世界银行制裁体系与我国承包商的合规管理

撰文／叶偲煜

世界银行集团（下称“世行”）明确禁止企业或个人在参与由世行提供贷款或融资的项目中出现或实施包括欺诈和腐败在内的不当行为。为预防、遏制和打击此类不当行为的发生，世行设立了一套独立、灵活且完善的制裁体系。该制裁体系本质上是一种正式的行政程序，在决定被控方是否将受到制裁及将实施何种制裁之前，向被控方提供基本的审核程序。

2021年10月19日，世行对外发布了由其下设的三个独立机构廉政局、资格暂停和取消办公室（Office of Suspension and Debarment，OSD）、制裁委员会联合编撰的《制裁体系年度报告——2021 财年》（下称“《年度报告》”）。《年度报告》开宗明义地介绍了世行制裁体系在2021财年中是如何应对全球反腐败环境愈加复杂化所带来的诸多挑战的，并且详细说明了世行制裁体系各个环节的运作情况。

本文旨在根据《年度报告》公布的相关数据和案例对世行制裁体系的运作情况和前沿动态进行介绍和评述。

世行制裁体系的运作机制

为处置针对不当行为的举报或指控，世行制裁体系分为三个阶段。

第一阶段，调查。世行调查是否具备充足证据支撑指控事项。

第二阶段，制裁。世行通过独立两级审核制度审核是否具备充足的证据制裁被控方并且确定恰当的制裁措施。

第三阶段，合规整改和解禁。世行协助被制裁方进行整改以满足世行廉政合规条件，并最终决定其是否满足了相关解禁条件，从而得以解除制裁。

上述各个阶段又包含如下具体步骤和程序。

调查

世行廉政局负责对举报或指控事项进行独立调查。在正式调查程序启动后，若廉政局发现有可以证明不当行为的证据或线索，会向被控方发出质询函，告知被控方已查明的指控事实和初步调查结果，并给予被控方向廉政局做出解释和澄清的机会。

如果被控方不予回复或者给出的解释无法令廉政局信服，或者双方无法达成和解，廉政局将会向第一级审核机构OSD 提交指控声明并由后者进行审核，这标志着案件从调查程序正式进入制裁程序。

从《年度报告》公布的相关数据来看，笔者发现：

第一，廉政局在2021 财年完成调查的案件数量（共28 件）相比往年有较大幅度下降，其原因主要是新冠感染对廉政局工作的开展造成了一定影响。

第二，廉政局在2021 财年认同指控成立的案件的数量约占其已完成调查案件总数的68%，同比下降9 个百分点。所以，尽管廉政局在发出质询函时已掌握了线索或部分证据，但该案件不一定会进入制裁程序，因此被控方不必过分悲观。

制裁

世行在制裁阶段采取两级审核制度。

第一层级为OSD，由其负责审核廉政局提交的指控声明。当有充足证据表明被控方实施了不当行为时，OSD 将向其发出一份包含具体指控、证据和建议等事项在内的制裁程序通知。如果被控方不同意指控或制裁建议（包括拟采取的制裁措施和制裁期限）的，可以向第二级审核机构制裁委员会提出申诉。如果被控方对OSD 的指控或制裁建议未提出申诉，OSD 将会对其执行建议的制裁措施。制裁委员会的审核决定是终局的并立即生效。

根据《年度报告》公布的数据，OSD 在2021 财年审查了廉政局呈送的20 个案件，其中有2 个案件因廉政局提供的证据不足被完全驳回，还有7 个案件均存在至少有1 项指控因证据不足而未获得支持。可见，OSD 并不会无条件地支持廉政局的认定和调查结论，其独立审核职能在实践中发挥了关键作用。此外，绝大多数经OSD 审核的案件在OSD 层面得到解决（占比83%），仅在少部分案件中被控方就OSD 的决定向制裁委员会提出申诉，而制裁委员会最终维持被控方应对不当行为承担责任的案件数占申诉案件总数的90%以上。因此，实践中，第二级审核机构很少会推翻第一级审核机构做出的决定。

