基于多主体协同的南水北调中线工程水源区生态保护与治理的长效机制研究

杨 磊

(南阳理工学院范蠡商学院 河南 南阳 473004)

0 引言

南水北调中线一期工程自2014年12月12日通水以来，已累计向我国京津冀豫等北方地区供水超过400亿立方米，受益人口超过6900万，给沿线地区每年产生的直接经济效益超过300亿元，有效缓解了工程沿线地区水资源短缺局面，提高了沿线地区水资源和水环境的承载能力。南水北调中线工程水源区(以下简称水源区)涉及我国河南、湖北、陕西、四川等4省11个地(市)45县(区)，总面积达到9.54万平方千米。水源区多数属于秦巴山脉，社会经济发展水平低于全国平均水平，部分地区属于我国连片特困地区，生态环境相对比较脆弱，加之落后的经济发展水平，使得水源区生态环境保护与治理“雪上加霜”。在水源区生态环境保护与治理过程中，传统的科层制的“行政条块分割”和“属地化管理”模式使得水源区各级政府在水源区生态保护与环境治理的问题上呈现出“各自为战”、“自扫门前雪”状态，即在生态环境保护与治理中，水源区各地方政府着眼于本地区利益和眼前利益，出现了“三重三轻”现象(重地方利益轻全局利益、重眼前利益轻长远利益、重经济发展轻环境保护)。因此，如何打破区域行政化治理，构建以中央政府为引导，流域管理机构和地方政府为主导、企业与民众等多元主体共同参与的生态保护与治理体系就显得尤为重要[1]。基于此，本文基于整体性治理理念，依据“平等合作、协同治理”的原则构建多主体协同参与的水源区生态保护与治理的长效机制，以期为水源区生态环境保护与建设提供参考。

1 文献综述

协同机制最早起源于20世纪80年的美国，随着政府间府际合作的逐步开展，国外关于府际之间的协作问题逐步得到学界的关注，从合作方式、合作机理、合作过程等不同角度进行深入的探讨。在横向府际合作的方式方面，国外学者沃克等(2000)提出了非正式政府间协议、地方政府间的正式协议、跨机关政府部门等25种府际合作方式[2]。目前，国外的横向府际合作形式也大多从上述几种方式中演化而来。在府际合作的发展阶段方面，欧盟(2001)在总结各成员国治理经验和做法的基础上，提出政府间的协作应遵循调整规划、功能整合和建立合作关系3个阶段；威尔逊则借鉴公司合并经验，将政府间的协作分为5个阶段[3]。在府际合作发展的过程方面，Mc Intyre[4]、Carter[5]、Contreras[6]等提出公众参与、民主发展和对权力的约束，是跨区域生态保护和协同治理的重要制约因素。

国内学者对于生态环境协同治理的研究起步较晚，但是发展速度较快。综合现有成果可知，国内学者的研究成果主要集中在以下几个方面：一是生态环境协同治理主体研究。国内学者从主体功能区(钟高峥,2010；郭恒,周鸿,2015)、网络治理理论 (王惠琴,尹文嘉,2010)等视角论述了生态协同治理需要政治力量、市场力量和社会力量等多元主体全面参与的治理模式；任国友(2015)对区域生态保护的协同主体脆弱性进行了分析，赵美珍(2016)从协同主体共容利益分配的视角对长三角区域环境保护与治理提出了建立以地方政府间合作为主、集聚行业协会和环境NGO组织协同力量的立体化环境治理长效机制。二是区域协同的动力及其运行机制研究。杨华锋(2014)通过分析区域协同机制的运行机理和协同治理在制度形式系谱中的定位，分析了基于“部门合作”与“公司合作”双向协同的行动者网络。胡徽(2015)、魏向前(2016)等分别从跨流域环境协同治理主体动力缺失、动力来源、动力形式和协同演化等方面探讨了跨流域生态协同发展的主体构成及其运行机制。叶大凤(2015)从主体参与、协同决策、利益协调及多元协同治理政策冲突等方面构建了政府间协同治理的模式。吴春梅等(2014)、戴胜利(2015)、李虹等(2016)对跨区域生态协同治理机制的序参量控制、变量影响因素及协同途径等方面进行了研究，提出了跨区域协同治理机制与实现路径。三是跨区域合作研究。杨新春等(2008)、李正升(2014)、王宝义(2016)提出，由于传统科层制管理模式下，受到“行政分割”和“属地管理”等理念的制约，各级政府在跨区域生态保护与环境治理的问题上呈现出“单兵作战”状态，要实现政府间的生态协同发展，就必须打破区域分割，创新区域间生态保护与环境治理新模式，建立跨区域联动机制。胡思洋(2014)则认为市场在资源配置中的主体地位没有发挥相应的作用，使得非盈利组织的参与空间被挤出，使得公众很少或无法参与到区域的协同治理当中，应动员社会多元力量参与到生态保护工作中，建立由政府、市场、民众和社会组织等多元主体共同参与的联动治理模式。何伟军等(2015)、彭皓明(2016)等应用博弈分析区域主体之间生态合作竞争, 提出通过建立区域生态——经济合作机制来解决区域生态环境问题的思路。

