刑辩律师全覆盖背景下值班律师制度发展初探

郭 华（中央财经大学法学院教授）

胡嫣然（中央财经大学法学院）

我国值班律师制度从2006年试点到2018年《刑事诉讼法》中确立再到2021年《法律援助法》进一步丰富和完善，这一历经15年发展实践的制度建设初步形成。值班律师为犯罪嫌疑人或者被告人提供及时初步的服务，因其广覆盖、便利性等特点不断创新发展，并在刑事诉讼中发挥重要的作用。新时代如何完善值班律师制度，进一步提升法律援助在刑事诉讼中的地位，更好地发挥法律援助在保障人权、促进司法公正中的职能作用，既是一个现实问题，也是一个理论问题。本文就此问题展开讨论，希冀有助于值班律师制度的完善发展。

一、刑辩律师全覆盖的要求与新时代诉求

刑事案件律师辩护质量的高低不仅影响着犯罪嫌疑人、被告人合法权益的维护程度，还会影响防范冤假错案机制的实施效度，甚至关系到“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革措施是否真正落实。据统计，2013年我国刑事案件的律师辩护率只有19.07%。①王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，《清华法学》，2018年第6期。2012年以前，刑事诉讼中不仅辩护律师参与辩护率较低，参与辩护的辩护律师在诉讼中还遇到了“阅卷难、会见难、调查难”的所谓的“老三难”问题。②卞建林：《加强辩护律师的执业权利保障》，《中国司法》，2015年第10期。2012年修改的《刑事诉讼法》拓宽了刑事辩护的空间，不仅规定了犯罪嫌疑人在侦查阶段可以委托辩护律师为其辩护，而且扩展了辩护律师在审查起诉阶段的阅卷范围，在一定范围内解决了与《律师法》的衔接。根据《刑事诉讼法》第39条的规定，除危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件外，辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函即“三证”可以直接会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，无须经过侦查机关批准，看守所安排会见，至迟不得超过48小时，会见内容及过程不被监听。同时，还将法律援助的适用阶段由审判阶段延伸至侦查阶段、起诉阶段，将法律援助申请人扩大到犯罪嫌疑人、被告人的近亲属，并将应当指定法律援助的案件扩展到可能判处死刑、无期徒刑的案件。这些规定不仅对司法实践反响强烈的律师履行职责过程中遇到的“三难”尤其是犯罪嫌疑人的人身权利得不到保障等问题进行了有效破解，而且在诉讼制度上也属于重大突破。为了更好地落实这些制度，2017年，最高人民法院、司法部印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《刑辩律师全覆盖工作办法》），旨在通过充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用，维护犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，提高律师刑事辩护率，推动更多的律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，从而加强司法人权的保障，促进司法公正。

但是，在司法实践中又遇到了“辩护难”的问题，这种所谓的“难”还不断从审前阶段向庭审阶段蔓延，并衍生出审判阶段辩护律师“发问难、质证难、合理的意见采纳难”的所谓“新三难”问题。③卞建林：《加强辩护律师的执业权利保障》，《中国司法》，2015年第10期。因辩护人的辩护权利未能按照制度的安排得到充分的保护，特别是一些合理的辩护意见未能得到重视，致使部分律师参与刑事辩护案件意愿不高，出现刑事案件辩护率较低的问题，甚至出现刑事案件辩护弱化的现象。

随着认罪认罚从宽制度的普遍实施，特别是85%以上的案件都适用了认罪认罚从宽制度④张军：《最高人民检察院工作报告》，《人民日报》2021年3月16日。后，根据《刑辩律师全覆盖工作办法》的规定，适用简易程序、速裁程序案件的被告人，没有律师为其辩护的，由值班律师提供审前的法律帮助。2019年，“两高三部”联合印发了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《认罪认罚指导意见》），该意见明确了值班律师在认罪认罚案件中的工作方式、职责等问题，为值班律师制度的具体实施提供了明确的指引。2020年，“两高三部”联合印发的《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《值班律师工作办法》）进一步细化了值班律师在提供普通法律帮助与在认罪认罚案件中提供法律帮助应履行的职责内容。2021年通过的《法律援助法》将值班律师法律帮助作为法律援助服务形式中的一种，明确了值班律师提供法律帮助的内容与范围，为《值班律师工作办法》中值班律师应履行的具体职能提供了保障，并确保其履行职责过程中享有的诉讼权利，解决了值班律师与辩护人、指定辩护律师间的衔接问题。目前，全国刑事案件律师辩护率达66%，有力彰显了司法文明和法治进步。⑤张晨：《深入学习贯彻习近平法治思想 奋力谱写律师事业发展新篇章》，http：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwgkztzl/xxxcgcxjpfzsx/fzsxyw/202110/t20211011_439057.html，2021年10月13日。就目前全国律师已突破51万人的数量来看，全面推进刑辩律师全覆盖的基本条件已经具备，站在新的历史起点上，特别是在超过85%的刑事案件都适用认罪认罚从宽制度的背景下，如何借助值班律师制度推进刑辩律师全覆盖并提高全覆盖的辩护质量必然成为辩护制度领域重点关注的问题之一。