合规整改和解禁

廉政局内设廉政合规主管（Integrity Compliance Officer，ICO），专门负责监督被制裁方实施合规整改计划及建立符合世行要求的合规管理体系，并最终决定被制裁方是否满足廉政合规条件及是否被解除制裁。

《年度报告》数据显示，ICO 在2021 财年共协助118 个被制裁实体履行解除制裁的条件，同时决定了有30 多家企业或个人满足解除制裁的条件。

世行制裁案件分析

欺诈行为是我国承包商面临世行调查和制裁的主要事由，但也首次出现因腐败行为而被制裁的案件

参与世行项目的我国承包商是世行调查和制裁的重点对象。《年度报告》数据显示，在2021 财年受到世行调查并且最终被制裁的我国承包商数量与上一年数量基本持平，但从近些年整体趋势来看，该数据处于快速增长阶段。

回顾世行公布的有关制裁案件的信息，我们不难发现，我国承包商多因在参与世行项目的过程中实施了世行禁止的欺诈行为而被调查和制裁，其中包括对投标文件中的内容进行不实陈述（如提交虚假的项目业绩、隐瞒重大诉讼或仲裁等），以及在项目实施阶段向项目业主提交不符合要求或虚假的工程文件，骗取业主提前支付工程款或免除自己的合同义务等。

根据《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（2014 版）（下称“《世行2014 版采购指南》”），欺诈行为指明知或放任地误导或企图误导一方，从而获得经济利益或其他利益，或逃避本应承担的义务的作为或不作为，包括但不限于提供不实信息、虚假陈述或歪曲事实的行为。有别于我国传统意义上对欺诈行为的理解（必须以故意为前提），世行根据其对于欺诈的定义，规制和打击的企业行为模式更为广泛（包括某些放任不利后果发生的行为，甚至是某些不作为），并且世行认为，是否造成损害并不影响对于不当行为的指控的成立。因此，我国承包商由于其长期形成的惯例或业务模式，极易面临有关欺诈行为的指控。

值得注意的是，《年度报告》重点披露了我国某家承包商在参与一个世行融资项目（位于广西来宾的水环境项目）的过程中因为同时实施了欺诈和腐败行为而被予以制裁。在世行制裁体系中，腐败是仅次于欺诈的高频制裁事由，但上述案件是最近十年来我国承包商因腐败指控而被调查且最终被制裁的首例。在该案件中，廉政局认定参与该项目的我国承包商不仅在投标文件中就动员履约所需资源和专家的参与程度进行了不实陈述（涉嫌欺诈），它的代理商和分包商还向两位政府人员行贿，以赢取中标（涉嫌腐败）。

《世行2014 版采购指南》将腐败行为定义为直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价物以不正当地影响另一方的行为。在上述案件中，被制裁的我国承包商并没有直接向政府人员行贿或指示第三方行贿。而且在该项目中，被制裁的我国承包商并非项目的实际施工人，前者只是出借了资质并允许实际施工人以前者之名义投标（见下文介绍），而实际施工人和代理商为谋取中标进行了行贿。我国该承包商也许并不知情实际施工人和代理商的行贿行为，但仍然因为没有尽到对实际施工人、代理商和分包商的监督和审核职责而被要求就后者的腐败行为间接承担一定责任。

深入调研我国建设工程行业，打击具有系统性风险的不当行为

再次回到《年度报告》披露的有关世行广西项目的案例，其涉及一种在国内常见的工程承包合作模式，即施工单位和独立施工人之间达成的所谓“品牌管理费”的安排。具体而言，拥有品牌的施工单位允许独立施工人使用它的资质和业绩，而且这些独立施工人会以施工单位的名义投标并承担投标过程中产生的所有费用。随后，这些独立施工人通过行贿来确保取得合同。一旦合同授予后，施工单位会将工程“分包”给这些独立施工人，并据此向他们收取一笔管理费。经过调查，廉政局认为，上述模式/安排是不符合世行规则的。