国内外学者注意到政府及社会公众等多元主体在区域生态保护与治理中能够发挥的重大作用，在多主体协同治理方面也进行了有益研究和探索。但现有的研究在对生态保护与治理区域协同主体分析方面，偏重于定性分析，量化模型介入也不够，而且在区域协同机制方面尚未形成一套完整的体系，还有待进一步的深入。基于此，本文基于对不同协同主体的利益冲突是区域协同难以顺利推行的关键问题的认识，通过对水源区生态保护与治理中存在的问题进行分析，提出符合水源区实际生态保护与治理的多主体协同机制的实施路径。

2 多主体协同的南水北调水源区生态保护与治理的现状分析

2.1 南水北调水源区现行治理模式

目前水源区的生态保护与治理模式主要是以政府主导纵向合作模式，呈现出条块分明的特点。一是水源区生态保护与治理的主体呈现单一化特征，政府机构对水源区的生态保护与治理几乎是垄断管理，使得公众参与空间过小，进而导致社会部门和公众参与严重不足。二是治理方式是基于行政区划的属地治理方式，导致治理过程中出现“职责分散化，各自为战”的局面，严重影响治理的效率。为贯彻中共中央、国务院在河湖管理中落实地方党政领导责任的要求和落实全面推行河长制的部署，水源地各级政府也实施了“河( 湖) 长制”工作制度。三是治理手段单一化。水源区目前主要依靠行政手段，经济手段和法律手段运用不足。

2.2 现行水源区生态保护与治理存在的问题

2.2.1 水源区生态保护与治理主体单一

目前，水源区的各级政府在水源区生态保护与治理中扮演着单边主体角色。在现有的治理模式和方式中，社会公众及其相关利益者参与度较低。企业作为市场的主体，不仅是水源地生态环境污染的制造者，又是生态建设协同治理不可或缺的中坚力量，更是沿岸地区经济的拉动者，其生产活动将会对水源区的生态环境产生重大影响。因此，企业应该成为水源区生态保护与治理的直接责任方。目前，水源区各级政府通过行政手段，关、停、并、转很多污染企业，其中，南阳市关停工业和矿山企业200多家，十堰市取缔“十小”企业329家，商洛、安康、汉中三市通过行政手段关闭污染企业240余家，给水源区经济发展带来了前所未有的压力。但由于水源区的传统工业比重依然较大，为了当地经济社会的发展，还存在个别地方为了留住企业，弱化了企业在生态保护与治理中的作用，导致对企业排污监管不严，或以罚代管，使得无秩序排放或排放不达标现象依然存在。

此外，社会公众参与不足。根据对水源区调研的情况，除了水源区所在地高校的公益社团参与外，目前仅湖北十堰市民间河长办参与守护南水北调水源区生态环境保护，其余社会公众参与过少。究其原因，一方面是参与渠道有限，政府是水源区生态保护与治理的主体，认为水源区的生态保护和水污染治理是其职责，再加上缺乏对公众信息的宣传，使公众对水源区的生态保护了解较少，不知道如何参与；另一方面，社会公众还面临着组织化水平低，再加上经费的问题，这些在很大程度上制约了其参与治理的积极性和实际效果。

