“片线结合”：基层治理的机制创新与体制活力

褚明浩

(华中科技大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430074)

引言

基层治理是国家治理的基石，国家治理的根本立足点是基层。传统中国的治理特征是“皇权不下县”[1](P.352)，传统社会基层治理主要是指士绅治理。士绅遵循传统的礼教和乡俗民约，尤其是在处理乡村内部事务中，士绅所运用的非正式权力治理的权威来源于传统政治秩序和科举制度的保障，还包括乡村社会文化人情网络的支持。[2](P.49)当国家政权建设延伸至乡土社会后，基层治理在被国家权力改造的同时仍未摆脱乡村社会的影响。在缺乏稳定的、抽象的和普遍性的运作规则之下，基层政权组织功利性地将各种方法、手段和策略引入基层治理实践。[3](P.126)然而，乡村社会的巨大变迁考验着基层政府的治理能力。尽管当前基层政府的制度环境、行为逻辑和运行机制没有发生根本性变革，但基层治理却陷入了财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化等治理僵局[4](P.158)，无法有效运转。

基层治理现代化是提升基层治理能力的关键环节。基层治理体系现代化意味着治理主体的多层化和多元化、治理结构的分权化和网络化、治理制度的理性化、治理方式的民主化与法治化、治理手段的文明化和治理技术的现代化。[5](P.20)学者们分别从治理主体(1)参见刘建军、马彦银《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应——对周雪光〈从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉一文的一个补充》，载《社会》2016年第1期；周雪光《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，载《社会》2016年第1期；杨华《“制造流动”：乡镇人事激励的一个新解释框架》，载《探索》2020年第4期；周黎安《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期；倪星、王锐《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，载《政治学研究》2017年第2期。、治理资源[6](P.157)[7]与治理规则[8][9]等方面探讨基层治理现代化的可行路径。不少研究者将基层治理现代化定位为制度规范化[10]、过程程序化[11]、目标精准化[12]和手段技术化[13]等，最终却发现基层治理陷入了更大的困境。实际上，治理主体、治理资源与治理规则等治理要素服从于治理体制的总体结构与治理机制的微观调整。本质上，基层治理现代化作为主要治理主体的基层政府自我改革的过程，表现为在体制和机制上获得重构的基层治理体系实施公共治理和达成治理目标。[14]这意味着要将基层治理实践置于体制—机制框架之中，以整体性理解基层治理的实践逻辑，在立体化视域下研究基层治理现代化。

体制、机制是基层治理的中观概念。“体制是渗透某种意识形态或价值观念，在相关领域或组织间形成的一种基本的整体关系框架。机制则是遵循和利用某些客观规律，使相关主体间关系得以维系或调整，实现预期的作用过程。体制是静态和规范意义上的，机制是动态和实证意义上的。”[15]具体到基层治理领域，治理体制是指国家“基础性权力”[16](P.68)在基层治理中形塑的总体结构，是制度化国家权力的普遍性约束；治理机制则是国家“基础性权力”的具体实践方式，体现为治理主体在一定的治理规则内通过治理资源与治理手段实现治理目标。

本文致力于分析当前基层治理的结构性困境，挖掘治理体制在基层治理中的实践形态，辩证分析基层治理体制与治理机制之间的关系。治理体制是治理机制运行的框架与结构，在一定程度上决定了机制创新和运行的空间，但治理机制并非完全被动的，而是可以能动地弥补治理体制的不足，从而激活治理体制的正当性与有效性。本文从体制—机制的互动中审视基层治理的实践逻辑，借助基层治理机制的创新与变革反思基层治理现代化的实践路径。作为基层政权的末梢，乡镇既要完成上级政府布置的工作任务，又要回应乡村社会的治理需求。由于乡镇治理的现实性与复杂性最高，治理问题最突出，对机制创新的需求最强烈，因而乡镇治理能够更好地展现基层治理的实践困境、机制创新以及机制与体制的互动。笔者以对北京平县兴镇、刘镇以及湖南新县溪镇、石镇等地的田野调查为经验支撑，全面思考基层治理中体制与机制的互动，其中，“片线结合”是新县为解决当前基层治理难题创新的治理机制，成功地激活了治理体制，有效解决了基层治理的难题。

