高速公路项目竣工决算内部审计常见问题分析及应对措施

汪仕旭，贺 军

(1.广东省政府还贷高速公路管理中心，广东 广州 510623；2.华南理工大学，广东 广州 510640)

1 引 言

自1988年我国第一条高速公路上海至嘉定高速公路建成通车，标注着我国高速公路建设正式拉开序幕。高速公路经过三十多年的飞速发展，至2021年年末，全国高速公路通车里程已超过17万公里。1989年，广东省第一条高速公路广佛高速公路建成通车，广东省高速公路实现了零的突破。至2021年年末，广东省高速公路通车总里程突破1.1万公里，连续8年保持全国第一。

公路工程竣工决算(以下简称“竣工决算”)是全过程造价管理的重要环节，是从筹建到竣工验收及交付使用全过程实际支出的工程建设费用，是公路工程建设成本形成的最终反映；竣工决算文件是建设项目重要的技术经济文件，是公路工程竣工图文件的重要组成部分。经审批(备案)的工程竣工决算是项目的最终造价，是建设单位财务部门汇总固定资产的主要依据，是考核公路建设项目投资效益、确定交付路产价值、办理交付使用手续的依据[1]。

竣工决算审计是指在建设项目竣工验收之前，审计人员按照相关法律法规、行业规定和企业制度对建设项目竣工决算的真实性、完整性、合规性和项目实现的效益进行审查和评价。其主要目的是保障建设资金合理、合法使用，确保建设成本真实准确、恰当评价投资效应，总结建设经验[2]。自2018年以来，高速公路竣工决算审计由国家审计为主转为内部审计为主，同时广东省交通运输厅印发《广东省公路建设项目竣工决算实行备案制管理的通知》明确，公路建设项目竣工决算由行业主管部门审批制改为备案制，行业主管部门对各建设单位(项目业主)上报的竣工决算内部审计报告实行抽查审批，所以竣工决算内部审计就显得尤为重要。

建设单位(项目法人)承担公路工程造价控制的主体责任，应严格履行基本建设程序，负责组织项目竣工决算文件的编制、内审，决算文件编制质量应符合相关要求。

本文从竣工决算内部审计中的业务管理审计出发，从建设单位(项目业主)的角度，分析广东省内已建成通车的广东省龙川至怀集公路、广东省仁化(湘粤界)至博罗公路、汕(头)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支线工程竣工决算内部审计过程中常见的问题，并提出了应对措施。

2 竣工决算内部审计常见问题分析

2.1 项目业主管理人员思想重视程度不够，主体责任落实不到位

(1)竣工决算文件编制周期过长

根据《广东省公路工程竣工决算文件编制指南》的要求，竣工决算编制工作应在完成工程变更审批、合同结算确认的基础上进行，交工验收通车后1年内应完成工程结算，2年内完成竣工决算的编制、内审及上报工作，3年内完成竣工决算审批(备案)工作。但是在项目交工验收通车后，项目业主管理人员对工程结算和竣工决算重视程度不够，存在“重建设轻决(结)算、重营运轻决(结)算”的思想，导致大部分通车项目交工验收后2年内未能完成竣工决算的编制、内审工作，少数交工通车项目需要5年或者更长时间才能完成竣工决算审批(备案)，进度严重滞后。

(2)决(结)算工作责任落实不到位

建成通车项目存在结算工作责任落实不到位，工作责任不明确或不够合理，难以有效落实，甚至存在相互推诿的情形，造成结算工作滞后。如建设单位(项目法人)的各部门间缺乏沟通，同一业务数据在不同业务部门结算数据不一样，且金额相差巨大。

(3)决(结)算人员不足或不稳定

决(结)算期间，项目业主管理人员存在“一人多岗”、责任不明确、精力不集中的现象，特别是当同一批项目管理人员既负责本项目的决(结)算和营运工作，又同时负责本项目联络线的建设及新增互通的筹备等任务时，无法将决(结)算工作按主要工作来狠抓落实。一人承担多个岗位，精力无法分散，当有工作任务时，谁有空谁就“顶上”，很难保证工作与人员匹配的稳定性。

2.2 设计工程量编制审查不严

(1)未进行工程量核算对比

图纸工程量与实际工程量未进行核算对比，导致现场实施签认的工程量与结算工程量不一致。如：溶洞处理、软基处理、水沟等合同清单内的工程量均为预估发生的工程量，结算工程量未与实际动态联测工程量做对比核算，而按合同清单工程量进入结算；忽视甲供材料总量控制原则，当实际采购量与清单结算数量相差巨大时，未做理论与实际核算对比或未按合同约定进行处理等。