2.2.2 水源区各级政府主体协同不足

政府作为水源区生态保护与治理的核心主体。水源区生态保护与治理的政府主体内部联动难主要体现在以下3个方面。一是市、县(区)两级政府之间的联动不足。水源区涉及的45个县(区)分属11个地市，这11个地市是所辖区水源地生态保护与治理的决策者，县(区)则是决策的执行者。但水源区的大多数县(区)属于贫困县，财力有限，造成了财权与事权的不匹配，进而导致县(区)在贯彻执行市政府生态保护和治理的行动时有一定的折扣。二是同级政府间联动不足。水源区的生态保护与治理采用属地化治理模式，水源区往往经过多个行政区域，水源区内同级政府之间因政绩考核的原因，相互合作的意愿不强，再加上对水源区的污染治理具有极强的外部性，其治理不仅会使本地区受益，其周边地区也会受益，个别政府存在机会主义倾向，使治理难以取得成效。三是同级职能部门间联动不足。水源区生态保护与治理中，涉及生态环境、水利、农业等相关部门，这些部门的职能既相互交叉又互不隶属，这就造成了权责不清，进而导致水源区生态保护与治理低效。

2.2.3 多元主体间联动机制不完善

虽然水源区由国家发展改革委牵头建立了部际联席会制度，长江水利委员会发起建立了水源区水质保护联防联动机制，每两年召开一次会议。丹江口水库的两岸三地(湖北省十堰市郧阳区、陕西省商南县、河南省淅川县)于2020年召开联席会议，开始探索督办整改跨界河流问题。但这种治理模式仍是以地方政府为绝对主导，市场主体与社会公众等多元主体参与的局面尚未形成[7]，且联席会就水源区各政府部门关心的环境问题进行交流与协商，达成的共识也只是框架性的或者是原则上的，缺少强制性的行动措施，这种联动机制因缺少统筹协调、联防联控、市场运作、法治保障等机制来维护，导致联动的低效。

3 南水北调中线水源区生态保护与治理的协同机制的路径选择

3.1 完善府际关系协调机制，加强水源区整体规划

3.1.1 完善府际关系协调机制

通过召开水源区跨流域水污染防治工作联席会议，建立由长江水利委员会主导，水源区的三省的水利厅以及十堰、南阳、汉中、安康、商洛5市人民政府共同参与的丹江口水库行政执法联席会议，大家都表态要加大水源区协作治污的力度，但在实际中不同行政区域及政府各部门之间缺乏有效沟通，这就容易导致当水源区内各个行政区域或部门之间出现矛盾和纠葛时，难以通过双方沟通与交流达到目的。因此，继续完善流域内府际关系协调机制，建立相关法律法规约束，并制定详细实施细则的生态保护与治理的管理和协调制度，增进政府间的互信，形成水源区生态保护与治理的跨区域联动机制。

3.1.2 加强水源区整体规划

根据属地管理的原则，水源区各级地方政府的生态保护与治理工作实施的是“条条”管理，从国家到省、市、县、乡开展自上而下的业务指导。从横向上，本级政府对辖区内的工作实施的是“块块”管理。在水源区生态保护与治理过程，地方政府自利化倾向在分割治理体制下强化了地方利益，甚至在生态保护和与治理中采取“搭便车”的行为，再加上水源区的各地辖区内城乡建设缺乏科学规划和管理、工业农业布局无序[8]，这对水源区的水质造成了巨大的压力。因此，要立足于水源区的整体性和承载力，树立绿色发展理念，对水源区进行整体规划，因地制宜地优化水源区产业布局，大力发展生态旅游业，统一规划水源区沿线的旅游景点，做到点、线、面有机统一，增强水源区生态保护与高质量发展的协同性。

