湖南岳阳农村宅基地制度改革的困境与建议

吴静 瞿理铜

土地是经济社会发展最基础、同时也是最重要的要素。在新型城镇化的大力助推下，大量农村人口“出村进城”，农民对土地的依赖有所松动，农村宅基地闲置问题凸显。随着乡村振兴战略的推进，项目、资金、人才下乡步伐加快，对农村土地的需求逐渐加大，农村土地的价值逐渐显现。在我国农村地区集体建设用地总量中，宅基地占一半以上。根据学者研究，我国农村地区的宅基地总量为1.35亿亩，其中，农村闲置宅基地总量约为0.14亿亩，宅基地制度改革迫在眉睫。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对深化农村宅基地制度改革提出了清晰明确的目标和要求，即探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。盘活利用农村宅基地，对激活农村土地要素、盘活农民“沉睡”的资产、保障乡村振兴用地供给意义重大。2020年9月，全国启动了新一轮深化农村宅基地制度改革试点，岳阳汨罗市作为湖南省新一轮的改革试点地区，其工作方案重要内容是探索宅基地自愿有偿退出和有偿使用制度。

一、岳阳市农村宅基地制度改革的主要做法

岳阳地处湖南省东北部，是湖南省省域副中心城市，辖4县2市3区和3个非行政区，总面积1.5万平方公里，辖乡镇102个，行政村1372个，街道29个，社区468个。全市常住人口505.2万人，其中农村居民235.5万人。岳阳在深化农村宅基地制度改革中坚持高位推动、点面结合、多措并举、真抓实干，农村宅基地制度改革工作取得了阶段性成效。

（一）规范农村宅基地审批流程

岳阳各县市区严格规范审批程序和审核批准机制，建立并完善各项制度，明确了乡镇政府建立一个窗口对外受理，多部门内部联动运行的联审联办机制；明确了乡镇经管站、自然资源所、建管站在材料审核、现场勘查等各个环节的工作职责和办理期限，全面落实“五有三到场”（有村庄规划、有审批手续、有示范图集、有施工管理、有奖罚措施；做到批前选址到场、开工放线砌基到场、竣工验收到场）全程监管。在联审的基础上，严格实行乡镇长“一支笔”审批。建立健全村级宅基地申请审查有关制度，完善村级民主管理程序，各村设立协管员1名，确保及早发现、报告和制止违法行为。

（二）强化农村宅基地执法队伍建设

在宅基地管理中，设立农村宅基地执法监管中队，负责查处宅基地违法行为。将部分执法权下放到乡镇后，负责指导和监督乡镇执法，将宅基地工作纳入综合执法内容，制定了拆违控建方案，建立了拆违控建巡查台帐，并将乱占耕地和违规建房与各村负责人绩效考核关联，实行扣分制，有效遏制了乱占耕地和恶意违规建房现象的发生。

（三）加大农村宅基地违法用地查处力度

对于农村宅基地违法用地行为，采取多种措施进行查处。一是将乱占耕地的村民建房列入全域土地综合整治试点实施范围，纳入基本农田调划的调出区，待基本农田调整划定后补办建房用地许可手续。二是将农民建房卫片监测疑似违法图斑下发到各乡镇并进行核实，对违规建房进行拆除。

（四）加强农村宅基地制度改革宣传考核

一方面，各县市区利用广播、宣传车、网络媒介以及悬挂横幅、张贴标语等多种方式，广泛开展农村宅基地管理和规范建房宣传，形成了良好的舆论氛围。另一方面，各县市区建立了考核制度，将农村宅基地管理改革和规范村民建房纳入乡镇工作年终绩效管理考核，县主管部门每季度开展一次明查暗访，重点检查违规审批、监管缺位和新增违法建设查处等情况。通过上述具体有力的举措，推动了农村宅基地制度改革的深入，为下一步改革打下了坚实基础。

二、面临的挑战

农村宅基地管理工作的专业性和政策性较强，在实际工作中面临诸多挑战。笔者根据实地调查走访岳阳4县（岳阳县、平江县、湘阴县、华容县）2市（汨罗市、临湘市）3区（岳阳楼区、君山区、云溪区）部分村镇，并与农户、村镇干部开展座谈，梳理出岳阳市农村宅基地制度改革面临的六个方面的挑战。