一、当前乡镇治理的现实困境

基层治理现代化是基层治理体系与其所面临的公共问题之间不断契合的过程。[17]乡镇的角色定位决定了其在基层治理中的重要性与特殊性，也意味着治理的复杂性，集中表现为乡镇治理面临着层出不穷的新生治理事务。然而，作为科层体制的组成部分，乡镇治理实践受制于既有的制度环境。在既定的体制框架与制度的安排下，乡镇难以及时、有效地回应各种复杂性需求，治理能力与现实需求的不匹配使乡镇治理陷入困境。

(一)乡镇治理需求的复杂化

乡镇治理的复杂化体现为治理事务的扩大化、治理需求的多样化，从而对乡镇治理能力提出了更高要求。乡镇之所以会产生大量的新生事务是因为其在县乡村三级体系中的特殊位置，即乡镇不仅要承接乡村社会上移的治理事务，而且要承担上级政府下达的国家政策性任务。同时，伴随着乡村社会转型的变迁与基层治理生态的变化，乡镇中不断出现新的治理事务。

一是乡村社会上移的新生事务。传统中国社会是一个相对稳定的“熟人社会”[18](P.364)，通过低成本、低负担、高效率的“简约治理”[19]方式基本上能够完成税收、纠纷调解和公共事业等治理目标与行政目标。在“熟人社会”，由于信息高度透明、地方性规范有效，基层干部能够迅速地对群众进行定位，采用各种半正式的手段解决问题。进入21世纪以后，中国的城市化进程加速，熟人社会逐渐解体，中国基层治理环境发生了巨大变化。一方面，农村环境卫生、违法建设等新生治理事务不断涌现；另一方面，地方性规范渐趋瓦解，而现代规范与秩序尚未建立。简言之，农村治理需求的变化与村级治理能力不匹配的矛盾越来越凸显。同时，以村干部的职业化、治理方式的规范化、治理过程的程式化等为表征的村级组织的行政化逐渐成为当前基层治理的发展趋势，这恰恰为乡村社会将其难以自主解决的问题向行政体系传递提供了渠道。国家权力对基层社会干预得越多意味着国家要为更多的基层事务担责。

二是乡镇内生的新生事务。近年来，中央提出了基层治理现代化的治理理念，乡镇一改税费改革后的“悬浮”特性，成为积极有为的政府。当前，乡镇的每项工作都非常重要，都要“狠抓落实”，那些原来只需应付完成的工作需要乡镇重新安排人力来积极推进，成为乡镇的新生事务。同时，在新的发展阶段，每个乡镇都形成了自身的发展定位，积极打造示范镇或亮点镇，以彰显乡镇的特色和政绩。例如，有的乡镇经营镇域旅游，有的乡镇打造特色文化，有的乡镇发展田园综合体，有的乡镇探索居家养老实验，有的乡镇创新党建引领治理，等等。这些新增的治理事务对乡镇原有的治理体制提出了挑战，增加了乡镇治理的压力。

三是上级政府转移的新生事务。作为行政体制的最低层级，上级政府转移的新生事务的增加自然也会使乡镇的治理任务增加。一方面，县级政府转移的中心工作增加。伴随着基层治理现代化的推进，县级政府下达的政治任务激增，环境保护、乡村振兴和12345市长热线等相继成为乡镇的中心工作。上级政府下达的工程建设和社会改造任务越来越多，并且都需要在乡村两级落实，由乡镇督促落实和监督进度。另一方面，行政职能部门转移的行政事务的增加。城市发展使市县政府与行政职能部门承担更多的治理事务，而这些工作都要对接到村、到户，件件都要抓落实、求实效，都需要乡镇参与协调和督导。同时，一旦上级行政职能部门的治理失效，这些行政事务就会转变为乡镇的治理任务。因此，上级政府与职能部门增加的治理任务会传导给乡镇，迫使乡镇不得不投入更多的力量，从而增加了乡镇治理的负担。