3.2 完善生态保护与治理跨区域联动的利益协调

3.2.1 建立生态补偿机制

建立科学有效的生态补偿机制不仅能够协调供水方和受水方之间的利益关系，也有利于调动水源区生态保护与治理工作的积极性。在目前水源区生态补偿过程中，主要采取纵向财政转移支付方式，补偿呈现出“一元化”倾向，而且这些补偿资金带有“环境保护工程”的投资痕迹，而且“补”的主要是环保项目，“保护地”政府以及保护地单位和个人各自的贡献[9]，都没有被明确纳入现行生态补偿的范围，使得补偿资金量与实际需求量存在相当大的差距。这种单一的补偿方式难以调动水源区政府、企业及居民对于生态保护与治理的积极性。因此，以水源区为载体，依托山水林田湖草系统建设工程，推动生态综合补偿，不断放宽资金使用限制，“一盘棋”式推进水源区生态补偿。实行特殊的财税政策，将水源区企业为提高环保标准而加大的投入成本列入税前抵扣，运用差别税收政策调节产业结构，对生态环保型产业给予低税或补贴。深化受水区对口协作及帮扶，建立对口协作长效机制，使水源区与受水区通水通商通心。

3.2.2 建立南水北调工程水价形成机制

鉴于丹江口水库水质常年维持在Ⅱ类，水源区可尝试建立符合市场机制的南水北调水价形成机制。一是将市场机制引入到水资源的使用和分配中，建立自然资源产权制度，按照“谁使用谁付费”原则，实施水资源的有偿使用和有偿转让。二是探索建立虚拟“水银行”制度，以水权交易制度为主要手段，尝试进行水权交易等绿色权益交易。三是借鉴国内先进做法，尝试建立和完善排污权交易、治污项目市场化运营等模式。

3.2.3 建立水源区生态发展基金和补偿分配机制

鉴于水源区的生态保护与治理资金来源渠道单一且缺口较大，可探索横向补偿的方式，建立水源区生态发展基金。根据受水区的用水量，按照水价的一定比例提取生态补偿金给水源区政府，以提高水源区加大生态保护和治理的力度。探索按照受水区水价的 2%和受水区的商品和服务消费税收入的2.5%进行提取来建立水源区生态发展基金，一方面用于水源区的生态保护与治理，另一方面用于对水源区生态保护的机会成本的一种补偿。

3.3 强化水源区生态保护与治理跨区域联动主体的多元协同

3.3.1 加强地方政府之间联动治理

构建水源区协同机制是应对跨域水污染负外部性的必然选择，加强水源区地方政府之间的联动是实现水源区生态保护与治理的有效手段[10]。一方面要不断完善水源区流域管理组织机构，建立具有法规约束力并包含详细实施细则的生态保护与治理的管理和协调制度，提高联席会议制度有效性和权威度；二是充分利用水源区“河长制”工作机制。在纵向上确保水源区生态保护与治理措施一致性;在横向上确保水源区各级政府内的相关职能部门在执行生态保护与治理措施一的致性。与此同时，还要完善“河长制”联合执法、协同执法机制。不断完善水源区已开始探索丹江水库的两岸三地(湖北省十堰市郧阳区、陕西省商南县、河南省淅川县)河长办联席会议制度，尝试督办整改跨界河流问题。

3.3.2 建立政府购买服务机制

根据水源区的生态保护与治理的工作需要，逐步建立政府购买服务机制，积极引导和鼓励各类半官方及民间组织参与到水源区的生态保护与治理工作中来，充分发挥市场要素资源配置作用[11]，尝试将政府负责的部分生态保护和治理服务按照政府购买的程序和要求外包给各类社会组织，让它们代替政府承担部分公共服务，政府则根据其对水源区生态保护与治理的绩效进行相应的财政支付。这样一方面发挥了各类半官方及民间的组织技术、人力等方面的优势，也充分调动了社会机构及公众参与的积极性，有利于实现水源区生态保护与治理的多元主体联动。

