论法律保留在行政征用中的适用

蒋佳佳

摘 要：目前，我国的法律保留原则已经体现在相关法律上，但由于对该基本原则的含义、目的以及调整范围缺乏足够的认识，甚至一些与法律保留有密切关系的事项并未纳入法律保留范围，不仅会影响行政行为的效力，同时也会增加法官自由裁量权的运用难度，更会损害当事人的合法权益。因此，本文运用逻辑分析方法、实证主义方法，从法律保留的概念、相关学说以及现状方面论证法律保留原则适用于行政征用的必要性、重要性以及出现法律冲突如何解决的问题，从而进一步明确立法与行政的界限，遵从立法的同时又尊重行政，在实践中更好地运用法律保留、法律优先。可见，推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法势在必行，从而加快全面建成法治社会、法治政府、法治国家的步伐。

关键词：法律保留;行政征用;法治政府;合法权益

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.052

追溯法律保留的发展历史，我们不难发现其基本准则和精神一直是对行政权的限制。法律保留最早起源于欧洲，目的是规范行政机关对个人自由和财产的干涉，针对特殊事项必须得到法律的同意和授权，其涉及行政机关与立法机关之间权限划分的问题以及二者之间的法律联系问题。随着时代的发展和社会的需要，法律保留原则的适用范围有所拓展，而当中最为突出的准则仍旧是对政府权力的规制，根据我国学理以及立法观念，强调“法没有明文规定就不可为”，立足当下状况，必须将“权力关进制度的笼子里”， 因此将法律保留原则提到一定的高度迫在眉睫。

1 提出问题

随着我国城市化发展进程加快，农村土地征收征用和城市房屋拆迁变得十分普遍。在此过程中，难免存在部分的行政主体在实施行政征用的具体活动中，滥用公共利益或假借公共利益的旗号，严重侵害相对人的财产及相关利益，行政征用的正当性也被质疑。法律保留的范围也一直在扩大，那么当下将法律保留原则运用于行政征用上的依据是什么呢？

法律保留的概念首先明确于德国行政法学者奥托迈耶的书——《德国行政法》。一方面为了规范行政权达到权责统一，另一方面督促立法机关发挥作用，体现出立法机关的权威，这也是有法可依的前提！法律保留区分为宪法意义上的法律保留和行政法意义上的法律保留两种，这种划分方式是由台湾行政法学者陈新民教授提出。立法机关针对的特定事项必须由立法机关行使，不可由行政机构或者其他机构代为行使，这是宪法意义上的法律保留的内涵。而行政法意义的法律保留是指行政机关行使和运用权力必须得到法律的授权，否则行政机关的行政行为会处于一个“真空”状态。那么对于法律保留原则中“法律”又该如何界定呢？

依据《辞海》的相关解释和法律规定，将土地和公民的其他财产征收之后，转为公用的行为便是征用。行政征用则是行政主体以实现特定的行政目的为目标，依法强行使用相对人的财产或劳务的行政行为。在我国的法律体系中，多部法律对行政征用作出了规定，但存在征用依据矛盾情形，出现法律冲突该如何适用法律呢？

2 解决问题

2.1 “法律”的范围在法律保留中的界定以及相关问题

2.1.1 “法律”的学理争论以及“法律”的范围的界定

法律保留原则体现了建设法治中国的要求，根据我国《立法法》第8、9条规定，我国法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指某些事项只能由法律作出相关规定，不可授权行政机关或其他机关，而相对保留是指法律将原本属于法律权限内的一些特殊事项授权给行政机关或其他机关。但是学界对于法律保留原则中的“法律”观点不同，有学者认为这里的“法”是指实定法和超实定法，有学者认为只是实定法，法律也存在广义和狭义的争议。基于立法背景、立法技术、法治精神的不同，笔者认为，根据我国现行法的规定，如《立法法》，我国法律保留中的“法律”二字是指狭义的法律，此时法律的效力仅次于宪法的法律规范。

2.1.2 我国对于法律保留的规定

针对法律保留事项采取列举式而无概括式的规定是我国的特点。规定的具体事项也并不细致、全面。而从我国的宪法规定，可见我国是十分重视公民的基本权利。但法律保留事项中并不包含此项，并且也没有明确表示法律保留范围是包括涉及公民基本权利等重大事项。例如我国《立法法》的第8条表明基本权利的保留仅限于侵害保留且范围极窄。第8条中的第11项表明全国人民代表大会及其常务委员会对没有制定法律的事项有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先行制定行政法规，针对特定事项，如有关犯罪和刑法、对公民政治权利剥夺等特定事项法律不可以授权行政机关行使，可见法律的“绝对保留”包括对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚。而对非国有财产的征收则属于法律的“相对保留”。“相对保留”的事项中未规定政治权利的保障等事项。假如行政机关的授权立法限制了公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，那么也会威胁宪政秩序。若出现这样的情况，也意味着行政机关在一定程度上可以以看似合法实则内涵不法的外衣来侵害公民的基本权利，并且公民难以得到保障和补救。

2.2 法律保留在具体实践中的运用

针对法律保留在行政征用中的适用，体现的是行政征用的创设，这涉及国家专属立法权的分类。一般而言，专属立法权是指只能由專门的国家机关制定法律规范的权利。针对一定范围内规范社会关系的事项，若其他机关行使权力须得到授权机关的授权，如果认为必须立法，在未得到授权机关的批准下只能以立法动议的方式提出，不可自行立法。依据行政征用在实践中的特点及其影响力，行政征用应该归入《立法法》第8条第10项，即必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。同时，在行政征用使用的过程中，遵从了法律保留和法律优先的原则，未违反国家宪法和上位法的基本法治精神，并且在地方立法权限、地方性法规和政府规章的规范范围内也包括符合条件的行政规范性文件，都可以对行政征用做出更进一步、更细致的规定。必须注意的是，地方立法在行政征用上只有实施性权利，没有创设性权利。

