PPP 项目政府特许经营争议的解决机制研究

李冠新

内容提要：长周期叠加特许经营利益相关方互动关系的复杂性易滋生PPP 项目履约争议。平等主体之间的经济关系是PPP 项目特许经营利益相关方经济关系的本质。特许经营协议具有公私法双重属性，应针对不同主体的经济法律争议构建多元化的特许经营争议解决机制。对政府部门与特许经营企业之间的争议，应允许政府部门与特许经营企业自主选择民法或者行政法的救济机制，也可采取双方协商、调解、仲裁等非诉方式来解决争议。政府特许经营企业与其他经营者之间的争议主要是平等民事主体之间的同业竞争纠纷，双方当事人可以直接通过民事诉讼或非诉方式解决争议。特许经营企业与其他相关利益方之间的争议一般可通过民事诉讼或者仲裁解决。

党的十八届三中全会以来，随着我国地方政府在市政公用、能源和交通等行业领域大力推广PPP 特许经营模式，政府特许经营得到了迅速发展。规范的PPP 项目属于准公益性项目，合作期限一般在10 年以上，运营期比建设期更长①参见《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119 号）。。实践中，长周期叠加特许经营利益相关方互动关系的复杂性易滋生履约争议，严重影响了PPP 项目的实施和推广。因此，建立有效的争议解决机制对于推动PPP 规范发展、扩大有效投资具有重要意义。

一、政府特许经营争议的经济法律性质及类型

（一）政府特许经营利益相关方的经济关系

2015 年印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部等6 部委第25 号令）明确，特许经营是指“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）明确，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”其中，特许经营可在能源、交通运输、水利、环保及市政公用等5 个“特定领域需要实施特许经营的”范围内适用。以上规定不但界定了PPP 项目中政府特许经营的适用范围和依据，而且提供了理解PPP 项目中政府特许经营经济关系的重要视角。PPP 项目政府特许经营使得原有的政府或市政公用企业与消费者之间的双向关系转变为政府、社会资本与消费者三方之间的委托代理关系。特许权及其公共资源是具有经济价值的交易对象，特许经营协议主要基于平等协商、互惠互利原则，调整和规范政府和社会资本合作中特许经营利益相关方的交易、合作、产权和服务提供关系。因此，平等主体之间的经济关系是PPP 项目中政府特许经营利益相关方经济关系的本质。实践中许多PPP 项目中政府特许经营争议的解决选择了仲裁方式印证了以上经济关系。违背这一关系性质，容易产生社会资本参与意愿下降、项目风险增加和社会福利净损失等影响。

2022 年5 月，国务院办公厅公布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号），鼓励拥有长期稳定经营性收益的存量项目用PPP 模式盘活存量资产，以提升基础设施和公用事业运营效率和服务水平、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险。在此基础上，财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119 号）明确，“拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益”。应用规范的TOT 方式盘活存量资产本质上是特许经营权的转让，这意味着地方政府必须更加重视以平等主体之间的经济关系引进社会资本参与强运营属性的基础设施和公用事业项目，提高资产使用和运营效率。

（二）政府特许经营争议的法律性质及类型

PPP 项目中政府特许经营法律关系比较复杂，涉及政府主管部门、社会资本、项目公司、其他经营者、消费者等各方主体。在实践中各方主体之间的争议，因为主体性质以及争议内容差异而存在本质的区别。从法律性质上分析，PPP 项目中政府特许经营争议主要有以下三种类型：

一是政府部门与特许经营企业之间的争议。在特许经营项目实施过程中，按照现行法律规定，政府特许经营项目由县级以上人民政府授权“有关部门或者单位”作为实施机构。在实践中，一般是以政府主管部门、事业单位或者国有企业作为特许经营项目的实施机构，与特许经营企业签订《特许经营协议》。这种特许经营协议的法律性质在经济学界、法学界和实务界存在较大争议，主要存在三种代表性的观点：行政合同说、民事合同说、经济合同说。早在2014 年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以及随后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，明确将“政府特许经营协议”列为行政协议，并将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的情形纳入行政诉讼的受案范围；2020 年1 月1 日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》更是直接明确地提出，“政府特许经营协议属于行政协议，公民、法人或者其他组织就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。这意味着从司法解释层面确立了特许经营协议的行政协议性质。但许多实务界人士和部分经济学、法学学者基于平等主体之间的经济关系视角，坚持认为政府特许经营协议应属于经济合同或民事合同。

