“去产能”与深化国有企业改革

范民英，范瑞洁

（1.湖北十堰干部学院 中共十堰市委党校，湖北 十堰 442000；2.四川大学 国际关系学院，四川 成都 610065）

引言

1978年党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，我国的社会主义市场经济体制改革步伐也在逐步加速推进，市场对资源的优化配置作用不断加强，工业品领域已由卖方市场转向了买方市场，产品生产告别了短缺经济的时代而不断丰富化和过剩化，产品的过剩从消费品领域向投资品领域开始蔓延。21世纪以后，重复性投资不断扩大，产能过剩进一步加剧。因而，防范和化解产能过剩成为经济发展和产业结构调整的主任务。

1 产能过剩的现状与危害

1.1 产能过剩的现状

根据国际标准，产能的利用率低于79%即为产能过剩，低于75%的则为严重过剩。根据有关的统计表明，我国19个制造业存在产能过剩问题，例如水泥、电力、煤炭等，而钢铁、焦炭、电解铝、汽车等行业都有较重的产能过剩，并且产能过剩的问题已从传统行业蔓延到风电等新兴产业。国际货币基金组织的研究报告显示，中国的产能利用率仅为60%，钢铁领域国有企业数量多，产量大。据中国钢铁工业协会的数据显示，钢铁产量前100名的企业60%为国有独资或控股的企业；煤炭方面，大型煤矿几乎全是国企，2014年煤炭营业收入前50名的企业90%为国有企业；根据水泥协会的数据，大型国有企业在水泥总产能的55.6%；在电解铝方面，国有企业的产能占70%左右。

依据2019年中国人民银行对5 000家工业企业的设备利用率与国家统计局公布的我国工业行业产能利用率可以看出，从产能过剩的企业性质来看，国有企业的产能利用率低于民营企业，而民营企业的产能过剩低于外资企业。在设备利用率方面，外资企业设备利用率最高，国有企业设备利用率最低。从产能过剩的行业来看国有企业占据的比重较大，国有企业在产能过剩中所占的份额和比重最高，因此，深化国有企业改革是化解产能过剩的重要途径。

1.2 产能过剩的危害

国际货币基金组织的报告显示中国产能产能过剩带来了较多的负面影响，第一，大规模的产能过剩会使市场上流通货币供应量减少从而导致人民购买力下降即全国居民消费价格指数下降，能源价格的不断下降使市场供需矛盾加剧，导致我国通货紧缩的压力增强，过度消耗资金，影响货币政策的效果，加剧宏观经济的不稳定性。其次，产能过剩影响企业对投资的预期弱化需求带来的复苏能力，导致生产者价格指数下行，削弱企业的盈利能力，企业就业吸纳能力弱化，工资增长放缓，集聚社会矛盾。再次，产能过剩会形成财务风险，企业资金链紧张，导致银行不良贷款风险增大不良资产增多，严重时会引发更大范围的金融风险，加剧市场恶性竞争，使得社会潜在风险不断积累，降低资源配置效率，使得区域资源环境的压力增加。最后，产能过剩会引起贸易摩擦，贸易摩擦会进一步加剧世界市场的竞争，激烈的国际市场竞争会导致贸易保护主义抬头，这样会使海外市场的拓展速度急剧萎缩，产能过剩会雪上加霜。

2 国有企业的产能过剩的原因分析

2.1 国有企业盲目投资

市场经济条件下，企业完全是依据市场需求来开展生产经营活动与投资的，资源配置很少产生无效或低效的情况。私人资本企业由于产权关系清晰，经营目标明确，按照生产规律安排各种生产活动，所生产的产品能够基本实现市场出清。然而，国有企业由于所有权和经营权出现错位，产权模糊不清，无法适应市场经济发展的要求，无法控制投资规模和投资的边界，导致企业片面追求无限的投资偏好，依靠投资来增加企业的经营效益，忽视资源投资的质量和效益，因而导致生产规模无限扩大，产品难以适应市场的需求，出现了国有企业的巨额亏损，最终沦落为僵尸企业，产生了大量的过剩产能。在目前国有企业现有的体制下，企业可以通过各种理由来推脱自身的责任，把所有的无效或低效盲目投资所产生的失败归功于政府，而有国家以及企业职工来承担相应的责任。