由于施工单位和独立施工人之间的该项安排具有一定隐蔽性，一般很难被外部第三方发现或知晓。在该案件中，廉政局调查官利用其敏锐的职业嗅觉和精明的调查手段对我国建设工程行业的特点和实操进行了深入调研。众所周知，我国建设工程行业通过建筑企业资质管理要求设置了行业的准入门槛。为规避这一限制，通过借用资质、挂靠或内部承包等相对灵活但不合规的方式承揽工程在我国建筑市场中时有发生，而且屡禁不绝。廉政局调查官发现并认定独立施工人实际“借用”了施工单位的资质和业绩参与投标，使其在竞争中明显获得了不正当优势。世行在《年度报告》中评述称，该项安排违背了公共采购最基本的公平、透明原则，而且将使得没有资质的独立施工人引发合同无法正常履行的实质性风险。

除了对涉案相关主体予以制裁以外，世行根据该案的调查结果终止了其他相关合同项下的资金支持。由于上述“品牌管理费”的安排具有一定系统性风险，世行很可能会同步采取其他更广泛的行动（如审查“品牌管理费”的计价方式、投标保证金缴纳主体、项目负责人与中标人是否存在劳动关系等），借此机会审查我国承包商参与的其他世行项目中是否有类似安排，从而让其他不合规问题或风险浮出水面。

此前已被世行制裁的我国承包商积极寻求解禁，结果令人欣喜

对于被列入制裁“黑名单”的我国承包商来说，最直接的影响是该企业及其关联企业在一定期限内失去了继续参与新的世行项目及其他多边开发银行融资项目的资格，同时受到全球市场的信用质疑，丧失投资者的信任，严重影响企业声誉和国际竞争力。随着近些年合规理念在我国的不断普及，监管部门对企业的合规经营也愈加重视，因此已被制裁的我国承包商通常都有很强的动力采取有效措施，争取尽早解除制裁。

为解除世行禁令制裁，被制裁方往往需要通过自上而下实施合规整改计划，以提升企业整体合规水平并建立符合世行要求的合规管理体系。为指导被制裁方建立有效的合规管理体系，世行专门发布了《世界银行诚信合规指南》，但对于缺乏合规经验和人才的我国承包商来说，建立符合国际实践的合规管理体系并非易事，具有时间紧、任务重、专业程度高的特点，需要不断进行摸索和尝试。

欣喜的是，根据《年度报告》，在2021 财年成功解除制裁的30 多家企业和个人中有三分之一是我国承包商。这是一张极其优秀的“成绩单”，要知道，在2020 财年我国没有任何一家承包商获得解禁。已经解禁的我国承包商在合规整改方面的优异表现必将成为行业内其他企业的典范，推动更多企业完成从过去不重视合规风险向主动管理的态度转变。

我国承包商的应对措施

我国承包商参与世行项目及应对世行制裁时，可以参考以下措施。

妥善处理和应对世行调查，争取宽大处理

当我国承包商收到廉政局发出的质询函，不幸成为世行合规调查的对象时，应妥善处理和从容应对，积极配合廉政局的工作，争取在可控范围之内将风险敞口降到最低。现阶段，我国很多承包商都会选择与廉政局进行和解谈判。和解有机会让被控方争取有利的制裁条件（更轻的制裁措施或更短的制裁期限）。但和解的前提通常是需要被控方认可廉政局所查明的指控事实，并且同意在规定期限内实施合规整改计划，建立符合世行要求的合规管理体系。

被制裁后积极履行各项合规义务，争取一次性通过整改核验

不论是通过和解还是正式的制裁决定，一旦被予以制裁，被制裁方通常都需要满足世行附加的合规条件，其中最重要且常见的解禁条件是建立满足世行要求的合规管理体系。顺应国内大合规浪潮，我国承包商可以借此契机建立既满足我国法律法规及政策对于企业合规经营的要求，又符合以《世界银行诚信合规指南》为主兼具国际视野和标准的合规管理体系。

对于合规经验尚不足的我国承包商来说，可以向近期从世行制裁“黑名单”解禁、合规成绩优异的众多国内同行学习成功经验，并借助外部律师的专业服务和力量满足世行附加的所有合规条件，争取尽早解禁。