（一）基础工作薄弱

农村宅基地制度改革作为一项系统性的工程，必须有扎实的基础工作作为支撑。然而，作为新增设的改革试点地区，岳阳市宅基地制度改革的基础工作还存在诸多不足，主要表现在三个方面：一是村庄规划滞后且操作性不强。各县市区受人员、技术和部门协调等众多因素的制约，村庄规划滞后于现阶段乡村发展要求。已编制的村庄规划以发展性指标为主，对农民建房点考虑不足；已规划的建房点以行政村为单位，跨组且远离屋场和田地，村民生产生活不便，搬迁意愿不强。部分县市的村庄，因被基本农田包围，民生建房无法保障，造成村民违法用地现象普遍。二是信息共享不畅。机构改革后，农业部门与自然资源部门之间的信息传递不畅通，乡镇一级尤为突出。例如，部分乡镇对基本农田、耕地保护和生态红线情况了解不全面，导致在建房审批时混乱；部分县市宅基地基础数据统计录入不完整，对于房地变化情况未及时在系统里进行更新，造成房地一体确权颁证工作滞后。

（二）农村宅基地依法监管和违法查处难度大

在机构改革后，农村宅基地的管理牵涉多个部门，因而在依法管理和违法查处上有较大的难度。土地隐形市场的活跃也给宅基地的监管带来巨大挑战。一是部门执法不到位。一方面，在现行政策下，宅基地相关工作由农业农村部牵头，由自然资源部等相关单位联合开展，但在法律上宅基地的执法权仍然归属自然资源部，导致基层执法职责不明确、执法力量受制约，甚至出现推诿扯皮现象。另一方面，相关部门的联审联批合力不够，尤其对批后建房监管不力，经常出现“批小建大、批东建西、擅自加层”等情况，多头管理最后变成“无人管理”或“都不管理”。二是专业人员配备不足。宅基地管理工作的专业性强，要求工作人员懂业务、法律和政策。改革前，此项工作由原国土局管理，现由农业农村局管理，乡镇一级由农技经管站承担，然而在县、乡两级农业农村（经管）办公室，专门负责农村宅基地管理的工作人员基本只有1-2人，个别工作人员甚至看不懂地类图纸。三是村规民约尚不健全。现行法律和政策限制了宅基地流转，不少农民在经济利益的驱动下，将农村集体土地非法入市，私自非法转让、出租宅基地或房屋给本集体经济组织以外人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋都采取私下协议的方式，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。特别是原城郊乡“小产权房”交易异常活跃，村规民约并未对农村宅基地、集体土地的使用进行规定和约束。

（三）部分基层干部以及群众观念守旧

在市场经济环境下，农民对农村宅基地根深蒂固的财产权意识越来越强烈。在农村的人情社会中，大部分基层组织在宅基地管理上采取的是“睁一只眼闭一只眼”的做法，具体表现在：一是祖业意识浓，抵触情绪大。大部分人将农村宅基地看作“自己的祖业”，是属于个人所有。部分村民在建房上盲目攀比，采取各种各样的手段取得宅基地，合法取得宅基地使用权的意识淡薄。因群众观念与现行政策相背离，在推进宅基地有偿使用中面临的阻力巨大。二是基层组织作用发挥不够。部分县市在村里设立1名协管员，然而村级组织认为自己不具备执法权，协管员责任心不强、不敢较真怕硬、不主动阻止、不及时上报情况，未将违法违规行为杜绝在萌芽状态，导致很多违法用地行为在动工后才被乡镇一级的巡查发现，既造成了老百姓经济损失，也使宅基地管理工作处于被动状态。

（四）激励机制不健全

当前农民对于农村宅基地依旧持有“祖业观”，因而对宅基地的财产权和发展权有更高期待。但在激励机制不健全的情况下，农民自愿有偿退出、超额有偿使用以及规范流转的意识不强。一是宅基地自愿有偿退出、超额有偿使用与规范流转的三级机制未建立。在有偿退出方面，农民自愿主动退出农村宅基地的积极性不高。在试点地区汨罗市，目前仅有19户农户有偿退出农村宅基地。尽管提供了暂时性退出（保留退出人的宅基地资格权，若干年后依旧可以享有宅基地使用权）和永久性退出（给予一次性现金补偿，退出后不再享有宅基地资格权）两类选择，但这些措施的激励作用尚不明显，农民对闲置的宅基地和农房退出意愿依然不强。在超额有偿使用方面，缺乏直接明细的操作指引，汨罗市5个试点村没有统一的宅基地超额有偿使用标准和计算方式，且在补偿标准和模式的制定中，农户的参与度极低，参与权的缺失导致农户对乡镇、村组干部产生“信任危机”。二是资金使用不规范。对于退出的宅基地复垦复绿后，通过城乡建设用地增减挂钩获得指标出让金，这笔资金原则上由村集体享有和支配，而在实际操作中，上级政府占用了部分指标出让金，到村集体手中且用于村庄建设的资金只有一小部分，未实现专款专用。三是收支难平衡。大部分村集体没有经济实力对有偿退出宅基地人员进行补偿，在耕地指标尚未卖出时，有偿退出的补偿资金来源成难题。现阶段实施有偿使用获得的集体收入，不足以补充有偿退出的资金。受市场影响，采取出让指标获得收益的方式不稳定。