2.2 国有企业重复建设

国有企业的重复建设就是由于国有企业政企，企业形成内部人控制问题，使得所有者权利义务缺位，无法按照企业自身的发展要求来进行高效率的投资，导致了企业现有的生产能力超过了市场或社会的需求，使得资源配置形成的最终成果不能发挥应有的综合效益的同类项目的建设。典型的事例就是新世纪第一次全球性的金融危机期间，我国政府为了防止经济大幅度的下滑，2009年推出了由政府主导的以国有企业为主体的“4万亿”的经济刺激计划，政府以国有企业为投资平台，把大量的资金投向了铁路、公路、飞机场、房地产等基础设施项目，使得全国各地到处都开始了基础设施大会战，基础设施重复建设随处可见，由此形成了基础设施大规模的过剩，推高了全国各地房地产的泡沫。

2.3 国有企业供给侧的矛盾

国有企业供给侧的矛盾主要体现在国有企业不能根据市场发展的规律，充分利用价格杠杆的有效作用，对资源给予高效、高质量的配置，依据市场发展的需要，生产出社会所需要的产品。正是由于国有企业对市场反应的迟钝，无法有效掌握市场需求信息，导致了市场粗放型、无效型和低效型的供给，这些供给打破了市场发展的平衡规律，使得价值规律难以发挥拥有的作用，结果导致一方面是生产了大量过剩的产品，导致产能过剩，企业出现严重亏损；另一方买消费者难以购买到自己生产和生活中所需要的产品。因此，国有企业供给侧矛盾促使了国有企业产业结构的失衡，供给效率无序化，其结果必然导致企业依靠粗放式的经营模式来获得应有的经济效益和社会效益，忽视投资效益，忽视技术创新，失去了企业核心竞争力，其恶性循环的结果必然产生更加严重的产能过剩。

2.4 国企能力特征与产能过剩

市场经济体制的构建，授予国有企业具有较为特殊的能力特征。在市场经济条件下，企业应该根据市场的需求，生产适销对路的产品，以企业自身利润最大化为最终目标。而我国的国有企业却承担了双重的任务。一方面国有企业作为市场经济的微观主体必须以利润最大化为目的，实现企业经济效益的提高，使得国有资产不断能够保值增值；另一方面国有企业又不能把“利润最大化”作为唯一的发展目标，在考虑利润最大化的同时还必须考虑社会效益最大化。国有企业如果一味追求经济效益必然会损害投资者的利益而忽视社会利益。因此，国有企业很难实现利润最大化和社会社会效益最大化的兼顾，必然导致两者的失衡。从国有企业的实质性特征来看，国有企业应该把社会效益最大化放在首位，不能完全考虑市场发展的需求，其结果就会导致生产与市场需求的不一致，最终导致产能过剩。

2.5 竞争性行业市场化进程滞后，国有企业占有较大比重

改革开放以来，我国国有企业改革的成就较为显著，国有经济开始逐步从竞争性领域逐步退出，国有及其控股的企业主要分布在国家规定的领域之内。但是我国继续推进国有经济布局与结构调整的任务仍较为艰巨，我国国有企业存在的行业分布过度的问题依然没有得到彻底解决。在国民经济的许多竞争性行业，比如钢铁、水泥、电解铝、光伏太阳、造船业和房地产等国有企业占据的比重依旧较大，这些行业的市场化改革进程没有达到预期的目标，存在改革步子较慢，改革进程较为迟缓。再加上国家产业政策和资金政策一味地向国有企业倾斜，另外国有企业内部种种制度下改革没有较好解决。因而，国有企业的盲目扩张、重复建设使得大量落后产能难以得到市场认可。

3 深化国有企业改革前提下“去产能”对策建议

3.1 调整倾向于国有企业的产业政策，充分发挥市场的决定性作用

产业政策对国家经济发展起着较好的导向作用，良好的产业政策可以促使产业结构的优化升级，促进一国经济社会的和谐发展，能够使得各种资源得到良好的配置。我国的产业政策长期偏好于国有大中型企业，导致大量的人力、财力和物力涌向国有企业，造成了国有企业的重复投资、重复生产，忽视市场内在的价值规律，结果出现了大量的产能过剩。为此，必须调整现有的过度倾向于国有企业的产业政策，强化产业政策的科学性、完整性、公平性和协调性，充分发挥市场配置资源的决定性作用，形成企业间公平的竞争环境，促使商品价格与供求关系的协调一致，倒逼不能适应市场发展的国有企业逐渐被淘汰。