总体而言，在当前乡镇面临的各种新生事务中，无论是自上而下的治理任务，还是自下而上的乡村事务，都难以“切事化”，无法采用一套标准化、规范化的方法来处理。简言之，乡镇的新生事务治理冲击着乡镇既有的治理秩序，并对乡镇治理能力提出了更高要求。

(二)乡镇治理能力的弱化

作为地方公共事务的治理主体，乡镇处于矛盾和冲突的焦点，直接面对着治理困境。本质上，乡镇治理困境源于当前乡镇的治理能力与新生事务的治理需求不匹配，即乡镇治理的能力不足。作为国家科层体制的末端机构，乡镇一般通过科层体制实现常规性治理，其资源配置方式主要依赖以“三定方案”为基础的编制管理。编制管理是中国治理体制的重要范畴，是科层体制统筹调控和配置机构、人员和资源等治理要素的过程。“三定方案”的制度设计与功能定位从中央延伸至乡镇，形成了“职责同构”[20]的纵向权责配置格局。因此，乡镇“三定方案”规定乡镇的治理责任与任务，确定了乡镇的资源配置，直接影响着乡镇的基础性治理能力。

然而，当前乡镇“三定方案”的制度设计不包含乡镇实际的治理事务，导致乡镇的资源配置与其治理能力的实践要求不相匹配。一方面，“三定方案”规定的组织机构的设置与乡镇的实际治理任务不相符，削弱了乡镇整体的治理能力。在行政理性化的治理理念下，乡镇组织分工明确、边界清晰，但“三定方案”对乡镇组织的设置过于细化，人员配置过于分散。高度科层化的乡镇组织导致国家权力碎片化，使得乡镇政权缺乏灵活性，丧失了整体治理的能力。乡镇干部看似各司其职，却缺乏集中精力攻坚克难的能力，难以回应基层治理的需要。同时，“三定方案”的制度设计主要针对常规的行政业务，而未涉及乡镇的新增治理事务，乡镇只能通过临时抽调部分人员和划拨部分财政资源来完成这部分工作。随着基层治理重心的下移，乡镇的治理任务越来越多，临时性的应对方式难以满足乡镇的治理需求，“三定方案”的制度设计与乡镇治理实践的张力越来越凸显。

另一方面，“三定方案”中关于干部岗位的规定与乡镇治理的实际需求不相符，削弱了乡镇的实际治理能力。“三定方案”只确定了部门职责、内设机构与人员编制等，并未提供判断干部岗位匹配度的具体方法。从乡镇的角度讲，乡镇工作类型多样，对于不同的工作岗位来说，都需要配备具有相应能力的干部。例如，行政业务的专业性较强，需要文字写作能力强、专业知识过硬的干部；乡村事务专业性不强，需要有农村或社区工作经验的干部。然而，“三定方案”以专业性为准则，可以甄别乡镇干部的专业技能，却无法甄别乡镇干部的能力、经验与关系等。质言之，“三定方案”并未做到人员与岗位、人员与事务的有效匹配，弱化了乡镇的治理能力。

综上所述，“三定方案”与乡镇实际治理任务和乡镇人事需求不符是乡镇治理体制中制度设计不合理的表现。乡镇治理体制的不合理设计与乡镇治理实践之间的张力导致乡镇基层治理能力的弱化。乡镇基层治理能力弱化表现为乡镇的治理困境，即无力应对乡镇新增的治理事务，而这些新增的治理事务对乡镇的治理能力提出了更高要求，倒逼乡镇进行机制创新。