二是特许经营企业与其他经营者之间的争议。在特许经营项目实施过程中，特许经营者不可避免与其他经营主体发生商业法律关系，其在同一经营领域，属于平等主体之间的同业竞争。

三是特许经营企业与其他相关利益主体之间的争议。在市政公用事业、能源和交通行业实施特许经营，除了政府与特许经营企业两个核心主体之外，还涉及私人投资者、银行信贷部门、承包建筑商、材料供应商以及社会公众等多方主体，例如，特许经营企业为社会公众提供相关公共服务，社会公众作为消费者对于服务供应商不满意，则可能出现争议。从法律性质上说，此类民事主体争议属于平等主体之间的民事争议。

二、政府部门与特许经营企业之间的争议解决机制

（一）政府不履行特许经营协议约定义务的争议解决机制

PPP 项目中政府特许经营协议的公私法混合属性决定了其受行政法规制和民法规制的双重特征，所以解决政府与特许经营企业之间的争议方法也具有可协商性，特别是特许经营协议中受民法规制的部分完全可以通过协商、仲裁和民事诉讼来解决。当然这种可协商性争议解决方式意味着政府放弃一些行政特权，自愿受民事法律法规的约束，通过私法方式解决特许经营协议中的争议问题。

从国外经验看，在德国公共部门与私人机构的公私合作法律关系司法救济途径选择上，行政法院和普通法院受理案件的传统分工方式并没有改变，仍然是基于基础法律关系的不同划分受案范围，即行政法院受理公法中的法律关系争议（《行政法院法》第40 条），普通法院受理民法中的争议（《德国法官法》第13 条）。对于兼具这两种法律关系的争议，则允许当事人选择任一法院提起诉讼，由该法院对争议案件审理作出裁判①Ehlers，“Veiw altung and Veiw a ltungsrecht”in Erichsen/Ehlers（Hrsg），Allgemeines Veiw a ltungsrecht，12 Aufl 2002，2 Rn，P 87.。

我国多数行政法学者认为，PPP 项目中特许经营协议具有显著的行政合同的“行政性”。政府与社会资本签订特许经营协议的出发点和最终目标都是为了实现公共行政目标或者说提供公共产品和服务。在一定程度上遵循契约自由原则，仅仅某种程度上弱化行政行为的单向性、命令性，并不能根本改变行政权力的本质。所以，行政法学者多主张社会资本方应以“行政主体侵权”为由，以行政救济途径解决PPP 项目中特许经营协议的争议。

我国2014 年11 月新修订的《行政诉讼法》以立法形式确立了特许经营协议的可诉性。依据第12 条第（十一）项规定，公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院应当受理。实际上是在一定程度上认可了特许经营协议具有行政合同的“行政性”，通过行政诉讼解决有关争议。同时新修订《行政诉讼法》还完善了调解制度以及解决民事裁判形式，可以判决被告行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，在一定程度上可以有效保障特许经营协议相对方的合法权益。

然而，在我国现行行政诉讼体制下，法院对行政机关的司法监督作用仍然有限，“民告官”胜诉率仍处于比较低的尴尬境地①据北京市高级人民法院院长慕平在北京市第十四届人民代表大会第三次会议上所做工作报告的数据，2014年行政案件由2013 年的10441 件猛增到21483 件，同比增长105.8%，行政机关败诉率占12.7%（《北京2014 年“民告官”同比增一倍胜诉率仅12.7%》，《京华时报》2015 年1 月28 日报道）；另据深圳市中级人民法院的统计数据，近3 年深圳“民告官”案件数猛增，“民告官”胜诉率虽不足一成，但呈现逐年上升的态势，其中行政不作为类案件占全部胜诉案件的五成（《深圳晚报》2015 年 4 月 23 日报道）。。换言之，在涉及特许经营协议的法律纠纷中，私人投资者即使可以提起行政诉讼，也很难获得充分有效的救济。正如有学者指出的，为了充分有效解决特许经营协议中的法律争议，以行政主体方“违约”为由提起“民事诉讼”似乎更优于行政诉讼途径（湛中乐、刘书燃，2007）。财金〔2022〕119 号文对依法依规履行合同义务等内容的强调基本肯定了这一方向。本文认为，鉴于PPP 项目中特许经营协议兼具公私法双重属性，政府与特许经营企业之间法律纠纷的解决应当遵循意思自治原则，允许当事人自由选择通过公法或者私法方式来解决由此引发的法律争议，包括选择仲裁和调解方式。目前，我国地方政府立法中大都规定了协商、仲裁、调解方式解决特许经营协议纠纷的非诉方式解纷机制，实践中不少社会资本优先选择仲裁方式解决双方争议。

