“双评价”在国土空间规划中支撑运用的研究——以河池市环江毛南族自治县为例

卢全民　黄海妮

“双评价”在国土空间规划中支撑运用的研究——以河池市环江毛南族自治县为例

卢全民1黄海妮2

（1.广西河池市环江毛南族自治县自然资源局，广西 河池 547100；2.广西壮族自治区国土测绘院，广西 南宁 530023）

基于“双评价”的研究与实践，结合当前广西编制区级国土空间规划最新的编制需求，以“环江毛南族自治县”的双评价为例，进行资源环境禀赋条件的基础现状分析和县级国土空间开发利用探索。依据评价结果为国土空间规划识别问题与风险、县域主体功能区深化细化、三生空间的划定及国土规划分区等提供依据，研究“双评价”在国土空间规划中的支撑运用方式。

双评价；国土空间规划；环江；空间管控

引言

按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》（中发〔2019〕18号）[1]、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）[2]及其他相关国家出台的文件要求，基于土地资源、水资源、气候、环境、灾害等单项评价集成，对环境承载能力和国土空间开发适宜性进行评价（简称“双评价”）[3]。

其它的评价内容包括环江毛南族自治县（以下简称环江县）资源环境禀赋特征分析，环江县现状问题与风险识别，基于“双评价”摸清家底内容，统筹划定规划空间的布局，为环江县的县级国土空间规划编制提供扎实基础的支撑。此外，更重要的是“双评价”能为国土空间开发保护生态的治理与修复提供研究探索。以环江县国土空间规划研究探索为例，按照《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性（试行）》评价指南相关技术路线的指导[3]，结合现阶段环江县开展的“双评价”的研究工作，从设置空间管控底线、县域传导机制、规划分区划定及问题与风险识别判定等方面，探索“双评价”在环江县县级国土空间规划编制过程中的基础技术支撑运用。

1　研究方法与数据来源

1.1　县域概况

环江县位于广西河池市北部，北接贵州省荔波县、从江县，西与河池市南丹县接壤，西南临近河池市区，东面与罗城仫佬族自治县、融水苗族自治县交界，土地总面积约为4 552.77平方公里。环江全县多为喀斯特地貌，地势北高南低，南部多丘陵，北部多山区，地形种类多样，属亚热带季风气候，南部年均气温19.9℃，北部年均气温15.7℃；全县年平均降水量1 750毫米，空气平均相对湿度79%；全县光热资源充足，全年光照时数为4 422小时，热量可满足农作物一年三熟的需求。县域常住人口27.61万人，城镇化率仅有40.24%，森林覆盖率高达78.58%，环江县还是中国南方环江喀斯特世界自然遗产地之一（数据来源于环江毛南族自治县人民政府网站）。

1.2　评价方法

环江县“双评价”根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》的要求，评价对象为环江县全域土地面积。

研究数据统一采用2000国家大地坐标系（CGCS2000），高斯－克吕格投影，数据来源包含了以下三个方面：（1）土地资源、水资源、气候及农业等基础数据；（2）县域相关的规划成果；（3）国家及地方政策文件及规程规范，与部门收集的相关资料。

2　环江县资源环境承载能力和县级国土空间开发适宜性评价

2.1　环江县资源环境禀赋特征分析

2.1.1土地资源现状

城镇建设和农业生产土地资源充足。在环江县用地类型中，生态用地面积最大，农用地次之，建设用地面积最小。环江县大部分区域的城镇建设和农业生产条件良好，可作为城镇建设和农业生产的土地资源容量充足，多分布于川山、洛阳、大安、水源以及县城一带，与环江、古宾河流域重合较高。

2.1.2 水资源现状

水资源总量丰富，水质较好。环江县水资源拥有总量为35.966亿立方米，其中地表水33.363亿立方米，地下水2.603亿立方米。主要河流有大环江和中洲河，其余大小支流130多条；地下河共有16条，地下水点有403点。中洲河流经龙岩、东兴、长美3个乡，广荣、龙岩、东兴、笃雅、长美5个圩场，10个村民委员会。打狗河流经川山镇、下南乡、水源镇3个乡镇。地下水以暗河、泉水、水溶洞等形态在地表出现。