（五）政策把握标准不一

各县市在农村宅基地制度改革的实践中，对政策把握没有统一的标准。一是户头认定存在异议。农村目前分户的现状与公安系统分户条件相违背，缺乏农村分户的规范性指导文件，导致不符合分户条件的已经分户，而实质几代同堂需要分户又不能分的现状。因历史原因，部分农户存在落户难问题。譬如在屈原管理区、君山区等地有大量外省移民迁入，虽符合公安系统的落户条件，但受当地政府以及村规民约的限制，其落户成为历史遗留难题。二是宅基地面积难界定。没有规范可操作性的文件对宅基地面积进行界定。若按照用地面积计算，对于杂屋、围墙、巷子、地坪是否纳入宅基地范围存在异议；同一户口前后两栋房屋中间用钢架棚盖顶连接，宅基地确权测量时未计算到宗地面积范围内，实际又已占地的，又是否纳入宅基地面积？上述都是各县市在宅基地制度改革中遇到的普遍性问题。三是国有农用地上的居民建房需求难满足。国营农场职工建房问题突出，尤其是外来移民人口购买私人自建房和村里的老集体房，上述土地缺少用地手续，因而在不动产登记上受阻。70%—80%的外来移民老职工都有建房需求，但这部分群体没有审批建房的依据。

（六）刚性需求难保证

各县市普遍存在着农房和宅基地闲置严重与新增宅基地难批准的现象，部分地区面临地理空间与建设用地指标上的矛盾。一是“一户多宅”的现象普遍存在。部分基层干部特别是村组干部利用手中权利“厚亲优友”，各种“特权人群”利用各种关系和经济优势，占用农村集体土地建设超大住宅，“一户多宅”和超占、超标面积现象更为突出，并出现建新不拆旧或拆一半留一半现象，女士外嫁或离婚“两头”占房或“两头”无房等现象。更有甚者，以增加户头的方式使超面积建房合法化。二是农房和宅基地闲置严重。农房和宅基地的闲置分为永久性闲置（被老宅子和危房占据）和季节性闲置（建了新房子或者依旧是能住的老宅子，逢年过节回去居住），还包括未被利用的宅基地。受传统乡土观念的制约，农民有偿退出的意愿不强，出现了宅基地和农房闲置与新增宅基地紧缺矛盾并存的局面。三是新增宅基地难批准。受地形地貌、规划编制和建设用地指标的制约，新增宅基地难批准。例如，平江县山多地少，原宅基地多属山边屋，存在不少安全隐患。因前期规划滞后，使得目前平江县农村用地规模和指标严重不足。华容县各村（社区）基本没有空闲宅基地，新分户及没有宅基地的村民要分配宅基地，则必须依法占用耕地，然而正常办理农用地转用手续需要资金与指标，并且难以办理。四是空间与指标矛盾。受生态红线和耕地红线影响，村镇之间占有的农村建设用地面积不对称，按照现行法规，集体土地只能在本村集体内部成员之间流转，村镇之间差异明显，一些村镇新增宅基地的刚性民生需求难以满足。

三、深化农村宅基地制度改革的相关建议

（一）做好信息调查，夯实管理基础

摸清底数是宅基地制度改革的前提，必须加快补齐宅基地基础数据这一短板。一是编制宅基地基础数据共享目录表。汇总相关部门资料数据，摸清家底，梳理需要补充和采集的信息，编制宅基地基础数据资源共享目录表，厘清基础信息脉络，严格采集基础信息，并逐村复核，确保信息采集的真实、准确、完整。二是推进确权颁证。妥善处理遗留问题，厘清违法占地建房的主客观成因，明确相应的处理原则及标准，将不动产证书发放到农户手中。三是建立村级空间规划体系。合理引导新建或者重建宅基地向集中规划区靠拢，制定切实可行的宅基地利用方案，重点对长期闲置和荒废的宅基地进行盘活利用。