二、“片线结合”：乡镇机制创新的治理实践与运行机制

在自下而上的变革要求与自上而下的政治责任的双重压力下，基层政府积极探索应对治理危机的出路。基层政府必须在既有的体制框架内创新，这既是基层治理合法性与正当性的基础，也是基层治理有效性的支撑。在保证体制稳定的前提下，机制创新是基层政府的必然选择。在缺乏财政等体制内资源与体制外资源的情况下，乡镇最大的体制资源就是人力资源，如何配置人力资源成为乡镇机制创新的关键。此外，乡镇在机构设置上有一定的灵活性与自主性，可以通过增设内设机构来调整乡镇治理结构。虽然增设机构与“混编混岗”不符合“三定方案”的制度原则，但符合乡镇的现实需要。二者是乡镇充分利用体制资源进行的机制调整，在一定程度上弥补了乡镇政权的不完整性。[21]

(一)乡镇机制创新的治理实践

“片线结合”机制是新县进行机制创新的治理实践，具体做法包括两个方面。一是合理增设机构，在原有行政机构的基础上，增设片区、重点工作线两个内设机构，以应对乡镇新增的治理事务；二是重新配置干部，将乡镇干部从编制中解脱出来，配置到相应的岗位从事治理工作，从而形成“片线结合”的工作机制。

1.合理增设机构 2019年3月，根据中央和省级机构改革要求，新县按照“精简、统一、效能”和“小政府、大服务”的原则，对各乡镇机构进行了重新设置。以新县的溪镇为例，该镇共设10个行政机构，形成了“6+1+3”模式。“6”是指六大办公室，即党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室以及社会治安和应急管理办公室、自然资源和生态环境办公室；“1”是一个综合行政执法大队；“3”是指三个中心，即社会事务综合服务中心、农业综合服务中心和政务服务中心。

乡镇将行政业务集中在这10个机构中，成立了片区与重点工作线两个内设机构，以承接乡镇新增的治理事务。其中，片区承接乡村上移的治理事务，重点工作线承接县级政府转移与乡镇公共事务。溪镇的重点工作线有两条：一条是综治维稳线，主要工作是维护乡镇的稳定与秩序；另一条是重点工程线，主要工作是确保乡镇的重点工程按时完成。片区是乡镇政权下沉的常设机构。溪镇将管理辖区划分为4个片区，片长代表乡镇包干片区内所有的工作任务。每个片区只有五六个村(社区)，管理幅度减少，片长有充足的时间和精力面对面地与村(社区)书记沟通，推进乡镇的政策、解决村(社区)的难题。片区发挥的功能是减少治理幅度，强化治理力度，实现精细化治理。

2.重新配置干部 2019年，溪镇共有编制工作人员149人，实际在岗人员140人。其中，有公务员编制人员45名，包含1名精神病人、1名请假且停发工资的工作人员和1名编制在县局单位的挂职人员；有事业编工作人员104名，包括2人借调到其他单位，5名请假且停发工资的工作人员。溪镇党政领导共13名，占全部在岗人员的9.29%，负责统筹协调全镇工作。除党政领导外，其余乡镇干部的编制均纳入上述10个机构。

为了便于工作的开展，溪镇按照“人编分离”“混编混岗”的原则重新配置乡镇干部，按照实际工作需要确定行政机构、片区与重点工作线的人数。在具体的人员安排上，除党政领导外，溪镇将一部分工作人员从编制所在的机构中抽离出来，调整到片区和重点工作线。在“片线结合”的改革实践中，除领导岗位和一些专业性较强的岗位的工作人员不能变动之外，其余的工作人员都可以自由选择工作岗位。由表1可知，行政机构实际的工作人员共53名，只占全部在岗工作人员的37.86%，而片区与重点工作线的工作人员共74名，占全部在岗工作人员的52.85%，后者的占比比前者高出约15%。除了党政领导外，半数以上的乡镇干部跳出了编制所在的机构和岗位从事“三定方案”之外的工作。即使其余仍在行政机构的工作人员也并不一定与其编制相符合，如从社会事务办公室调到基层党建办公室或党政综合办公室工作。