饮用水源水质达到国家Ⅱ类标准，大环江、小环江地表水保持III类水质标准。整体水质基本良好，有害元素均未超过国家规定的水质标准。

2.1.3 土壤和大气环境现状

土壤质地优良，大气环境较好。环江县县域环境保持良好，主要土壤污染物含量低，县域土壤盐渍化敏感性（旱地灌溉土壤发生盐渍化的可能性）低，适宜农业生产。大气质量总体状况良好，大气污染物指标均低于国家空气质量二级标准限值，全年城镇空气质量均达二级标准。

2.1.4 地质环境现状

地形地质结构复杂，灾害风险等级各异。环江县内自然灾害以气象灾害和地质灾害为主，对环江县农业生产影响较大的灾害为雨涝和地震灾害。环江县大部分地区雨涝灾害风险等级低，只有驯乐苗族乡、东兴镇、洛阳镇、大才乡、下南乡的小部分区域雨涝灾害风险等级略高。

环江县地处南丹—昆仑关断裂带上，境内地形多样，岩溶面积大且分布广，属具有发生破坏性地震背景的地区。环江县大部分区域处于稳定状态，地震危险性等级低。

2.2 评价结果

2.2.1 环江县资源环境承载力评价

（1）生态保护重要性评价。

以环江县生态保护极重要区域为红线划定初步数据，并非最终成果，其面积为1 853.57平方公里，占环江县土地面积的40.71%。主要集中在县域的西南部，主要分布于川山镇、下南乡、水源镇、大安乡和明伦镇等乡镇。

（2）农业生产承载规模评价。

从土地资源条件来看，环江县在土地资源约束下的农业生产承载规模为3 791.50平方公里，占土地总面积的84.28%，地形条件对全县农业生产的约束性较弱。其中大安乡、洛阳镇、长美乡等乡镇的农业生产承载规模占比超过90%，其土地资源对农业生产基本不产生约束作用；其余各乡镇的农业生产承载规模均在70%至90%之间，土地资源对农业生产有一定的约束作用。该承载规模较大，属于农业生产适应地形和土壤条件的最大理论规模。

水资源方面，环江县无灌溉可用水量的统计，但环江年平均降水量为1 750毫米，人均水资源占有量为9 477立方米，水资源丰富，除部分受地形地质限制的干旱地区外，县域其它区域的农业生产基本不受水资源约束。

环江县水资源约束下的农业生产承载规模为4 104.28平方公里，占土地总面积的90.15%，水利条件对全县农业生产的约束性较弱。其中大才乡、东兴镇、洛阳镇、思恩镇、下南乡、驯乐苗族乡等乡镇的农业生产承载规模占比均为100%，其水资源对农业生产基本不产生约束作用；川山镇、大安乡、水源镇、长美乡等乡镇受地形地质影响，农业取水和蓄水存在一定困难，水资源对农业生产产生较为明显的约束；龙岩乡和明伦镇有个别地区受水资源约束较大，整体上水资源对农业生产有一定的约束作用。该承载规模范围较大，属于农业生产适应水资源的最大理论规模。

（3）城镇建设承载规模评价。

从地形条件来看，全县城镇建设承载规模为2 761.30平方公里，占土地面积的60.65%，全县土地资源对城镇建设的约束性较弱。其中东兴镇、龙岩乡、驯乐苗族乡等乡镇土地资源可承载的城镇建设规模比重不到50%，且承载规模图斑较为细碎，城镇连片发展受地形限制较大；其余乡镇土地资源可承载的城镇建设规模比重均在50%～80%之间，土地资源对农业生产有一定的约束作用。该承载规模较大，该承载规模为承载建设适应地形条件的最大理论规模。