二、刑事辩护与值班律师制度的运行现状与考察分析

我国值班律师制度的发展与刑事案件辩护律师“全覆盖”的目标要求关系密切。笔者对我国刑事案件辩护情况进行了实证统计，并以2017年至2020年我国法律援助案件的数量为背景，探究刑事案件法律援助发展与实现刑事案件辩护全覆盖的关系。刑辩律师全覆盖的实施主要在审判阶段，而审判阶段是诉讼的中心和关键环节，在此环节先行解决辩护难和辩护率低是问题的关键。基于2020年我国审判程序的辩护率达到66%的统计，可以推断我国尚有34%的刑事案件没有辩护人。这一缺口是否是因为适用了认罪认罚从宽制度的简易速裁程序，通过值班律师完成了诉讼程序，需要进行验证。我们以“辩护人”“法律援助”作为关键词进行搜索，以“北大法意”“无讼”及“威科先行”数据库中的裁判文书数量进行对比，最终选用案例数量最多的“威科先行”数据库进行统计（因资料掌握有限，该研究方法只能大致上预估相关案件的数量，并不做准确定量分析）。其2017年至2020年刑事一审案件及认罪认罚案件数据如表1、表2。

表1 刑事一审案件数量统计

表2 刑事案件数量及关键词数量占比统计

观察表2中的数据可以发现，搜索关键词“辩护人”，得出2020年含有该关键词的案件数量占认罪认罚案件的39.73%，占2020年刑事一审案件数量的28.04%。检索关键词“法律援助”，得出2020年案件数量占认罪认罚案件数量的6.36%，占2020年刑事一审案件数量的4.49%。这两个关键词占2020年刑事一审案件的32.53%（28.04%+4.49%）。数据统计所得结果与2020年有34%的刑事案件没有辩护人的结论相比较，其相差不大，故可推定34%没有辩护人的被告人多为认罪认罚案件中没有辩护人、法律援助律师的案件。然因认罪认罚案件中有23%适用普通程序审理的案件，⑥参见张军检察长2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上的《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》。据此可推算出，适用简易程序、速裁程序的认罪认罚案件中仅有23.09%（39.73%+6.36%-23%）的被告人可以获得辩护人、法律援助律师的辩护。综上分析，刑事一审案件中认罪认罚案件数量多，因认罪认罚案件适用简易、速裁程序的案件比例大，有辩护人的比例少，进而又可推论出34%没有辩护人的刑事案件主要源于认罪认罚案件中程序从简的案件，此类案件中的犯罪嫌疑人、被告人既未自行委托辩护人，依据《刑事案件律师辩护全覆盖》的规定又不符合获得指派律师辩护的条件，只能由值班律师提供审前的法律帮助。因值班律师在认罪认罚案件中既不出庭辩护也没有辩护职能。

我们通过“威科先行”数据库检索2017年至2020年一审刑事、民事案件，搜索关键词“法律援助”进行分析，其结果如表3。

表3 民事、刑事案件“法律援助”关键词数量统计

2017年刑事案件“法律援助比”是民事案件“法律援助比”的2.89倍，此时的民事一审案件的数量是刑事一审案件数量的8倍多。随着2018年认罪认罚制度的实施，刑事案件法律援助比有了大幅上升。根据表1可知，2017年至2020年一审刑事案件数量没有大幅变动，但提供法律援助的案件却增长了146%［（53328-21678）/21678=1.46］。这一大幅增长从另一侧面又反映出刑事辩护率在实践中的诉求，从一定意义上讲，实现刑事案件辩护全覆盖需要法律援助的辩护制度予以补充。

《刑辩律师全覆盖工作办法》第2条第4款规定，适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，由值班律师为其提供法律帮助。在司法实践中，此类案件的辩护权保障通过值班律师提供法律帮助来完成，但因其职责仅限于提供法律咨询而非辩护，实质层面的刑事案件辩护全覆盖依然未能实现。虽然值班律师在实践中提供了法律帮助，但其服务对象依据《法律援助法》限定为有经济困难的公民和其他符合一定条件的当事人，根据《法律援助法》第30条的规定，提供的法律帮助内容限于“为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施，对案件处理提出意见等法律帮助”，这些内容还不是实质意义上的刑事辩护。这不仅体现出“法律帮助”不同于刑事辩护，更重要的是审判阶段并非所有被告人都能获得律师辩护，其辩护权未能得到充分保障。