2.3 法律保留在行政征用中运用的理论依据

2.3.1 法律保留原则适用于行政征用的原则依据

根据法律保留原则中的三大主要原则，法律保留原则适用于行政征用是合法、合理的！民主原則强调凡在法律保留范围内的事项都由立法机关予以保留，行政主体也只能根据法律授权做出决定。行政征用体现的是公共利益与个人利益的平衡，稍有疏忽易对公民造成财产损失、非财产损失。立法权是民主政治的关键，因此行政征用关乎公民的重大权益，就必然决定要体现的人民意志——法律加以保护。法治国家原则是指法律调整的公民之间，国家与公民之间以及国家内部之间的法律关系，标志着法律规范国家所有的权利行使。在市场经济的蓬勃发展之下，行政权迅速膨胀，管理职能突出，规范行政征用是十分有必要的。尊重基本人权原则要求全面维护公民切身的基本权益，并且与法律保留的范围和强度相适应。

2.3.2 法律保留原则适用于行政征用的学说根据

辅以相关学说表明法律保留在行政征用中的适用是必须的。“侵害保留学说”指需要法律明确规定的只有侵害行政或者负担行政。该理论着重保护的是公民的自由和所有权，实践中，为了地方的城市建设规划以及环境保护，大面积拆除违章建筑，无论其对于土地的占有、建筑的取得是否合法，无论其是否具有明确的法律依据，均采取“一刀切”的方式一并拆除。《中华人民共和国土地管理法》笫83条表明在非法占有的土地上，新建的建筑物和其他设施若被依法责令限期拆除，则建设单位必须立即停止施工自行拆除，若当事人对责令期限拆除决定不服的，可以在15日内向人民法院起诉。笔者认为依据行政行为合法、合理原则，特定问题特定分析，“一刀切”的行政行为是对房屋所有权人的侵害，同时也不利于做出行政行为公定力效益的发挥，尽管是基于公共利益（排除商业目的）的行政征用，也应重视公民合法权益。“权利保留学说”是指只要是行政机关对公民采取权利性行为，都必须要有法律依据，无论是给付行政还是侵害行政都必须进行法律保留，行政征用的启动、通知、执行以及催告等一系列过程都伴随着权力的运用。“重要事项保留学说”是指关乎人民基本权利的“重要事项”，应该由立法者以立法方式限制侵害（干预）行政或给付行政，可是“重要”是一个主观色彩突出的不确定的标准，笔者认为行政征用在特定情况下，会对当事人造成难以弥补的亏损，在补偿的实践中多数情况为适当补偿。既无法复原，赔偿又未达到最大程度。从而基于以上理由，法律保留原则在行政征用上适用就十分有必要。

2.4 实践运用中，法律保留在行政征用适用中的相关法律规定之间的冲突予以解决

法律保留作为我国基本原则之一。我国《行政强制法》《行政许可法》《行政处罚法》一定程度上体现了法律保留，但是规定的并不具体、充分。所以法律保留不仅在法律上体现，更应该在宪法上明确规定，以根本大法的形式固定下来。此外，对于行政征用相关法律予以规定，《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条表明国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋来保护公共利益，通过拆迁补偿来保护被征收人的利益;征收个人住宅的，应对被征收人的居住条件提供保护。具体办法由国务院规定。《民法典》第243条表明为了保护公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。对比二者可知，《民法典》规定依据法律进行房屋征收，而《房地产管理法》规定征收依据行政法规。根据我国《宪法》规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《宪法》规定依据法律征收私有财产。必须注意的是，我国的行政征收是指行政机关以强制的方式无偿向相对人征集的具体行政行为。一般只涉及征税和征费的问题。可见此处的征收或征用均是指征用。由此可以看出，《宪法》和《民法典》的规定与《房地产管理法》冲突明显。

由此可以看出，《宪法》和《民法典》的规定与《房地产管理法》存在冲突。这种情况下，根据法律保留和法律优先原则，上位法优先于下位法来适用。

3 结语

从法律保留的五大理论——机关功能理论、侵害保留理论、权力保留理论、重要性理论、全部保留理论以及尊重基本人权原则、民主原则、法治国家原则等方面分析，同时辅以相关法条分析并结合我国行政征用的现状，探究法律保留适用于行政征用是合理、合法的，也是有必要的。实践中正是由于缺乏对行政机关行使征用权的有力监督和管理，“权力膨胀、肆意征用、强拆强搬”等现象层出不穷，因而矛盾突出。行政征用贯彻落实法律保留原则，一方面发挥法律保留作为基本原则的指导作用，另一方面也使行政征用在实践中的运用有了法律和学理上更多的原则和标准的支持。既有整体的方向指引，更在实践中细化、具体化，具有可操作性。二者相辅相成，共同促进法治中国的建成。

参考文献

[1]奥托迈耶.德国行政法原理[M].刘飞译.北京：商务印书馆，2002.

[2]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2002.

[3]叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，2003.

[4]湛中乐.法治国家与行政法治[M].北京：中国政法大学出版社.

[5]唐小强.行政组织法律保留原则及其保留范围研究[J].河北法学，37（5）.

[6]李平.行政征用制度的地方规制[J].政府法制研究，2012，（10）.

[7]刘建辉.论法律保留原则在规制行政立法上的功能及其实现[J].广西政法管理干部学院学报，2009，（4）.

3956500338217