预防性环境公益诉讼研究——湿地生态治理角度

戴适云

（广西师范大学，广西 桂林 541001）

1 引言

湿地是大自然中一类独特的自然景观，是协调全球生态系统平衡并提供巨额的环境服务价值，并与人们生活环境关系密切的重要生态系统类型。随着时代的发展，技术不断进步，人类对自然不再敬畏，对自然的需要不断地增加，并加大了对自然的索取和干预力度，筑坝控制水流、排干湿地使之成为农业用地甚至建设用地等，对湿地功能造成很多不利影响。除了湿地碎片化分布、城市人口剧增、设施不足外，还存在相关部门对湿地的概念理解不清、治理理念滞后等问题，进而导致城市基底快速发生转变，地下水位下降而地面沉降、河网水系缩减与衰退以及水土流失等问题，对于湿地的利用及一些城市生态环境带来负面影响。目前湿地的污染、退化、消亡现象，不断地警醒人们需要调整发展过程中出现的偏差，借助于自身的智慧，来应对与控制人类活动所产生的一系列环境问题。

2 湿地预防保护的必要性

我国从2004 年开始对湿地进行抢救性保护，已有众多学者探讨对其进行针对性法律保护的意义，2016 年响应联合国气候会议发起的保护和恢复湿地全球倡议，2022 年6 月《中华人民共和国湿地保护法》实施，开展了对保护湿地全面的法制探索和实践。从众多案例可见，人为干预与控制、人为利用甚至是人工构建的湿地生态系统未必能遵循天然湿地生态系统所固有的规律，容易造成二次污染，导致不可逆的环境功能减退和经济损失，例如生物多样性锐减和湿地生态系统中物质循环能量流动难以平衡，从而加速生态功能的消失。但恢复湿地的自然形成过程无论是从裸底还是水生演替阶段开始都是十分缓慢的，故科学地人工维持其稳定性和采取有效的变事后救济为事前预防是极其必要的。

3 针对湿地预防性公益诉讼的必要性

贯彻保护优先和预防为主的原则，既是我国《环境保护法》的明确要求，也是湿地保护的内在需要。环境公益诉讼同时兼具环境救济与环境预防的双重功能，但从我国目前的司法实践来看，环境公益诉讼侧重于其事后救济［1］。从湿地这个环境公益诉讼的保护客体角度来说，其具有恢复成本高、生态功能恢复速度缓慢、针对湿地生境的损害不可逆的特征，如果只是在损害行为终止或损害结果已经造成后进行诉讼救济，不仅会使设立环境公益诉讼初衷的落实效果不明显，而且也会造成难以切实保障被侵权人合法环境权益的结果，增加环境保护和环境治理恢复的成本，使侵权者承担远低于危害行为的法律后果，导致法律公平的失衡。从2015 年绿友会提起的五小叶槭案、2017 年自然之友提起的云南绿孔雀案以及2018 年自然之友提起的保护热带雨林和珍贵鱼类洄游通道案等案件问题来看［2］，我国现行环境公益诉讼裁判理念滞后、现有的法律规定缺失以及现行环境司法程序尚不健全，面对严峻的环境污染、生态破坏、物种入侵和生物多样性锐减等问题，完善预防性环境公益诉讼制度，为应对环境风险、环境危害提供司法上的解决办法，为解决环境问题提供法律依据及保障是确有必要的。

4 理论现状

4.1 法律规制现状

我国预防性环境公益诉讼制度的相关法律依据可从当前法律法规中体现。在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中，审判指导思想基本原则和目标任务一章提到“在案件审理过程中积极采取司法措施预防、减少环境损害和资源破坏，通过事前预防措施降低环境风险发生的可能性及损害程度”。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第一条：法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理［3］。同样还有《环境保护法》第五条，推动了我国环境公益诉讼从无损害不救济状态向预防环境损害转变。《国家人权行动计划（2021—2025 年）》提出加强环境公益诉讼制度建设。探索开展预防性环境公益诉讼，研究制定环境保护禁止令制度相关规则，发布环境公益诉讼指导性案例［4］。之后，2022 年1 月1 日起实施的《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》明确规定，包括检察机关在内的国家规定的机关或者法律规定的组织，对于正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使生态环境受到难以弥补的损害，可在提起诉讼前向有管辖权的法院申请作出禁止令，法院应当在接受申请后48 小时内裁定是否准予［5］。

4.2 理论研究现状

肖建国等学者指出，环境公益诉讼的本意是维护环境公共利益，主要表现在采取积极的补救措施弥补环境侵害及预防环境公益继续遭受损害［6］。汪劲主张将行为标准纳入环境公益诉讼起诉的参考诉因。王春业指出引发环境行政公益诉讼事后救济性弊端的原因是《行政诉讼法》的总体架构设计得不合理，行诉法中规定的所有诉讼事项范围，均是以已经发生且造成损害后果作为起诉前提的［7］。