3.2 实质性地推进国企改革，构建国有企业的内外部约束体系

国有企业作为一种企业组织形式，必须适应现代企业制度发展的需要，把制度创新同企业内外部约束结合起来，把制度与约束结合起来，构建企业良好的预算约束机制，让国有企业在市场竞争中不断发展。主要表现为以下方面：首先国有大中型企业必须深化垄断企业的改革，引入竞争机制，同时强化内外部监督，以提高资源配置效率。其次必须推进国有企业公司治理结构的完善，从调整股权结构入手、提高内部治理结构的有效性和建立外部治理结构入手，加快股权多元化改革，规范内部治理机构运行，完善内部治理机制，加快培育外部机制环境，健全外部治理；最后深化国有资产管理体制改革，健全国有资产经营管理监督体系，健全国有资产管理的绩效考核体系，建立国有资本经营预算制度。通过构建国有企业内外部强有力的监督约束体系和制度，严格限制国有企业的无效投资和重复投资，使得国有企业的资源投向有关国计民生的公共服务领域，形成国有企业良好的发展态势。

3.3 以推动兼并重组提高产业集中度，以激励国企技术创新优化产能

我国产能过剩涉及的区域较大、产业较多，仅仅依靠局部区域和单一产业的调整与改革是难以完成的，必须促使全国范围内的多区域的联动，特别是实现跨区域、跨产业的所有制改革，有力实现国有企业的兼并重组，强化产业的集中程度，避免过度的低效率投资，杜绝无效的资源浪费。实现国有企业多元化产权制度改革，致使国有企业逐步退出竞争性的行业，鼓励民营企业逐步进入竞争性领域，从而提升国有企业的质量，优化资源配置，达到去产能的目标。从目前的现状来看，唯有通过国有企业的创新发展，深入开展国有企业投资绩效改革，形成国有企业投资绩效的评估机制、监督机制，形成科学化、合理化的投资绩效管理制度，推动国有企业的技术创新升级，把行政手段同市场手段结合起来，推动兼并重组提高产业集中度，以激励国企技术创新优化产能作为一项长期的发展战略并形成长效机制。

3.4 完善供应侧结构性下国有企业退出机制

产能过剩正是由于我国供给结构发生偏差造成的，大量产能过剩存在的主要原因还是由于国有企业的低效投资，盲目扩大生产造成的，因而这种效率低下的国有僵尸企业的存在也不符合我国经济社会发展战略的需要。一定数量的国有僵尸企业的存在，为了维持企业的生存发展，必然形成盲目的投资和生产，随着消费者个性化消费需求的发展，对商品的质量要求越来越高，而这些低效僵尸企业生产的低端商品必然不能被消费者所认可，因而形成过剩产能。所以，适应国有经济结构优化的需要，竞争性领域的国有中小企业必须逐步退出，使更多的国有资产投向事关国家安全以及国民经济命脉的重要行业和关键领域。

3.5 对于产能过剩严重的行业，从“管企业”向“管资本”转型

2016年12月中央经济工作会议指出，2016年“去产能”工作取得了阶段性的成果，但产能过剩问题依然非常严重，供求结构矛盾非常突出，经济发展动力难以持续发挥作用。国有企业“去产能”任务还是较为艰巨，深化国有企业改革，完善国有资产管理体制，对于产能过剩严重的行业，从“管企业”向“管资本”转型，强化国有资产监管，合理优化国有经济布局，提升国有资本的经营效率和质量意义重大。要实现上述转变，要求必须深化国有资产管理体制，不再干预国有企业的生产经营状况，让国有企业不断适应市场的发展，根据市场的需求状况自主决定生产经营活动，在市场的充分竞争中逐步得到发展。只有这样，才能实现国有资产的保值和增值，使国有资产质量不断扩大，可以更好的促使经济的良好发展。