从水资源条件来看，环江县城镇可用水量为9 782万立方米，承载城镇人口约300万人，城镇建设承载总规模为360.34平方公里，占环江县土地总面积的7.91%。其中思恩镇（中心城区）和洛阳镇的承载面积最大，分别为124.93平方公里和80.73平方公里。从面积所占比重来看，只有思恩镇和洛阳镇的承载规模比重达到了10%以上，分别为44.94%和16.44%；大安乡、大才乡的比重在6%～10%之间，其余乡镇的比重均在6%以下，承载规模比重偏低。该承载规模远远大于环江县远期预期的城镇发展规模，说明从县域层面来说，水资源基本不会对环江县城镇建设起到制约作用。

2.2.2 环江县县级国土空间开发适宜性评价结果

（1）生态保护适宜性评价。

环江县生态保护重要性等级分为适宜、一般适宜和不适宜区域，其中适宜区域面积为296 622.30公顷、一般适宜区域面积为102 598.66公顷和不适宜区域面积为53 356.80公顷，适宜与一般适宜占土地面积达87%。适宜区主要分布在县域的中部及北部。

（2）农业生产适宜性评价。

县域层面上，农业生产适宜区面积为1 634.34平方公里，占土地面积的比例为35.89%。乡镇层面上，农业生产适宜性分区结构趋于一致性。按照适宜区面积占比的顺序来看，思恩镇、川山镇、洛阳镇、大安乡、大才乡、水源镇、下南乡、明伦镇的适宜区面积占比在35%～55%之间，其他乡镇适宜区面积占比在15%～35%之间，农业生产存在一定的约束条件。

（3）城镇建设适宜性评价。

全县层面上，全县城镇建设适宜区面积为1 225.82平方公里，占全县面积的27.21%。乡镇层面上，城镇建设适宜性分区空间分布梯度性特征比较明显。从城镇建设适宜区面积占比来看，洛阳镇和思恩镇的适宜区面积占比在50%以上，位居全县前列，最适宜发展城镇建设；其次为大才乡、川山镇、明伦镇、水源镇、大安乡和驯乐苗族乡等，其适宜区面积占比在15%～50%之间，城镇建设的适宜性处于中等水平，比较适宜城镇建设；东兴镇、下南乡、龙岩乡和长美乡适宜性最低，城镇建设的适宜区面积占比在10%以下。

2.3 环江县县级国土空间开发适宜性空间格局特征分析

环江县的地形地貌大多为喀斯特地貌，且有自然遗产保护地存在，对生态保护重要性的要求很高。生态极重要区域主要分布在西部、中北部、东南部的山地丘陵一带，以自然保护区、水土流失和生物多样性敏感区为主。环江县生态重要性区域的面积较大，约占县域总面积的40%，而人类活动强度较大的耕地、居民点用地等对生态保护有一定的负面影响，应当制定强效有力的生态保护管制措施，降低生态保护极重要区域内的人类活动强度。

环江县虽然土地资源条件承载的农业生产规模较大，农业生产适宜性区域与现状农业用地区域契合度较高；县域整体降水量充沛，但受限于独特的喀斯特地貌，地下空隙多而广，土地蓄水和排水能力较差，有发生洪涝和干旱的可能，应当推广小型蓄水池等农田水利设施，降低水资源带来的约束影响；谨慎开发地下水资源，防止地质条件变化带来的地质风险。

环江县城镇建设适宜性受地形约束比较大，乡村地区有较多宅基地散落，在城镇建设不适宜区域内，应当逐步迁出；中心城区建设地区与城镇建设适宜性区域吻合度较高，城镇建设发展潜力较大；水土资源约束下的承载规模较小，地形条件和潜在的地质灾害风险是影响城镇建设的主要因素，应当加强地质灾害危险区域的县级国土空间综合整治，降低其城镇开发建设的活动强度。

3 “双评价”在国土空间规划中的支撑运用

3.1 空间管控底线设置

以生态优先、绿色发展为导向，强化资源环境约束底线，通过“双评价”识别本区域资源环境享赋条件，分析城市发展的限制因素，研判自身发展的适宜方向与承载规模潜力，为编制国土空间规划提供空间管控底线设置的依据，实现指标的约束传导[4]。指标约束传导主要包括两个方面，一方面依据承载状态与潜力确定县域的生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区与矿产能源发展区的划定[5]。另一方面坚持“底线思维”，为空间规划的编制设置空间底线管控指标，包括建设用地面积、城乡建设用地面积、林地保有量和湿地面积等。