3.3.3 建立公众的参与监督机制

作为水源区生态保护与治理的利益直接相关者，公众的力量是不容忽视的。目前，在水源区跨区域生态保护与治理的联动过程中，社会机构与公众等力量明显缺位。因此，应该充分调动社会公众的力量，让社会力量也充分参与到水源区生态保护与治理当中。因此，需要在对国内外跨流域治理的经验总结的基础上，结合水源区实际情况，构建符合水源区生态环境保护与治理实情的公众监督和举报制度。一是政府要充分利用立体化信息平台，及时发布水源区生态保护与治理的相关信息，让公众充分享有知情权、话语权，实时监督水源区跨区域生态保护与治理的动态。二是完善社会公众举报的奖励制度。让社会公众积极参与水源区生态保护与治理，建立事前主动监督、事后协力治污的制度。对社会公众提供的污染线索，按照对水源区环境危害程度，给予相应的奖励，调动社会公众监督举报的积极性，为水源区各级地方政府跨区域联动提供民意参考[12]。

3.4 搭建监测预警的跨区域生态保护与治理信息机制

3.4.1 建立覆盖水源区的水质监测网络机制

目前，水源区各地政府在水质断面交接处设立水质监测站，部分已建立区域内水质监测网络，但缺乏覆盖水源区的水质监测网络。因此，水源区的各级地方政府与部门应通力合作，加强水源区各水质监测站的信息交换与使用，建立统一的综合性、系统性和全面性水源区水质污染监测的网络和评价标准体系，实现水源区内的水质监测数据的一致性和及时性。同时，建立监测预警机制，对重点支流和个别异常支流建立连续监测与预警，及时掌握水污染的动态，以便制定和调整联动治理方案。

3.4.2 建立公开的政府信息共享机制

随着信息化建设和移动网络的应用，立体化交流平台已成为公众和政府间沟通与交流主要渠道。因此，可以充分利用互联网信息平台，研发水源区生态保护与治理以及水环境的信息共享数据平台和移动端的信息共享应用程序，及时更新水源区各水质断面监测数据，定期更新联合执法巡查工作动态等，实现水源区各地政府间的治理政策、水质监测、违法处罚和信息交流的联动机制[13]。

3.5 实现常态问责的区域协同治理评估机制

3.5.1 完善水源区各级政府生态环境政绩考核评价机制

水源区各级政府目前的考核仍是以GDP为核心的政绩考核制度，该制度弱化了地方政府实施生态环境保护和治理的动力[14]。要想达到水源区跨区域生态保护与治理联动预期效果，就必须改革当前的政绩考核体系，将环保政绩纳入政府绩效考核体系，并将考核结果与干部任用考察相挂钩，发挥考核“指挥棒”的作用。同时，完善社会监督和参与考评机制，确保考核的公开性和公正性。

3.5.2 推行水源区常态问责绩效考核机制

推行水源区常态化的生态保护与治理问责机制。以“水环境质量改善”为核心，把水源区的生态保护和水污染防治纳入各级政府部门绩效考核范围，严格实行环保一票否则制，形成严格的环保工作问责机制。同时，建立水源区生态环境保护和水污染责任追究制度体系，强化企业环境绩效评价体系和责任追究制度建设，构建突发性水污染事件的处理、奖惩和责任追究制度体系[15]，实现环保问责制度的常态化、程序化和制度化。

4 结论与讨论

南水北调中线工程水源区涉及的范围较广，如何打破区域行政化治理，动员社会多元力量参与到生态保护工作中，建立跨区域联动机制，就必须创新水源区生态保护与环境治理新模式。基于此，本文基于管理学的视角从加强水源区整体规划、完善生态保护与治理协同的利益协调、强化水源区生态保护与治理主体的多元协同、搭建监测预警的生态保护与治理信息机制、实现常态问责的协同治理评估机制等5个方面提出完善水源区协同治理的长效机制。但跨流域生态保护与治理涉及社会经济、生态环境和社会文化等众多方面，学科领域涉及面广，还需要从环境工程、水利工程等多个学科的理论对其中的问题进行深入研究，这也是本文进一步的研究方向。