从公众追求高质量生存环境的角度，表现为公众对于社会环境风险的抵触与恐惧心理，以及对于维护自身所享有的合法环境权诉求。随着经济、科技的飞速发展，环境法治应该加强相关制度建设以实现对其的合法规制。我国当前环境风险突出表现为环境“邻避现象”，即公众对于具有环保功能的核电站、垃圾发电厂等邻避建设项目的抵触心理，为有效减轻社会公众对环境风险的抵触心理，提前阻断可能产生的环境风险，从源头解决环境问题是必要的。

可见，学界对环境行政公益诉讼的预防功能是认可的，已经有相关的法律、司法解释和政策参考为我国构建预防性环境公益诉讼制度提供相关原则和法律依据，虽然目前还没有相关的统一的法律文件作为总则，但是对相关法律条文的分析，可以发现预防性环境公益诉讼制度的理念已经存在并逐渐开始指导我国环境公益诉讼司法实践。

5 预防性环境公益诉讼发展所面临的困难

5.1 证明责任的争议

在环境科学技术飞速发展、环境保护相关技术严格保密、环境相关专业分化日益精细的情形下，让不具有专业环境科技知识背景的受害人举证环境侵权人实施了哪种侵害行为，证明不阻止该行为会对现实环境造成实际损害且该行为与造成的环境实际损害之间存在何种因果联系存在很大困难。对于是否沿用侵权责任体系，有学者认为在侵权责任法框架下，行为人应对其将要引起生态损害的行为承担责任，还有学者认为环境法既保护公民个人的环境私益，也保护环境公共利益，也就是说，环保法本身兼具私法和公法的双重性质。但是民事法则主要是调整平等主体之间私益纠纷的法律原则，应该选择性应用与环境问题的预防相适应的规则，而非直接全部套用。本文认为，若救济的是环境私益，是否承担侵权责任仍然要以损害结果判断。

5.2 适用范围过大

并不是所有涉及纠纷都通过诉讼来解决，这就意味着能够进入诉讼程序解决的案件必然是经过多方利益衡量之后的选择。在具体的司法实践中，诉讼的适用范围的大小由相关案件因素的成熟度所决定，当案件相关因素达到一定成熟度，其适用范围就会相应扩大，反之则相应收缩适用范围。在具体实践中，停车问题、城市规划问题也出现在公益诉讼案件中，虽然近年来检察机关不断拓展公益诉讼案件范围，法定领域从传统“4+1”变成了现在的“4+5”，监督对象从“已造成公益损害的”拓展到“损害还没发生但存在损害公益重大风险的”是实现源头治理的重要举措，但必须对预防性环境公益诉讼案件受理范围进行严格限制［8］。

5.3 起诉适格主体的争议

预防性环境公益诉讼制度是从环境公益诉讼制度发展而来，因而不可避免地会具有环境公益诉讼制度所具有的起诉主体、目的和对象的特殊性、公益性和预防性等特征。针对环境风险的发生具有突然性、发展极其迅速、危害难以预估等特点，如果等社会组织发现证实后再提起诉讼，环境风险早就已经成为环境损害事实，难以实现设立环境公益诉讼制度的预防保护初衷。

5.4 司法实践中法律规定模糊

现有关于预防性环境公益诉讼制度的规定，并没有明确“预防”“重大性风险”等关键要素的内涵和认定标准，使其难以在司法实践得到适用［9］。首先，“预防”的目的在于尽可能地阻止环境实害的产生，而非消除一切潜在的环境危险；其次，最高人民法院的《环境公益诉讼解释》虽然规定把“重大性”作为我国预防性环境公益诉讼的起诉标准，但是对其的判定标准并未说明，也没有明确“重大性”的内涵是否包含不可逆的环境损害或潜在的环境威胁，同时对于由谁承担举证证明责任也未明确，与民事侵权制度的界限尚未厘清。在司法实践中容易带来由于个人解读的标准不统一，进而造成司法资源浪费的情形；预防性环境公益诉讼所指向的应该是“环境危险和环境风险”，相关法律并没有对“风险”适用对象作出排除性指示，也没有明确达到何种程度的环境风险才成为提起环境公益诉讼予以救济的条件。

5.5 环境影响评价的滞后

全国首例预防性环境民事公益诉讼云南绿孔雀案中，戛洒江水电站项目事先获得了环境影响评价许可，但因绿孔雀未被纳入评价范围，导致环境影响评价没有起到有效的保护作用，没有预测到水电站一旦蓄水将淹没绿孔雀种群的栖息地，严重威胁绿孔雀的生存繁衍，水电站配套工程将破坏当地珍贵的干热河谷季雨林生态系统。北京市朝阳区自然之友环境研究所提起公益诉讼后，一二审法院均认为，该项目存在损害社会公共利益的重大风险，支持原告诉请，判令建设方暂停可能的危险行为等。其中的环境影响评价，是指建设项目在实施或开工建设之前，必须要对它的环境影响进行预测、分析与评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施［8］。可以看出环境影响评价对预防环境违法行为的保障起关键作用，审理过程中根据环境影响评价制度来判断是否损害社会公共利益或具有社会公共利益重大风险，相关法律和解释在适用时与预防性环境监管措施稍有衔接。但近年来，建设项目因为环境影响评价不过关或未取得环境影响评价就提前开工等损害生态环境的事例时有发生。