（二）特许经营企业不履行特许经营协议约定义务的争议解决机制

根据政府与社会资本签订的特许经营协议的约定，PPP 项目中特许经营企业应当履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的公共产品和服务；加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，确保特许经营公共设施完好，能够持续提供符合标准的公共产品和服务。因此，对于社会公众而言，如特许经营企业不履约或不完全履约给社会公众的生产、生活带来损害，社会公众一般可以向法院提起民事诉讼要求特许经营企业承担民事赔偿责任。对于政府行政机关而言，如何依法要求特许经营企业履约，世界各国的司法实践做法并不完全一致。在承认行政合同的大陆法系法国、德国和我国台湾地区，一般可以通过行政强制执行或者行政诉讼程序中的行政给付之诉来妥善解决，但是在我国大陆现行行政诉讼体制下却面临着难以解决的困难。

1.大陆法系之行政合同强制执行制度

法国的行政合同制度重视公共利益的保护，签订行政合同的目的是保护某一特定的公共利益，因为行政主体具有实现公共利益的职责。因此，在签订的行政合同法律关系中，行政机关处于一种优越的地位。为了保障公共利益能够得到维护或者实现，行政机关必须对行政合同的履行具有特殊的权力（李昭，2004）。因此，在法国行政合同制度中，不管行政合同中有没有约定或者法院有没有判决，基于优先保护公共利益的需要，行政机关都有依行政行为直接强制执行行政合同的权力。

德国的行政合同制度对法国有借鉴，更有发展，以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法规则适用行政合同案件的规定，可以说既符合行政合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神（杨红，2004）。对于行政合同的履行，依据德国《行政法院法》第40 条第2 款规定：“行政合同的履行或者遵守请求权应当通过行政法院保护。”也就是说，行政机关基于行政契约而产生的请求权不应该依靠行政行为而强制执行，只有通过向行政法院提起一般给付之诉的行政诉讼，并通过行政法院的判决执行行政合同（吴庚，2005）。因此，在德国，行政合同原则上只有通过行政诉讼途径才能获得执行力，例外情况是，若合同当事人在订立行政合同时明确约定接受强制执行，合同不履行时，当事人可以不经诉讼程序而直接进入执行程序。即德国《联邦行政程序法》第61 条规定的自愿接受执行的即时强制执行机制（sofortigen Vollstreckung），在隶属关系的行政合同中，合同当事人即行政机关和公民可以约定接受合同的即时执行。在具备法定要件时，该约定即成为强制执行的依据，其目的是省略冗长的诉讼程序①依据学界的分析，行政契约约定自愿接受强制执行之要件有五：1.必须是隶属关系之行政契约；2.契约内容必须得以强制执行；3.约缔结者必须同意接受强制执行；4.行政机关应由特定之代表人同意接受强制执行；5.需经上级机关之认可。参见王忠一：《论行政程序中行政契约约定自愿强制执行之法律效果》，《行政法学研究》2006 年第1 期，第79-86 页。。

我国台湾地区的行政契约制度主要借鉴德国法的经验，有关行政契约履行之争议，应向“行政法院”起诉。在隶属关系之行政契约中，无论行政机关或人民，如欲强制实现契约之权利，均需向“行政法院”提起给付诉讼，以取得强制执行名义，法律若无特别规定，行政机关并不得以行政处分（给付裁决）贯彻其契约请求权②陈敏著：《行政法总论》，著者自版，2001 年1 月第2 版，第559 页；另外台湾学者江嘉琪也持同样观点，参见江嘉琪：《论行政契约自愿接受执行之约定》，《中原财经法学》2004 年第12 期。。但也规定例外情形③我国台湾地区所谓“行政程序法”第148 条第一项规定：“行政契约约定自愿接受执行时，债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义。”，允许行政契约约定自愿接受执行，不经法院判决即得强制执行。不过学者分析认为：纵然“行政法院”嘱托行政机关办理行政契约之强制执行，其性质上仍属司法执行，而非行政执行④林锡尧：《论公法上金钱给付义务之强制执行名义》，见我国台湾地区所谓行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（下），五南图书出版有限公司，第831 页。。

