着较为丰富的具体内容，是包括教育、培训、选拔、考核、监督干部在内的一整套体系。其中，干部考核对于选人用人具有基础性作用。当前，“双碳”相关指标完成情况进入了组织部门进行领导干部考核评价和奖惩任免的体系中来，但考核结果与干部选拔任用的正向关联还不算十分紧密，能者上、庸者下、劣者汰的导向还在逐步形成的过程中。地方在我国的治理体系中俗称“块块”，面对的是多线程的工作任务，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设，哪一项都至关重要。笔者之所以认为应适当强化“双碳”工作相关考核结果在地方党政领导干部选拔任用上的运用，是因为和许多长期开展的地方常规工作相比较，“双碳”工作更能集中和突出体现领导干部政治是否过硬、本领是否高强。习近平总书记曾提出，要“注重了解干部在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的表现”，“既在小事上察德辨才，更在大事上看德识才”[6]。推进“双碳”工作可以说就是这样的一件急难险重、复杂的“大事”。2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》，出台这一文件是因为实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，面临前所未有的困难挑战，迫切需要统一全党的认识和意志，并进一步明确实施路径。如果一名领导干部能够完整、准确、全面地开展好“双碳”工作，则意味着该干部从政治上看能够牢固树立“四个意识”和“四个自信”，能够坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，积极贯彻落实党中央重大决策部署，敢于负责、勇于担当；从能力上看具有推进新时代中国特色社会主义事业发展的能力，能够适应新时代、实现新目标、落实新部署，善于作为、实绩突出。这样的德才兼备的干部符合党选人用人的基本原则和标准。

（四）进一步提升领导干部开展“双碳”工作的能力

习近平总书记强调，各级领导干部要加强对“双碳”基础知识、实现路径和工作要求的学习，要在干部教育培训中将“双碳”工作列为重要培训内容，推动各级领导干部不断增强绿色发展、低碳发展的能力和本领。推进“双碳”工作，领导干部的能力一部分能够通过强化考核，由干部自身习得，一部分则需要上级和组织提供更多的工作指导、创造更好的政策环境。能源结构、产业结构的调整不是一蹴而就能够实现的，也不能脱离一个地区的实际情况盲目推动。传统能源的逐步退出必须要建立在新的替代能源安全可靠的基础之上，否则就会影响和冲击经济社会的发展与稳定。因此，地方党委政府不能以“试错”的方式来推进“双碳”工作，地方党政领导干部也不能用总结教训的方式来提升本领。碳达峰碳中和是国家的总体目标，是一个整体概念，需要的是统一部署、统一行动，需要的是先立后破、通盘谋划。加强党对“双碳”工作的领导，加强统筹协调，形成工作合力，进一步采取多种措施提升地方党政领导干部绿色低碳发展的本领，就一定能推动我国经济社会发展全面绿色转型不断取得新成效。

[注 释]

[1]马丽.全球气候治理中的中国地方政府：困境、现状与展望[J].马克思主义与现实，2015（05）.

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981——1985）[M].北京：人民出版社，1983： 55.

[3]马丽，尧凡.党政领导干部环境责任追究的机制演变与逻辑阐释——兼论政党对公共行政的调节[J].当代世界与社会主义，2021（02）.

[4]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动[M].北京：人民出版社，2021： 31.

[5]习近平.正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题[J].求是，2022（10）.

[6]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2018： 18.