(2)未开展设计工程量核查工作

工程结算中未对图纸设计工程量统一复核，即忽略图纸本身的工程量计算错误，而仅对图纸工程量与合同清单工程量做核算，导致图纸本身的设计工程量错误或计算性错误未发现。如某桥梁某跨或某部分结构核增勘误变更，未对整桥或整个标段统一核算，导致竣工决算内部审计阶段因设计工程量错误大幅核减决算金额。

2.3 结算文件执行合同条款不严格

(1)未按工程量清单计量规则结算

结算文件中随意删除承包合同中由项目业主代扣代付的清单项目，如：删除承包合同结算中的第三方检测、监控、监测及工程保险等清单项目；多计计价不计量工程数量，如：多计钢绞线工作长度、各种结构连接筋、架立钢筋等。

(2)工程保险理赔类工程费用存在重复结算

出现涉及工程保险的工程变更，承包人既办理了保险理赔又申报设计变更，存在工程保险理赔费用与设计变更重复计量情况。如边坡滑塌防护等，承包人按工程保险流程获得了保险理赔，项目业主又按变更程序给予承包人变更计量，保险理赔与变更计量存在重复补偿。

(3)变更审核不严格

工程实施过程中发生的变更存在资料和现场签证不齐全，变更手续不符合规定，变更界面不准确，变更数量及单价不合理并不符合合同及造价管理规定，新增单价无信息价、设备价佐证依据，组卷排序逻辑混乱、目录与实际材料不一致等。

(4)奖罚金管理未按合同约定结算

奖金发放未严格按照招标文件、合同文件及相关制度执行，未使用完的奖金未冲减成本或另立名目发放；工程罚金存在返还承包人和未冲减建设成本情形。

2.4 甲组文件编制质量不高

(1)甲组文件编制未按相关规定执行

广东省交通运输厅于2019年12月印发了《广东省公路工程竣工决算文件编制指南》，在表格内容、形式、填写要求等方面做出了新的要求，但部分建成通车项目甲组文件未按新印发的指南要求进行编制，凭借经验用旧式表格编制新文件，导致后期表格及文件反复修改。

(2)甲组文件相关表格数据填写不严谨

甲组文件相关表格数据填写不准确、不一致、不对应。如甲组文件中表格双单位数据项目，仅填写一个数据；工程概况表工料机消耗表中，出现数量级错误(如项目沥青、柴油消耗量等)；工程数据表工程总造价与财务决算表基本建设支出金额不对应等。

(3)工程数据与财务数据账表差异

部分项目竣工决算报告数据与财务账面差异较大，建设过程中工程与财务费用类别归口两条线，决算阶段账证、账实、账表不相符，须相应调整费用归口及数据。

3 竣工决算内部审计常见问题应对措施

3.1 思想高度重视，压实主体责任

在新形势下，建设单位(项目法人)要压实主体责任，严格履行基本建设程序，负责组织项目竣工决算文件的编制、内审，确保决算文件质量符合相关要求。项目业主的主要领导要亲自抓决算工作，靠前指挥，加强指导，分管领导和职能部门负责人要负责审核决算文件，认真把关。

3.2 加强组织统筹，建立顺畅的沟通协调机制

交工验收通车项目要以通过竣工决算内部审计为目标导向，就竣工决算及审计相关事项建立起自上而下、快速高效、顺畅的沟通协调机制，时刻掌握最前沿信息及政策变化，适时调整，少走弯路。同时，也鼓励与相关已审计的单位或项目进行交流学习，将问题消除在竣工决算内部审计之前。

3.3 严格执行竣工决算文件编制标准，规范操作

严格执行竣工决算主要指导性文件，杜绝经验主义，禁止“以旧代新，创造版本”。项目业主要常态化的对本单位及各参建单位编制的决(结)算文件进行检查、监督、指导，使参与人员操作规范性、准确性持续提升，潜移默化的提升决算文件的编制质量。