表1 溪镇乡镇干部的构成

(二)乡镇机制创新的运行机理

乡镇机制创新的关键是正向激励乡镇干部，过程是激活治理体制，最终目的是实现乡镇的有效治理。通过“片线结合”机制，乡镇治理形成了分类治理机制与双向选择机制，做到了人与事的结合、人与人的结合，最终实现了“人尽其才、事尽其功”。

1.分类治理机制：人与事的结合 “片线结合”是根据工作的内容、性质与环境等因素对乡镇工作进行分类，同时，乡镇干部按照个人的能力、偏好与性格等因素选择合适的工作，形成一套分类治理机制。科层制定编定岗最大的问题就是人事不匹配，擅长群众工作的人从事行政业务，擅长行政业务的人从事农村工作，从而难以在最大程度上发挥工作人员的潜能。“片线结合”机制可以将工作的属性与工作人员的特性相结合，实现人与事的高度匹配，从而使每个人的潜能都被充分激活，以更为有效地完成治理任务。具体而言，乡镇的人事匹配主要体现在三个方面。一是工作要求与个人能力相匹配，个人能够胜任其所选择的工作；二是工作环境与个人性格相匹配，个人能够与其所选择工作的环境氛围相融洽；三是工作特性与个人偏好相匹配，个人能够以放松的心情开展工作。

从表2可知，溪镇的实际情况主要包括三个方面。第一，从事行政业务的乡镇干部主要是30岁以下的年轻人，一般是高中或大学学历，能够熟练运用电脑和其他现代化办公设备。在30个非党政领导的公务员中，有14人从事行政业务，占比接近50%。这些公务员有较强的文字撰写、政策理解和创新能力，能够胜任材料撰写、经验总结、宣传报道和活动创新等工作。此外，乡镇干部中女性干部较多，大多数女性干部偏好固定的办公地点与办公时间的行政业务，这与女性自身的个性、需要照顾家庭等特征相匹配。第二，重点工作线的乡镇干部主要是40岁以上的中老年人，他们一般已在乡镇工作二十多年，不仅有丰富的工作经验，而且有广泛的社会关系网。他们有能力调动各方面的资源，善于运用各种治理策略解决实际问题。据调查，溪镇重点工作的负责人都是55岁左右的老乡镇干部，其余45人中90%以上都是经验丰富的中老年乡镇干部。此外，这些工作人员以事业编为主，不仅在数量上占据多数，而且在岗位职务上处于主导地位。事业编与公务员在体制上具有巨大差异，在晋升上呈现出“官吏分途”[7](PP.1～3)的现象。因此，老乡镇干部主要是事业编，承担着重点工作线的主要部分。综治维稳线共有18人，大多数是经验丰富的事业编工作人员；重点工程线共有29人，85%以上是事业编工作人员。第三，从事片区工作的乡镇干部主要是三十多岁的中青年人。他们有着丰富的乡村工作经验，熟悉群众工作方法，对乡村工作有着极大的热情，愿意从事乡村工作。年轻的乡镇干部没有乡村工作经验，往往难以胜任乡村工作，甚至可能因言语或工作方式不合适而引起村干部与群众的对抗性反应；高龄的乡镇干部不太愿意且其精力也不允许他们从事乡村工作。

表2 溪镇工作类型与干部特征

不同类型的治理工作需要不同类型的乡镇干部来完成，由此才能专人专事高效地完成工作任务。这套分类治理机制在区分工作类型的同时，将不同类型的干部配置到不同岗位，做到了“人适其事、事得其人”，实现了人与事相结合。