3.2 功能传导

3.2.1 环江县主体功能区识别

环江县生态资源禀赋，依据环江县生态保护重要性等级极重要、重要等级的生态安全格局，区分区域内极重要等级的生态服务功能斑块。从面积和空间布局上分析，生态系统服务重要性评价结果极重要、重要等级的生态安全格局面积为399 220.96公顷，占土地面积的87%，几乎分布在县域全境。因此环江县主体功能为重要生态功能区。

3.2.2 环江县规划分区的划定

根据“双评价”下发的成果，遵循生态优先，保护优先的原则[6]，结合生态保护、农业生产及城镇建设适宜性功能较高的分析结果，与主体功能定位相对一致，确定环江县县级国土空间规划分区的划分，分区主要分保护与保留、开发与利用两个方面。

经划定，环江县的规划分区以保护与保留为主的区域，占县域土地面积的66.71%。生态保护区主导面积170 911.4公顷，占县域土地面积的37.54%，主要分布在生态极敏感重要的区域，生态红线的分布等禁止开发区。生态控制区主导面积101 456.4公顷，占县域土地面积的22.28%，主要分布在环江的九万山、木论喀斯特自然保护区及一二级生态公益林集中分布等地区。农田保护区主导面积31 385.05公顷，占县域土地面积的比例为的6.89%，主要分布在农业生产高适宜地带，沿大小环江两侧河谷地带、中部平原区集中分布。城镇发展区主导面积4 697.50公顷，占县域土地面积的1.03%；乡村发展区面积为145 768.50公顷，占县域土地面积的32.02%；矿产能源发展区1 053.98公顷，占县域土地面积的0.23%。

3.3 风险识别与应用

将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与土地利用现状进行对比，识别以下空间冲突。

3.3.1 冲突分析

（1）永久基本农田与农业生产不适宜区的空间冲突。

将农业生产适宜性评价结果与永久基本农田图斑进行叠加分析，农业生产不适宜区内的基本农田面积为5.77平方公里，占永久基本农田的1.20%，主要分布于驯乐苗族乡北部、明伦镇北部、水源镇和下南乡大部等区域，需要将农业生产不适宜区内的农田调出，通过合理手段平衡基本农田指标。

（2）现状农业用地与农业生产不适宜区的空间冲突。

将农业生产适宜性评价结果与现状农业用地进行叠加分析，农业生产不适宜区内的农业用地为9.37平方公里，占农业用地的1.64%。环江县现状农业用地与农业生产不适宜区冲突区域较少，主要分布于驯乐苗族乡和龙岩乡的东北部、明伦镇北部、川山镇西部、水源镇和下南乡等区域，需要通过村居点集聚、村庄撤并和搬迁、农田调整等措施协调。现状农业用地分布合理，后续规划中对农业图斑的调整无需太多。

（3）现状农业用地与生态保护极重要地区的空间冲突。

将生态保护极重要评价结果与现状农业用地进行叠加分析，农业生产不适宜区内的农业用地为81.03平方公里，占农业用地的14.21%。环江县现状农业用地与生态保护极重要地区的冲突区域较多，多以边界冲突为主，主要分布于驯乐苗族乡、明伦镇、川山镇西部、水源镇、下南乡、大安乡东部等区域。

（4）现状建设用地与城镇建设不适宜区的空间冲突。

将城镇建设适宜性评价结果与现状建设用地进行叠加分析，城镇建设不适宜区内的建设用地为8.85平方公里，占建设用地的18.22%。环江县现状建设用地与城镇建设不适宜区的冲突区域较多，主要分布于环江县四周海拔较高、坡度较陡、交通较为不便利的区域。