■一饮一啄｜李强/摄

（二）落实监管责任，提高治理水平

监督管理是宅基地制度改革的基础，有效的监管才能使政策措施落到实处。一是建立宅基地基础信息数据库。建立分级台账，实现农业农村、自然资源和规划、建设、公安等相关部门数据互享共用以及信息动态化管理，为宅基地制度改革提供科学的数据支撑。二是建立农户建房部门联审联办制度。整合相关部门工作力量，实现一个窗口受理，多机构内部联动运行机制，并对宅基地资格权和使用权的变更情况实施动态管理。三是加强宅基地相关政策和法规的执行力度。严格执行一户一宅政策，正确梳理一户一宅政策和闲置宅基地利用之间的联系，强化对宅基地使用的监督权和管理权。

（三）加强宣传引导，推动观念转变

宣传引导是宅基地制度改革的重点，转变基层干部和群众根深蒂固的宅基地“祖业观”。一是采取多种形式加强宣传。首先将农民意愿置于首位，采取“广宣传、全覆盖、广知晓”原则，加大对宅基地制度改革相关政策的宣传力度。其次，农村基层工作人员要采取多途径、多样化的方式，比如，通过“定点宣传、流动宣传、入户宣传”等多种方式，全方位宣传农村宅基地制度改革工作，让宅基地相关政策和制度深入人心。二是建立民主决策机制。充分尊重农民意愿，在对农村宅基地的处置以及申请宅基地的流程上，充分发挥村集体和村民议事会的作用，从根本上激活和提高农民的积极性，让农民拥有足够的自主权。三是鼓励引导农民自主监督和管理。鼓励基层建立宅基地流转工作简报等形式，及时公布最新进展，让村民深入参与宅基地退出及流转的全过程，提高村民参与感和知情权。

（四）坚持分类施策，搞好盘活利用

分类施策是宅基地制度改革的关键，必须多措并举地推进宅基地的盘活利用。一是规范有偿使用。制定宅基地基准地价体系，确定宅基地有偿使用的对象、范围，分类制订收费标准，主要对“一户多宅”、超面积标准建房、城镇居民继承农房等情况实行有偿使用，收益归村集体。二是引导自愿退出。启动多规合一的实用性村庄规划编制工作，通过优化宅基地空间布局，引导农户或城镇居民有偿自愿退出与规划不符的宅基地或继承房屋；退出宅基地的农户（或退出继承房屋的城镇居民）可向中心村、镇、城区集中安置；退宅还耕获得的土地指标和收益优先用于本村；建立关于宅基地收回、整理与修复的财政支持机制。三是探索全域流转。探索农房（含宅基地使用权）镇内跨村、县内跨镇、市内跨县等全市域流转方式（受让方应是本市内宅基地资格权人）；出台农房租赁使用规范，在一定范围内允许对农房进行建设改造和用途改变，允许农房租赁使用权抵押贷款，借此吸引资本注入；进一步完善农房（含宅基地使用权）流转和收益分配制度，签定三方合同，保障村集体、农户和投资者三方权益。四是推进农房抵押。加大信贷支农力度，允许农户抵押闲置农房（含宅基地使用权），贷款可用于农户生产经营和消费，解决资产变资本的问题。

（五）完善政策措施，激发内生动力

政策供给是宅基地制度改革的核心，有效的制度供给为宅基地制度改革提供法治支撑。一是落实集体所有权。明确村集体经济组织为宅基地所有权人，在宅基地的分配、收回、调整、流转及农房租赁等制度的制订中要体现所有权实现的具体方式，使村集体经济组织从土地所有权中获得收益。让乡贤在乡村治理中发挥积极作用。二是保障农户资格权。做好“资格人”的认定和“资格户”的归集等工作，尽快出台宅基地资格权认定指导意见，考虑给予乡贤的宅基地资格权问题。三是适度放活使用权。维护农民权益，在确保农户宅基地资格权的基础上探索包括转让、抵押、入股、继承、置换、赠予等多种形式的宅基地使用权实现形式。四是探索多元化的保障机制。首先，探索跨村跨镇建房机制，城镇开发边界外的，以“一户一宅”为基础，鼓励农民自愿选择统建或联建公寓式住宅；城镇开发边界内的，可以采用公寓式住宅、货币补偿等方式保障“户有所居”。其次，建立优先保障机制，对无房户、生态移民户、危房户、住房困难房户等每年安排建房指标预留建设用地予以优先保障。最后，建立兜底保障机制，对自愿放弃宅基地的困难户，建议无偿安置到属地养老院或村集体组织所有的房屋居住。