据统计，2020年我国已办理的审查起诉案件中适用认罪认罚从宽制度的案件占同期审查起诉案件审结人数的86.8%，⑦孙风娟：《2020年全国检察机关主要办案数据》，http：//news.jcrb.com/jszx/202103/t20210308_2258833.html， 2021年11月3日。且其中有2/3以上的案件都适用值班律师制度。由此引发出另一问题，即侦查阶段犯罪嫌疑人委托辩护人为其辩护的比例可能相对较低，基于认罪认罚案件数量较高，值班律师作为认罪认罚从宽制度的配套设计在侦查阶段提供法律帮助即发挥其职能难以实现⑧刘方权：《侦查阶段律师辩护问题实证研究》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第3期。。根据《认罪认罚指导意见》的规定，“对移送审查起诉的案件，公安机关应当在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚情况”，而犯罪嫌疑人在侦查阶段认罪认罚的，可能没有会见值班律师的机会，致使值班律师在侦查阶段的法律帮助落空。实践中，侦查阶段值班律师为被追诉人提供释法明义、变更强制措施的法律帮助数量较少，使认罪认罚案件在侦查阶段对于犯罪嫌疑人的权利保障不足。⑨顾永忠：《追根溯源：再论值班律师的应然定位》，《法学杂志》，2018年第9期。这使刑事辩护全覆盖通过值班律师弥补不足的设想在侦查阶段不能完全实现。《法律援助法》第37条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当保障值班律师依法提供法律帮助，告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并依法为值班律师了解案件有关情况、阅卷、会见等提供便利。”有观点认为，认罪认罚案件中要求的协商性司法下的控辩平衡，首先是信息的对称性⑩陈卫东、安娜：《认罪认罚从宽制度下律师的地位与作用——以三个诉讼阶段为研究视角》，《浙江工商大学学报》，2020年第6期。。但在实践中这或许成为值班律师办理认罪认罚案件最大的困扰。11顾永忠：《刑事辩护制度改革实证研究》，《中国刑事法杂志》，2019年第5期。因办案机关对值班律师制度理解不到位，认为值班律师制度主要体现为效率价值。12蔡元培：《法律帮助的理念误区与教义形塑》，《宁夏社会科学》，2021年第1期。在这种观念支配下，有些办案机关不希望值班律师提出阅卷、会见等权利请求，对于值班律师提出的意见也少有回应，这就使值班律师不仅脱离了刑事辩护全覆盖的目标，而且给其提供法律帮助带来了空档，使其在审查起诉中不断趋向“见证人化”。在司法实践中，有些办案机关为了签署快速具结书，绕开犯罪嫌疑人委托的辩护人而让值班律师见证签署具结书。由于值班律师与被追诉人不存在委托关系，其法律帮助职责范围也小于辩护律师可行使的辩护权利，特别在认罪认罚案件占比较多的背景下，仍需要值班律师发挥法律帮助职责。如何发挥值班律师在刑事辩护全覆盖司法改革目标中的功能，成为完善值班律师制度需要考虑的问题。

三、刑辩律师全覆盖框架下创新值班律师功能的思考

基于以上的分析，为了保证推进刑事辩护全覆盖目标的实现，应当赋予值班律师辩护职能尤其是实质性的法律帮助权，使之与辩护律师、法律援助律师发挥相同的辩护作用。这对值班律师促进案件事实查明真相、保障被追诉人的合法权益、确保在程序从简中发挥“辩护”职能，均具有重要的意义。具体设想如下：

一是在实施认罪认罚从宽制度中赋予值班律师带有辩护职能的实质性法律帮助权利。根据《刑事诉讼法》《值班律师工作办法》《认罪认罚指导意见》中有关值班律师的规定，值班律师不仅体现出及时救助性法律帮助特点，还因其派驻看守所、检察院、法院而具有地点的广泛性，可在不同诉讼阶段性为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，展现出其服务对象的广泛性，尤其是值班律师专门为犯罪嫌疑人、被告人提供法律服务的诉讼地位、角色的设计，能够发挥作为律师的辩护身份，其提供的法律帮助也蕴含了部分辩护内容，与法律援助律师、委托辩护律师在提供辩护工作的衔接上发挥着重要作用。基于刑事案件辩护全覆盖的框架，赋予值班律师辩护职能，使其“不完全的”法律帮助发展为“全面的”法律帮助，推进其发挥更具有实质性的辩护作用。

二是推进所有刑事诉讼阶段的值班律师履行法律帮助的辩护作用，实现刑事案件律师辩护全程序的覆盖。刑事辩护中的全覆盖不应仅限于审判阶段，还应当贯穿整个刑事诉讼程序。根据《值班律师工作办法》的规定，值班律师依法提供法律帮助，其工作职责不仅体现在审查起诉阶段，还应当贯穿于刑事诉讼全过程；不仅包括侦查、审查起诉、审判，还包括减刑、假释等执行程序（社区矫正），其职责是通过法律帮助发挥辩护作用。

三是促进司法实践中适用值班律师由法律帮助到履行辩护职责的转换。根据《法律援助法》第48条的规定，完善值班律师与指定辩护律师、委托辩护人的衔接机制，进一步保障值班律师为犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议、代为转交代理、刑事辩护等职能。除此之外，还应解决目前值班律师运行不规范和履职不全面的问题。如2020年12月1日《最高人民检察院就十三届全国人大常委会对人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况报告的审议意见提出28条贯彻落实意见》中规定：“认罪认罚案件签署具结书时，犯罪嫌疑人有辩护人的，应当由辩护人在场见证具结，严禁绕开辩护人，安排值班律师代为具结见证。”在刑事案件辩护全覆盖的框架下，值班律师承担着占比高、填补性强的法律帮助职责，应重视值班律师发挥辩护的作用，这是促进实现刑事案件辩护全覆盖向高质量发展和走深走实的应有之路。