公共文化建设70年：从政策工具视角看我国省级公共文化发展

尚子娟 郑梧桐 任禹崑

公共文化政策工具是实现公共文化服务有效供给的途径。近年来，随着多项公共文化政策的出台，学术界对公共文化政策的研究逐渐升温。已有公共文化政策的研究主要集中在国家层面的公共政策分析，相关学者对不同年份国家文化政策的发展进行梳理，总结其政策变迁的趋势，并对其变化的原因进行分析[1-2]；有的学者对公共文化政策进行内容分析，从文本分析的角度阐释国家公共文化政策的演变并论述政策要素之间的关系[3]。对于国家宏观层面的公共文化政策分析的研究已经清晰地描绘出了我国建国70年间文化建设取得的成就，然而我国幅员辽阔，各省、自治区与直辖市间存在一定的地域差异，公共文化建设形成了各自的特点与经验，但在这方面尚缺乏系统的梳理与总结，对于在省级层面公共文化政策的分析存在一定的空白。本文系统梳理了我国省级公共文化领域的政策法规，笔者通过文本分析对公共文化政策的类型进行细分，接着对1981—2019年间我国31个省(自治区、直辖市)的公共文化政策法规进行聚类分析，探讨公共文化政策发展的区域差异。

一、研究设计

(一)研究视角：政策工具

政策工具是指被设定为旨在实现一定政策目标的实际手段或工具。政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。相关学者按照不同的标准, 对政策工具进行了不同形式的分类[4]。从供给和需求的角度来讲，可以将我国的公共文化政策分为供给型政策(政府主体)和需求型政策(社会、群众等客体)。无论是供给型政策还是需求型政策，都是为了公共文化的落实、稳定与长期的发展二制定的，也需要对各类政策的协调性进行统筹安排，提高“政策工具-治理目标”的适配性。

另外，公共文化随着社会经济的发展，目前已经划分为两类，一类是基本公共文化，另一类是个性公共文化[5]。换言之公共文化政策一方面需要满足群众的基本文化需求，另一方面还需要提供可供群众选择的多元的个性化的公共文化。在此背景下，笔者根据学界“供给需求”的政策基础，将“保障激励”也纳入公共文化政策的分类范畴。具体将公共文化政策分为保障型政策(环境政策-财政、人才、基础设施建设等支持政策)和激励型政策(市场、政府购买、企业支持等政策)。

(二)研究方法与样本

一是文本分析方法，主要通过内容分析对公共文化政策文本进行分类，依据政策工具理论对纳入样本的公共文化政策进行类型的划分。二是实证分析方法，将我国31个省(自治区、直辖市)的公共文化政策进行聚类分析，探讨不同区域的公共文化政策发展类型与原因。

本文选择我国31个省(自治区、直辖市)的公共文化政策法规作为研究样本(本研究样本未包含我国港、澳、台地区)，时间为1981—2019年。政策文本主要从全球法律法规网、北大法宝——中国法律检索系统、文化部公共文化研究上海图书馆基地发布的公共文化服务政策基础数据库(http://bz.reasonlib.com/)、文化和旅游部(https://www.mct.gov.cn/)以及文化政策图书馆数据库(http://www.cpll.cn/keylist.aspx)等比较权威的法律政策网站搜集。由于上述数据库中所收录的政策内容覆盖面广、发文机构不一、发文的种类多样，本研究在收集所有政策文本数据的基础上，通过人工浏览阅读的方式筛选与公共文化政策直接相关的政策文本，再通过内容分析进一步对样本进行梳理。经过筛选，遴选出1981—2019年间31个省(自治区、直辖市)颁发的公共文化政策法规文件，文件类型主要包括法律法规、决定、通知等，最终纳入研究范畴的有效公共文化政策法规为351份。

对样本的类型划分如表1所示，1981—2019年我国各省份在制定公共文化政策时，都尽可能充分考虑不同的政策工具，由于公共文化本身具有的社会公益属性，因此，供给型和保障型两类基础政策分布的区域最广，其中我国31个省(自治区、直辖市)都制定了保障型政策。在目前的供给侧改革与公共文化服务效能提升的大背景下，越来越多的省份也开始增加需求型与激励型的政策。

表1 政策法规政策工具分类

二、实证分析结果

(一)省级公共文化政策的区域差异

我国各省在公共文化政策法规的出台上具有非常明显的差异，由图1可以看出，我国31个省(自治区、直辖市)制定的公共文化供给型政策和需求型政策存在显著差异，其中制定公共文化供给型政策数量排前三位的是江苏省、北京市和内蒙古自治区，排后三位的是贵州省、西藏自治区和海南省。制定供给型政策数量居多的地区主要集中在经济较发达地区，说明其在经济建设的同时也重视公共文化的发展，以政府为主导、各文化相关部门为重要力量，积极制定利于公共文化发展的政策法规。制定公共文化需求型政策数量排前三位的是重庆市、陕西省和山东省，排后三位的是黑龙江省、宁夏回族自治区和江西省。制定需求型政策数量居多的地区主要集中在文化历史悠久、资源丰富的地区，说明在文化环境良好的地区注重群众的文化诉求，以更好地促进当地文化的传承。