（5）现状建设用地与生态保护极重要区的空间冲突。

将生态保护极重要评价结果与现状建设用地进行叠加分析，城镇建设不适宜区内的建设用地为7.54平方公里，占建设用地的15.52%，环江县现状建设用地与生态保护极重要区的冲突区域较多，主要分布于环江县四周海拔较高、坡度较陡、交通较为不便利的区域。

3.3.2 应对建议

（1）生态保护与修复。

促进生态保护重要区人类活动有序退出。建议强化生态保护承载等级较高区域内的人类活动管控，划定集中集约生产生活区，制定过度集约生产方式的退出方案，同时因地制宜实施生态移民。加强生态脆弱区的生态修复，多举措重点强化自然遗产保护区的生态保护与修复，同时重点推进县域内小型地质灾害易发生点的生态治理，通过生态方式降低灾害发生风险。

（2）农业生产。

加强水土资源保护与高效利用。环江县整体资源环境承载能力较高，但可持续发展的约束与压力不断加大，尤其土地资源缺乏，水资源保持能力较差。随着环江县城镇化的加速推进，水资源能源约束将不断加剧。应当重点推进农业区域的水利设施配置工程，加快实施蓄水和排涝相关行动，强化水资源保障能力。

（3）城镇开发建设。

严格控制城镇开发强度，把握开发时序，实行严格的高效用地制度，有序推进城镇新增用地开发，提高城镇空间利用效率，实现城镇集中和高质量发展[7]。引导人口和产业相对集中分布，优化土地利用结构，通过增加挂钩、迁村并点等途径实现土地集中高效利用，优化城乡建设用地结构与布局，促进环江县城镇化加速进行。

4 结论

以自然资源部下发的“双评价”技术指南为指导，结合环江县“双评价”结果与现阶段在编的国土空间规划进行实践，探索“双评价”为国土空间规划一张图的建设实现支撑运用，为环江县空间管控底线的设置提供依据，进而对规划指标体系进行约束传导，分析国土空间格局特征，对区域主体功能区深化细化方案的确定，下一步为国土空间规划分区提供依据。“双评价”成果对空间叠加的冲突进行了分析，能识别当前县域发展的风险问题，为规划提出编制建议，因此“双评价”在国土空间规划中支撑运用的研究具有重要作用。

[1]新华社. 中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ 2019-05/23/content_5394187.htm，2019-5-23.

[2]自然资源部网站. 自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/ 2019-06/02/ content_5396857.htm，2019-6-2.

[3]自然资源部网站. 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/2020-01/22/content_5471523.htm，2020-1-19.

[4]白娟，黄凯，李滨. “双评价”成果在县(区)级国土空间规划中的应用思路与实践[J]. 规划师，2020，36(5): 30-38.

[5]郝庆，邓玲，封志明. 国土空间规划中的承载力反思: 概念、理论与实践[J]. 自然资源学报，2019，34(10): 2073-2086.

[6]王伟，岳文泽，吴燕，等. 到中流击水——国土空间规划青年笔谈[J]. 城乡规划，2021(6): 1-29.

[7]丁乙宸. 县级国土空间规划中“双评价”方法研究[D]. 西安: 西北大学，2021.

Study on the Support and Application of "Double Evaluation" in Land Space Planning——Taking Huanjiang Maonan Autonomous County of Hechi City as an Example

Based on the research and practice of "double evaluation", and in combination with the latest compilation demand of Guangxi for the preparation of district level land space planning, this paper takes the double evaluation of "Huanjiang Maonan Autonomous County" as an example to analyze the basic status quo of resource and environmental endowment conditions and explore the development and utilization of county level land space. According to the results of this evaluation, it will provide a basis for the identification of problems and risks in land space planning, the deepening and refinement of county main functional areas, the delimitation of three living spaces and and the division of land planning, and study the support and application of "double evaluation" in land space planning.

double evaluation; land space planning; Huanjiang; space control

F301

A

1008-1151(2022)12-0026-04

2022-09-13

卢全民（1974－），男（壮族），供职于广西河池市环江毛南族自治县自然资源局，从事土地资源管理、国土空间规划研究方面的工作。