2.双向选择机制：人与人的结合 在乡镇治理中，乡镇领导与干部并非刚性的权力—服从关系，因为大多数人没有正式的层级差异。不是乡镇领导指挥干部工作，而是乡镇领导与干部共同工作。在这种工作模式下，领导只有与干部配合，才能更好地推动工作。然而，在当前的治理体制下，领导与干部未必能很好地配合，他们相互之间往往都不满意对方却又难以改变现状，导致双方矛盾加剧，影响了工作效率与工作效果。双向选择机制能够解决乡镇体制中人与人不匹配的问题。根据“片线结合”制度，片线领导可以选择乡镇干部，乡镇干部也可以选择领导，从而实现了人与人的有效配合。

每年年初，溪镇都会进行一轮干部双向选择，具体过程包括三步。首先，乡镇班子成员确定片区与重点工作线的主管领导；其次，主管领导在中层干部中挑选片长与线长；最后，片长与线长挑选工作人员和乡镇干部挑选片长与线长。一方面，片线领导挑选乡镇干部。从片线领导的角度讲，他们会尽可能地选择团队意识高、工作能力强、积极主动、配合默契的干部，从而使领导的工作更轻松、更简单。另一方面，乡镇干部挑选片线领导。从工作人员的角度讲，他们会尽可能地选择容易相处、愿意培养干部的领导，从而在相对融洽的环境中工作。通过这种方式，双方能够将全部精力都投入到工作中，积极主动地完成各项工作。

调研中发现，领导和干部双方都倾向于选择曾经的同事，因为双方相互熟悉，了解对方的品性与能力，这种方式可以解决信息不对称的问题，能够为良好的合作奠定基础。片线领导和干部构成了一个紧密的共同体，领导相信干部不会敷衍了事，干部愿意跟着领导认真工作。

总之，通过实行双向选择机制，既建立了主管领导与片线负责人之间的信任关系，打通了领导层与一线工作的运行关节，强化了领导推动工作的力度，又建立了片线负责人与片线成员之间的信任关系，节省了一线工作的运行成本，增强了工作的协同性，从而实现了乡镇的有效治理。

三、治理机制与治理体制的互动

推进基层治理现代化就是要适应时代变化，既要改革不适应治理实践的体制机制、法律法规，又要构建新的体制机制、法律法规，使各方面的制度更加科学、完善。[22]“片线结合”机制是基层政府积极调整体制资源与创新治理机制的实践，充分体现了治理机制与治理体制之间的互动。治理体制具有稳定性，治理机制具有灵活性，体制的稳定性与机制的灵活性统一于基层治理实践。治理机制的创新能够改善当前的治理现状，治理机制的创新离不开治理体制的支持。只有实现治理机制与治理体制的互动，才能优化基层治理结构。

(一)利用既有体制创新治理机制

1.以治理问题为中心，转变政府治理理念 “压力型体制”[23](P.101)将治理责任与政治压力传达给乡镇，使乡镇承担了大量的治理事务。乡镇并不是一级完全的政权，其人、财、物、权等体制资源不如县级完整。总体而言，乡镇的财政、权力等资源相对稀缺，人力资源是乡镇最重要的体制资源。然而，既有体制并没有合理配置乡镇的人力资源，许多乡镇干部的工作积极性尚未被调动起来。原因是现有的资源配置方式并不是以治理事务为中心，人力、财物的配置方式不能与治理事务相匹配。以解决问题为中心的基层治理是建立在实践论与认识论的基础上的，从现实治理中的问题出发，围绕治理问题展开，探索解决问题的方式与方法。建立以解决问题为导向的政府回应机制能够推进政府管理方式的转变，促使基层治理从封闭、单向度规则、僵化体制向互动、符合现实需求和弹性体制转变。[24]在这个意义上，基层政府的机制创新降低了科层体制的僵化程度，平衡了制度设计与现实环境，将回应性与适应性融入体制系统。基于这一认知路径，以解决问题为中心的基层治理以治理问题为核心，审视体制资源的配置现状，并探索体制资源的再利用空间，创新基层治理机制。从顶层设计转向问题导向，说明政府的功能定位与执政理念发生了巨大转变。基层政府从压力型体制下的被动治理转变为服务型政府理念下的主动治理。政府是服务型政府，也是务实型政府，既要能发现问题，更要能解决问题。这是一种主动治理与积极治理，积极寻求更高效的政府回应方式。