6 完善预防性环境公益诉讼

6.1 举证责任的明确

由于预防性环境公益诉讼的专业性更强，相关环境风险造成的环境损害认定更难。在这种没有客观损害事实存在的情况下，举证责任倒置将不适用于不同原告主体提起的诉讼，在具体司法实践中应让掌握更多环境保护技术、更有条件运用环境科学研究方法的一方负有部分举证责任，但被告始终有结果意义上的举证证明责任。

6.2 预防性环境公益诉讼的适用范围收缩

环境风险是提起预防性公益诉讼其中一个要素，但并不是意味将所有的环境风险都纳入诉讼途径予以解决，在适用该制度时应全面考虑环境风险预防的合理性与合法性，不能以高昂的代价阻止环境风险的产生。也就是说，如果尚未认定该环境风险是否会对环境造成重大危险就采取行动予以阻止，不仅会造成司法资源的浪费，也会阻碍经济建设发展的平稳有序进行。由于环境风险具有内在的扩张性，需对预防性环境公益诉讼的适用范围予以明确规定。美国环境公益诉讼制度仅就违法实施可能侵害或已经侵害到环境的行为，在尚未产生损害或可能导致环境损害结果的产生，为维护环境公益即可向法院提起环境公益诉讼。我国在构建预防性环境公益诉讼制度时应该严格规范其受案范围，尽量对其范围予以明确规定，界定范围可以采取穷尽列举的方式。例如在审理湿地公益诉讼时结合分区保护原则（自然保护区分为试验区、缓冲区、核心区），限制对于试验区以外的环境工程引发的公益诉讼的受案等。

6.3 适格原告主体

虽然公民环境权尚未进入立法领域，但是公民环境权保护的是环境利益，这与《环境保护法》的立法初衷是统一的，因而应该得到承认与保护［10］。若承认公民环境权的存在，那么在公民环境权受到“具有对社会环境公共利益造成损害的重大风险”的威胁时，公民理应具有为保护环境权不受侵害和抗辩的权利，并且基于环境风险在产生之初具有隐秘性和不确定性等特点，当前我国的环境保护社会公益组织会受其公益组织性质、地域的限制，导致环境风险区域和数量远超出起诉主体。例如分布广、涉及保护主体复杂的湿地资源，多国选择借助多方力量，其中包括以社区为基础的监督管理小组，政府部门、居民和非政府组织三方力量参与。我国一些学者认为，将预防性环境公益诉讼的适格原告范围扩展到公民个人，其更具备环境预防基础力量。为防止公民滥用环境诉求，可以在单行法中以明确列举的形式对违法环境行为的种类加以限制。这样有利于提高环境主体对于环境预防保护的积极性，有利于提前发现环境风险。

6.4 明确司法实践中法律规定的概念

预防性环境公益诉讼制度中的社会“公共利益”是指涉及社会全体公众共同享有的重大社会环境生态利益，公民提起的公益诉讼应基于维护公共生态环境不受侵害的目的。而预防性环境公益诉讼制度中的“重大风险”应该等同于环境危险，即指经过科学论证可以预见会对环境造成损害，难以修复并具有破坏性的环境风险，需要立即采取措施加以控制并阻断环境实害的产生。故“预防”范围应为，公民以维护公共利益的心理，对经过科学客观论证后可预见的会对环境造成难以修复并具有破坏性的环境风险，提前采取有效措施予以预防。

6.5 提高司法能动性

在预防性环境公益诉讼审理中确保公众的广泛参与，有利于在审理时充分了解诉求中反映的深层矛盾与利益冲突，作出兼具公众期望和法律理性的判决。《民事公益诉讼解释》第九条指出，人民法院如果认为原告提出的诉讼请求不足以保护环境公共利益，可以向其阐释应如何主张。应结合行政权力和通过合理的专业资源配置防止司法权的扩大，但是法官在案件审理中依旧应该从法律规定和证据事实出发，坚持独立审判原则，适度接受公众合法正当的意见，同时应提高环境公益诉讼法官的准入门槛，加强对法官专业素质的培训，提高法官对于预防性环境公益诉讼的认同。在预防性环境公益诉讼案情特别复杂时，法官可以依职权主导庭审活动，适度突破原被告提供的原有证据框架，结合环境专家出具的专业报告书和实验报告等科学文件，以及法院实地调查的考察资料和报告等材料，使案件情况得以明朗，综合考虑原被告双方提供的证据和论证材料作出中立客观的判断。

6.6 完善环评制度和环境监管措施

环境影响评价要公开征求社会各界意见，这就需要检察机关与主管部门在信息衔接共享方面做得更到位。刑法修正案（十一）将故意提供虚假环境影响评价的行为纳入刑法规制，检察机关可以借此加强对环境影响评价及其关联的规划、许可行为的监督［8］。

在环境监管问题上可制定成文法规定预防性的环境监管措施，借助行政机关的专业知识和执法力量来预防环境问题，公众进行监督和补充。