图1 省级供给型与需求型公共文化政策分布

由图2可以得出，我国不同省(自治区、直辖市)制定的公共文化保障型政策和激励型政策存在显著差异，其中制定公共文化保障型政策数量排前三位的是北京市、陕西省和内蒙古自治区，排后三位的是西藏自治区、河南省和海南省。制定保障型政策数量居多的地区主要集中在我国东部和西部地区，我国东部地区经济实力雄厚、技术发展迅猛，在公共文化建设方面有充足的资金、技术、人才的投入；我国西部地区发展落后、综合实力较弱，为加快全国公共文化的整体发展，政府加大了财政投入，加强西部地区公共文化基础设施建设、制定人才引进西部计划和税收优惠等支持政策，为西部地区公共文化的发展提供坚实保障。制定公共文化激励型政策数量排前三位的是江苏省、湖北省和重庆市，排后三位的是海南省、新疆维吾尔族自治区和宁夏回族自治区。制定激励型政策数量居多的地区平均分布在我国东、中、西部，说明我国各省份大都积极促进多元主体参与公共文化的建设与发展，加强公共文化知识宣传，构建公共文化建设奖惩机制，推动公共文化与其他产业的融合和项目推广。

图2 省级保障型与激励型公共文化政策分布

(二)聚类分析

通过以上的描述性统计，我们可以对我国31个省(自治区、直辖市)的公共文化政策有一个宏观的认识。在此基础上，笔者依据不同的公共文化政策类型，对31个省(自治区、直辖市)进行聚类分析和分类总结。本文采用系统聚类法中的离差平方和法，度量的标准选用欧式距离，对31个省(自治区、直辖市)的原始数据采取标准化处理后，将聚类方案的范围设定在3～5个小组，利用SPSS软件进行实证分析，聚类后的结果整理见表2。

第一组：以供给型、保障型为主的地区。以东部地区为主，经济基础较好。东部地区经济发达，资金、人才、基础设施等资源优势显著，各政府部门重视公共文化的发展。在经济基础较占优势的背景下，保证了供给与保障的基础公共文化政策的覆盖面，基础设施建设完备。

第二组：以供给型、激励型为主的地区。以中部地区为主。近年来，中部地区经济发展速度较快，发展势头较好，政府越来越重视公共文化的发展。政府购买公共文化服务、市场刺激公共文化消费和企业支持公共文化的力度都在不断增加。

第三组：以需求型、保障型为主的地区。地区特色显著，因地制宜，注重群众对公共文化的个性化差异需求，在人才、资金、基础设施建设等方面的资源投资力度也不断加大。在需求和保障层面东部和西部地区的建设各有特色。

第四组：四类型平均。以西部经济不发达地区为主。西部地区经济、文化发展相对落后，对公共文化发展支持力度较弱，这与西部地区地广人稀有一定关系。因此，这类型的省份政府在开展公共文化相关工作时，主要从基本政策出发，将政策的覆盖面扩大，尚未体现地域特色与创新实践。

表2 省级公共文化政策聚类分析结果

三、结论与政策建议

本文从政策工具视角出发，对31个省(自治区、直辖市)颁布的公共文化政策进行分析，研究建国70年以来我国不同地区公共文化的建设与发展，并得出以下结论：从政策类型来看，公共文化政策的制定存在区域差异。其中东部地区以供给型和保障型政策为主，中部地区以供给型和激励型政策为主，西部地区对供给型、需求型、激励型和保障型四类政策均有涉及。因此，各地区应结合各自经济、人口、文化等因素的实际情况，科学制定四类政策，加强弱势政策的扶持力度，为当地发展公共文化提供更快更好的政策保障。

从政策数量来看，其中供给型政策数量最多，保障型政策数量次之，需求型政策数量最少，说明我国各省份主要是以政府为主导进行公共文化服务建设与发展的，需要加强多元参与、购买服务等需求型和激励型政策的制定，促进公共文化的全面发展。

根据上述分析结果，本文提出以下几点建议：

第一，加强公共文化的经济建设，为发展公共文化提供基础的坚实保障。如青海省构建文化建设财政保障机制[6]，对文化事业繁荣发展具有重要作用。

第二，积极推动社会力量参与公共文化相关政策法规体系。创新政府向社会力量购买服务的方式，如人员岗位、监督机制和招标平台等，努力实现公共文化产品和服务的精准有效供给；另外，鼓励社会力量参与文化志愿服务。

第三，正确梳理公共文化政策制定过程中各主体的互动机制，平衡政策供给和各主体的需求之间的矛盾。公共文化政策制定者应充分考虑群众的需求，有效解决群众的诉求与政策内容之间存在的矛盾，制定合理的公共文化政策。