2.利用体制资源创新治理机制 治理机制是体制与社会对接的具体形式，也是体制的实际运行状态。机制创新是对体制资源的重构和优化，以应对具体的治理事务。成功的机制创新能够实现体制资源与具体治理事务的有效对接和精准匹配，实现体制资源的集约和优化利用，达到事半功倍的治理效果。治理机制具有灵活性，可以根据不同的体制资源进行调整与创新。县级政府的体制资源包括权力、财政、人力资源等，县级治理的机制创新主要针对权力和财政展开，比如涉农资金的整合、执法力量的整合或下沉等。在治理资源与法定权力不足的前提下，乡镇可以充分调动与合理配置乡镇的干部资源，最大限度地发挥干部的积极性，通过人事结合有效地回应基层治理需求。在此意义上，乡镇干部的优化组合实际上是从人员配置的角度提供了一个制度化的干部分工机制。这种用人机制并不是响应中心工作的临时策略，而是乡镇常态化的治理模式，体现了以问题的解决为归宿、以个体能力的充分发挥为基础的乡镇治理理念。

(二)运用新生机制激活原有体制

新生机制形成了对原有体制的有效补充，通过激活原有体制提升了基层治理的效能。新生机制对原有体制的激活主要表现在三个方面。

1.激活体制的适应性 体制的适应性体现为既有体制能够适应不同的经济发展程度与社会稳定状况的地区，而现实情况是既有体制并未完全适应乡镇治理的实际。一方面，“三定方案”主要关注乡镇的行政业务，忽视了乡镇的其他工作，与乡镇的实际治理情况不相适应；另一方面，“三定方案”在全县具有统一性，按照统一的标准执行，并没有考虑到各乡镇的具体情况。实际上，各乡镇的差异性较大，难以统一贯彻落实。总体而言，既有体制的制度设计并不完全与乡镇的治理实践相适应，难以按照统一的治理模式运转。

“片线结合”机制关注到乡镇新增的治理事务，并配备相应的治理力量，使乡镇实际工作的开展与当前的治理需求相匹配。从这个角度讲，“片线结合”机制能够使既有体制与乡村社会的现状、当前的治理需求相适应。此外，虽然“片线结合”机制是整个新县的制度安排，但其形式灵活多样，能够应对不同乡镇的具体情况。溪镇是城关镇，重点工程相对较多，因而在重点工程线上配置的力量很大。而偏远的石镇是山区乡镇，农村工作是该乡镇工作的重点，尤其是环境整治和森林防火，因此，石镇的力量配备主要在片区。从这个角度讲，机制能够激活既有体制的适应性，使其适应不同的乡镇。

2.激活体制的回应性 “三定方案”规定了乡镇及其法定机构的法定职责，严格要求乡镇及其法定机构完成相应的法定工作。无论是政治考核还是行政考核，都是针对法定职责而定的。不过，法定职责并不包含所有的治理事务，尤其是新生的治理事务成为乡镇的治理缝隙，为乡镇及其法定机构留下了推诿空间。由此看来，“三定方案”并不具备对社会问题和需求的主动回应性，相应的乡镇法定机构只是被动地完成法定职责，而没有满足这些需求的积极性。

然而，“片线结合”机制是一种“行政包干制”[25]，将片区、重点工作线的工作全部打包交给片线的工作人员，他们代表乡镇全权处理。片长、线长拥有自主权，可以自行决定采取何种手段、方式完成工作。同时，片区与重点工作线所有的治理事务都是他们的责任与任务。这是权责对等的具象化过程，从泛化的权责对等(无权力也无责任)到具体的权责对等(有权力也有责任)。统筹治理资源与行动的权力从整个乡镇转移到片区与重点线，而治理责任也从整个乡镇细化到片区与重点工作线，甚至具体到个人。乡镇对片线采取结果考核，即通过年终考核情况来确定片线工作人员的工作绩效，如果出现问题，就会影响他们的年终绩效。因此，片线干部有动力主动回应片线内所有的问题与需求，主动与片线内的群众建立联系、化解矛盾。