纵观法国、德国和我国台湾地区行政合同之强制执行制度，法国行政法认可行政合同强制执行的普遍效力，为保障社会公共利益需要，行政机关对不履行合同义务的相对人可直接依据职权行使强制执行权，而无须事先请求法院判决（王名扬，2007）。我国台湾地区有关规定尽管是参照德国《联邦行政程序法》的规定，但二者也有差别。按照德国《联邦行政程序法》的规定，可以自愿约定接受强制执行的行政合同仅限于隶属行政合同，水平行政合同不能作此约定。如何区分隶属行政合同与水平行政合同，德国学者提出一个简单的判断标准，即行政合同若是行政机关之间签订的，为水平行政合同，若是行政机关与公民之间签订的，尤其是行政机关为代替行政处分而与公民签订的行政合同，则为隶属行政合同⑤［德］汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002 年版，第152 页；林明锵：《行政契约》，见翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2009 年版，第720 页。。而按照我国台湾地区的有关规定，无论是隶属行政合同，还是水平行政合同，均可自愿约定接受强制执行。

2.行政合同履行之给付诉讼制度

在大陆法系国家，一般将行政合同纠纷纳入行政诉讼的救济范围，而且在行政诉讼类型化的国家，一般将行政合同诉讼纳入给付诉讼的范畴。在法国，可以由管辖权的地方行政法庭管辖因公共工程承包合同而引起的争议，属于完全管辖之诉。在德国，由于存在着行政诉讼类型区别，当事人因行政合同而引起的争议必须选择适当的诉种。作为真正的兜底性的诉种，一般给付诉讼对于因公法合同或者其他法律关系而对公民提起的诉讼，以及要求同意或者签订及变更一个公法合同的诉讼，均可以适用①［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003 年版，第308 页。。在我国台湾地区，从行政合同的缔结到履行，行政主体和相对人均可提起行政给付诉讼。因此，如果特许经营企业不履行特许经营协议约定的义务，政府行政机关可以向法院提起一般给付之诉②所谓一般给付诉讼是给付诉讼的一种，给付的内容是除具体行政行为之外的内容，包括金钱给付、信息给付、作成或不作成事实行为、请求除去违法状态，等等。在我国台湾地区，一般给付诉讼不仅适用于人民以公权力行政主体为被告的情形，公权力行政主体也可以人民为被告提起一般给付诉讼。参见吴绮云编纂：《德国行政给付诉讼之研究》，我国台湾地区“司法院”印行，1995 年版，第 121-134 页。，待获得胜诉判决后，由法院对其进行强制执行。

3.我国特许经营企业不履行特许经营协议义务的法律纠纷解决机制

根据国外经验，对于行政合同争议，普遍采用法院司法审查救济机制，但对于行政诉讼程序还是民事诉讼程序则因法律传统而稍有差异，大陆法系法德一般以行政法院进行审查，即纳入行政诉讼程序，英美法系国家一般以普通法院进行司法审查，即纳入民事诉讼程序。我国新修订的《行政诉讼法》第12 条规定已经明确将行政机关不履约以及违法履约纳入行政诉讼司法审查，但是对于PPP 项目中特许经营企业不履行特许经营协议约定义务的纠纷，在我国现行行政诉讼法体制下，基本不可能适用行政诉讼程序来解决。理由如下：

第一，我国现行法律尚未正式确认“行政合同”概念，即使新修订的《行政诉讼法》在一定程度上涵盖了行政机关不履行以及违法变更解除特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等法律争议，但是也不能据此认为特许经营协议所有纠纷一律纳入行政诉讼程序解决。