3.4 建立动态调整机制，注重计划落实

建设单位(项目业主)应合理制定工作计划，稳定结算队伍，注重计划落实，责任到人，任务到岗，结算内各板块业务进度循环有序不脱节。紧紧围绕总体目标及阶段性任务目标，建立“问题清单、措施清单、责任清单、时限清单”，完善考核奖惩机制；建立动态调整机制，从编制程序、编制依据、依据资料、审核方式方法等环节进行规范管理，推动各环节推进协调均衡开展。

3.5 重视变更审批工作，提速保质

要特别重视变更审批在工程结算工作进度中的重要性，变更审批完成是合同结算的基础，是制约结算进度的关键因素。竣工决算的编制工作应在完成工程变更审批、合同结算确认的基础上进行，变更的审批要提前谋划，做到以图纸为基础，规则为核心，规范进行审批。权限外变更严禁经办人对变更内容一无所知，作为承包人的“二传手”，对发现问题“挤牙膏式”整改或响应慢，反反复复、久拖不决，影响整体进度。

3.6 重视决算文件的严肃性，求真务实

竣工决算文件应做到工程决算数据与财务决算数据账证、账实、账表相符，各项费用的构成应做到数据来源有依据、可追溯；归属位置按标准、合规范；统计、汇总口径应准确一致，工程、财务数据相吻合，账务数据、竣工财务决算报告和甲组文件数据一致。同时，更要注重决算文件的严肃性、禁止出现为应付考核签署框架结算协议现象，要真实准确，提升决算文件编制质量。

3.7 开展工程量核查，提高竣工决算报告质量

建设单位要落实主体责任，减少工程量差错漏及历年审计发现的类似重复问题，避免审计出现重大工程量偏差和系统性突出问题。做好工程量核查全过程统筹，建立工程量核查工作机制，成立工作专班，明确分工，责任到人。主要领导要亲自抓、直接抓、带头抓，以层层压力传导强化核查深度，确保各阶段工程量都有人核查、有人负责，核查情况要可追溯并留存核查记录，确保核查质量。

3.8 严格执行合同条款，树立审计意识

在已审计项目出现的问题基础上，吸取教训，举一反三、对照整改。各环节负责人要切实负起责任，经手的变更、工程量、费用构成做到可追根溯源。对存疑问题、争议问题要究根问底，严把签字关，对承包人不合理的申请要坚决退回，消除审计隐患。

要始终牢固树立审计意识，以合同条款为出发点。坚持原则是核心，态度是关键，工作态度要端正，谈判态度要坚决，特别是对于实体工程以外的各项结算内容，如：优质优价、各种奖罚、履约、工期调整、材料调差、非设计变更等要做到手续齐全、依据充分，合法、合规，要做到结算依据充分，账实相符。

3.9 将竣工决算内部审计与跟踪审计有效结合，高质量推进竣工决算内部审计

高速公路建设项目从项目筹建至达到竣工决算内部审计条件，少则需要8年时间，多则需要10年或者更长的时间，时间跨度之长，工程建设复杂，传统竣工决算内部审计的滞后性存在无法获取部分审计资料或某些无法挽回的损失风险。在高速公路项目建设过程中可让跟踪审计单位提早介入，在建设过程中及时的发现问题和解决问题，将竣工决算内部审计与跟踪审计结合，可以有效解决传统竣工决算内部审计的多个弊端。

3.10 推行“工完账清”，提前谋划，缩短竣工决算报告编制时间

高速公路竣工决算工作要提前筹划，及时启动结算工作，可利用建设期参建人员较为稳定的有利条件，加快推进工程结算，探索建立阶段性结算机制，为后续“工完账清”奠定扎实的基础，真正实现工程完工结算即完成的目标。

4 结 语

本文对广东省已建成通车的广东省龙川至怀集公路、广东省仁化(湘粤界)至博罗公路、汕(头)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支线工程竣工决算内部审计过程中常见的问题进行了分析，并针对性地提出了应对措施，在一定程度上为高质量推进竣工决算内部审计提供了有效的方法。2022年7月发布的《国家公路网规划》提出了国家公路网到2035年的布局方案，总规模约46.1万公里，对2013年发布的《国家公路网规划(2013年-2030年)》进行了修编调整，总规模从40.1万公里调整至46.1万公里，总体规模增加了约6万公里，其中国家高速公路净增加里程约2.6万公里[3]。所以高速公路建设仍处于高速发展期，今后高速公路竣工决算内部审计仍然面临着非常严峻的形势，建设单位如何提高高速公路竣工决算内部审计质量和效率，仍然需要更多学者进行深入的研究。