3.激活体制的有效性 体制的有效性体现为基层政府解决实际问题的能力，即提升治理效果的能力。然而，中国国家治理的一个深刻矛盾是统一性体制与有效治理之间的矛盾[26](P.136)，统一性体制与不同层级政府面临的实际问题之间存在着深刻矛盾，削弱了各级政府有效治理的能力。在乡镇治理的实践中也存在统一性体制与有效性治理之间的矛盾。

在基层治理中，体制的有效性在很大程度上取决于既有体制与乡村社会的结合程度，乡村社会的地方性资源能够成为既有体制发挥效能的推动力量。“片线结合”机制是既有体制与乡村社会对接的有效形式，通过对乡镇体制进行改良与优化，使乡镇能够有针对性地调动资源，进行精准而有效的治理。具体而言，“片线结合”机制通过设置片区与重点工作线，建构乡镇与乡村社会的中间层级，减少了治理幅度，增强了乡镇干部与乡村社会的关联。在此基础上，片线负责人积极利用其在乡村社会的关系网络，汲取乡村社会的地方性资源，增强治理能力，进而提升乡镇的治理效果。

结语

本质上，基层治理机制创新是地方政府在传统治理模式面临严峻挑战的背景下，力图通过深度挖掘体制资源来创新政府的治理机制和优化基层政府的治理结构。基层治理机制创新的起点是传统的治理模式难以应对复杂多变的治理问题，给基层政府带来了巨大压力。这种外生的治理压力构成了政府创新治理机制的内生动力。在不触及政治体制核心的前提下，适时、适度地推进治理机制创新成为地方政府的理性选择。然而，基层治理机制创新的先决条件是厘清当前的基层治理困境与制约政府有效治理的结构性因素。在此基础上，基层政府利用体制资源创新治理机制，以更优的治理结构推动基层治理现代化。机制创新的目的是最大化地利用普遍化的体制资源，以解决辖区内特殊性的治理事务。政府治理方式的转变能够促使政府的治理工具与治理过程发生转变，治理效果也会随之转变。

乡村社会转型与基层治理转型增加了乡镇治理的复杂性，集中表现为乡镇需要面临层出不穷的新生治理事务。当前，乡镇的治理困境源于乡镇的治理能力与新生事务的治理需求不匹配，即乡镇治理能力不足的问题。新县通过增设内部机构与重新配置干部形成了人与事、人与人有效结合的“片线结合”机制，有效地激活了原有的体制资源，从而提升了基层治理的有效性、回应性与适应性。由此可见，基层治理能力并不是一成不变的，而是伴随着治理实践与改革起起伏伏。因此，只有创新以解决问题为导向的治理机制，才能提升基层政府的治理能力。

基层政府的机制创新对基层治理现代化具有重要启示。一是基层治理现代化以回应基层治理需求为目标导向。基层治理现代化不仅是治理规则、治理技术等方面的现代化，而且是治理能力的现代化，集中表现为解决基层治理中的问题、难题。工具理性与技术理性的改进无疑对基层治理现代化产生了重大影响，但工具理性必然要以价值理性为基础与归宿，不能让手段变成目的。二是基层治理现代化以不变体制、变机制为实践路径。基层治理现代化并不意味着要改变现有的治理体制(治理体制具有稳定性，这是基层治理现代化的基础)，而是通过机制创新弥补原有体制的不足，提升基层政府应对复杂性需求的能力。三是，基层治理现代化并不必然意味着增加治理资源。由于现有的体制资源足以支撑基层治理的现代化转型，基层治理现代化完全可以通过完善基层治理体制与创新治理机制来实现，而不必增加额外的治理资源。