第二，我国现行行政诉讼程序的单向性诉讼结构难以适用PPP 项目中特许经营协议的双向性行为的法律纠纷。我国《行政诉讼法》第2 条明确规定在行政诉讼中行政主体只能是被告。这是一种典型的单向诉讼结构模式，实际上是剥夺了行政机关寻求司法救济的权利（李艳丰、雷建国，2007）。然而，特许经营协议纠纷是在协议双方约定的内容基础上产生的，故要求法院裁判是非、强制相对方履行义务的不仅限于相对人一方，政府部门也存在此要求。因此，如果要将特许经营企业不履约的法律纠纷纳入行政诉讼程序，就必须要将行政诉讼程序改造成双向性诉讼结构。正如余凌云教授所指出的，为适应解决行政契约纠纷的要求，就必须针对行政契约的特点建立专门适用于解决行政契约纠纷的双向性构造的诉讼结构（余凌云，2006）。在具体制度的构建上就是在行政诉讼程序中规定行政合同纠纷司法审查的特别规则，突破现有的行政诉讼单向救济模式，赋予行政主体在行政合同诉讼中的原告主体资格。当然，为防止行政主体滥用原告主体资格，还需对行政主体原告主体资格进行严格限制，一般应限于行政合同相对方违约需要制裁，或是要求继续履行、赔偿违约金等特殊情形，否则行政主体不得随意启动行政诉讼程序。

第三，行政诉讼观念还需要现代化更新。长期以来，我国各种媒体宣传，以及政府机关和普通民众观念中，行政诉讼就是“民告官”，《行政诉讼法》是一部规范“民告官”行为的法律。换言之，行政诉讼的原告是行政相对人，而被告只能是政府行政机关。从其他国家的行政诉讼实践来看，行政诉讼可以是“民告官”，也可以是“官告民”，还可以是“官告官”。因此，在我国还需要进一步更新行政诉讼观念，在诉讼法理论上应明确诉讼类型化的关键并非诉讼结构，而是诉讼标的。

因此，本文认为，对于PPP 项目中特许经营企业不履行或者不完全履行特许经营协议约定义务的法律纠纷，从特许经营协议兼具公私法双重属性出发，应允许政府部门与特许经营企业通过合意选择纠纷解决机制，可以采取双方协商、上级机关调解、仲裁等非诉方式来解决争议，而不必局限于民事诉讼或者行政诉讼程序。

三、特许经营企业与其他经营者之间的争议及解决机制

PPP 项目中政府特许经营企业与其他经营者之间的争议和纠纷主要是同业竞争纠纷。例如，自然垄断行业一般具有规模性强、投入大、回收周期长和盈利能力弱的特点，适宜采取特许经营方式。特许经营企业与其他经营者之间的争议和纠纷主要源于以下几个方面：一是管网铺设范围交叉重叠。特许经营权覆盖范围临近的特许经营企业与其他经营者之间易发生争抢用户的圈地纠纷。先行的特许经营企业一般会竭力阻碍后来的特许经营企业经由自己的经营区域铺设管网。二是特许经营区域划分不明。由于合同约定不清晰或利益驱动等原因，特许经营权覆盖范围不够明确，无附图。三是特许经营企业与部分直供、点供大用户企业之间的冲突。因招商引资、特殊保障等原因享受直供和点供待遇的大用户企业，破坏了所在区域特许经营企业排他性经营权，损害了特许经营期内的企业经济利益，易激化矛盾。四是行政机关将同一区域的独家经营权通过协议先后授予不同的经营者。对于重复许可的法律后果应当由行政机关来承担。公平竞争审查有助于杜绝这种情况的发生。五是其他经营者故意侵害特许经营权的不正当竞争行为。

同业竞争纠纷属于平等民事主体之间的经济纠纷，在我国现行诉讼体制下，双方当事人可以直接通过民事诉讼来解决争议。此外，因其他经营者故意侵害特许经营权的不正当竞争行为，一方面可能给特许经营公司造成经济损失，应当承担民事侵权赔偿责任；另一方面也是侵害了政府行政特许授权的违法行为，在行政法上也是一种行政违法行为，应当承担相应的行政法律责任。因此，特许经营企业还可以通过向有关政府行政机关投诉举报，由政府行政机关行使执法检查权，调查发现其他经营者违法经营行为，依法对非法经营者实施罚款、责令停产停业、取消营业执照等行政处罚。

四、特许经营企业与其他相关利益主体之间的争议及解决机制

PPP 项目特许经营涉及私人投资者、银行信贷部门、建筑承包商、材料供应商以及社会公众消费者等多方利益主体，由于特许经营期限较长，各种情况复杂，各方主体之间均可能发生法律纠纷和争议，一般均可以如下两种途径来解决：

第一，民事诉讼或者仲裁程序。私人投资者、特许经营公司、银行信贷部门、承包建筑商、材料供应商均属于平等民事主体，双方的法律关系是基于信贷合同、建筑承包合同、材料供应合同而产生的，如果因为合同履行问题而产生的法律纠纷，双方均可以直接向法院提起民事诉讼，或者依据合同约定的仲裁条款，申请仲裁机构通过仲裁程序解决。

私人投资者与特许经营公司是基于投资而产生的法律关系，属《公司法》中的母子公司或者投资控股的法律关系，双方的争议一般可以通过协商解决，如协商不行，可以直接通过法院民事诉讼予以解决。

特许经营公司与社会公众消费者之间的纠纷，主要包括公众消费者使用特许经营公共设施时遭受的人身、财产损害，或者公众消费者不正当使用公共设施致使公共设施损毁，从法律性质上说都是一种侵权行为，而且属于一般侵权责任。因此，双方基于侵权赔偿责任的法律争议，一般可以通过协商解决，如协商不行，可以直接通过民事诉讼程序解决。

第二，行政协调和裁决程序。在特许经营项目实施过程中，政府作为行政主体，具有天然的行政优益权优势，既是规则制定者和执行者，同时还是利益协调者和监管者的身份。对于各方利益主体之间发生的法律纠纷和争议，为了避免各利益主体争议影响特许经营项目的建设与运营，以致损害社会公共利益，政府有关部门可以为纠纷双方进行协调或者依法作出行政裁决，从而妥善解决各方争议。因此，为加强公共服务事业的监管，政府部门需要建立健全投诉接收、处理、反馈等制度，完善行政调解和裁决机制，以满足各方利益主体发生法律纠纷后寻求救济的需要。

在机构设置上，国外特别是英美法系国家政府部门更好发挥特许经营项目监管及法律纠纷处置的职能，通常是通过立法成立独立性管制机构来实现的。例如，英国1989 年通过《自来水法》成立“自来水服务监管办公室”和“国家江河管理局”；美国“加利福尼亚公用事业监管委员会”的建立则可以追溯到1911 年《宪法修正案》建立的铁路委员会，而1912 年颁布实施的《公用事业法》，进一步将委员会监管范围扩大到天然气、电力、电话、自来水和海洋运输等领域（仇保兴、王俊豪，2006）。在美国等国家，公用事业监管委员会通常同时具有准立法权、行政权和准司法权。准司法权即监管机构有权依法裁决公共事业运行过程中发生的企业、个人及其他利害相关者之间的权益纠纷，当然监管机构的裁决不是终局裁决。当事人如果对监管机构作出的裁决不服，仍然有权向法院提起诉讼寻求最终解决。

五、结 语

在PPP 项目特许经营实施过程中涉及多方利益主体，法律关系非常复杂，特别是特许经营协议具有公私法双重属性。从我国公用事业的现状和改革进程来看，我国有必要充分借鉴英美等国家的有益经验，探索依法设立独立于行政机关的监管机构，由其履行公用事业的监管及相关法律纠纷的裁决职能。与普通行政机关的执法活动和人民法院的审判活动相比，这将会是更符合国际惯例、更高效、更专业化的监管及纠纷处理机构。目前，深圳市设立公用事业监督委员会进行了有益探索①2003 年3 月21 日，深圳市政府审议通过了《深圳市公用事业特许经营办法》（深圳市人民政府令第124 号），第40 条规定：设立公用事业监督委员会，委员会负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对公用事业特许经营进行监督。2005 年9 月27 日，深圳市第四届人大常委会审议通过了《深圳市公用事业特许经营条例》，第51 条规定：市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。经营者应当按年度向公众监督委员会通报经营情况。公众监督委员会可以通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营进行监督。，虽然职能和作用与英美法系国家的独立监管机构不完全一致，但仍不失为新的探索。

因此，为契合当代公私法融合的大趋势，我国有必要完善PPP 项目政府特许经营争议多元化的救济机制，在公私救济机制并存的基础上允许当事人选择适用，如果能够适用民法上的救济的，则以民法上的救济来处理，当事人可以决定选择民法或者行政法上的救济机制。即使当事人选择行政诉讼方式，受案法院在进行司法审查时也必须考虑适用私法契约原则和民事诉讼的有关规则。为了保证特许经营项目顺利实施，政府与私人投资者必须建立起较长时间的合作伙伴关系，允许当事人选择双方友好协商、和解、民事仲裁、第三人调解等非诉方式解决特许经营争议。此外，还应严格贯彻落实国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，着力完善守信激励和失信惩戒机制，依托“信用中国”网站等平台，将严重失信的地方政府和社会资本向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。