政府经济治理视角下营商环境优化的历程、特点及走向

臧 姗

(中共德州市委党校，山东德州 253000)

“十四五”规划纲要首次提出“政府经济治理”概念，并将“构建一流营商环境”作为提升政府经济治理能力的重要内容。回顾优化营商环境的历史，伴随着政府经济职能从管理走向治理，营商环境的参与主体、作用对象、实施机制、考核动力不断发生变化，呈现出不同的阶段性特征。进入全面建设社会主义现代化国家的新征程，要按照高水平社会主义市场经济体制要求，加快转变政府职能，持续优化市场化法治化国际化营商环境，加快推进政府经济治理现代化。

一、改革开放以来优化营商环境的变迁历程：从经济管理到经济治理

营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。[1]作为影响经济活动的生态系统，市场主体所处的营商环境并不是一成不变的。改革开放以来，随着政府与市场、企业、社会关系的演变，影响市场主体活动的营商环境也不断发生变化，呈现不同的特点。

(一)初步探索阶段(改革开放初期至本世纪初)

改革开放初期，为促进我国经济发展、提高投资吸引力，我国开始以外资企业为重点，对“投资环境”(1)这一概念最早由学者伊尔·A·利特法和彼得·班廷于20世纪60年代末提出，主要针对的是国际投资领域。我国在改革开放之后，开始采用这一概念。进行相应的改革探索。受原有计划经济影响，这一时期的改革带有明显的政府经济管理特点：

1.参与主体以地方政府为主。在行政发包制的影响下，政府部门成为地方经济发展的主要推动者。[2]为提高投资环境竞争力，一些地方政府开始以政策为突破口，通过大规模招商引资来加快地方经济发展。到现在为止，仍有很多地方政府专门在外地派驻专业招商队伍，代表政府直接与企业进行洽谈，以促成项目落地，完成招商引资任务。

2.作用对象以外资企业为主。1979年1月，为解决经济发展资金不足、技术落后问题，邓小平同志敏锐洞察到当时世界经济、科技以及国际形势的发展变化，及时做出引进外资的重大决定，明确提出：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术。”[3]从此，引进外资成为各地改革开放的重要标志。为了更好地吸引外资，一些地方建立各种工业园区来为外资企业服务。比如，我们国家的第一个工业园区——蛇口工业区(1979年建立)，最初就是专门为外资进行原材料加工和产品进出口而建设的。

3.实施机制是提供优惠政策。为了弥补市场吸引力不强的缺陷，提高国际竞争力，政府开始在相关政策上突破，提高外商投资吸引力。1986年，国务院发布的《关于鼓励外商投资的规定》中指出，要在场地使用费、所得税减免、利润汇出和再投资等方面对外资企业制定特别优惠的“超国民待遇”。随后，各地方政府几乎对所有外资企业都实行税收减免、财政补贴、专项贷款扶持等“超国民待遇”。[4]实践证明，在改革初期尤其是市场环境不完善的时候，通过“超国民待遇”方式来吸引外资，对加快经济发展、促进就业有一定积极作用。但是，长时期给予外资特别优惠政策，不仅违背了市场经济公平竞争原则，也极易出现“新官不理旧账”问题：由于被承诺的优惠政策缺乏明确的制度保障，一些换届后的政府并不认可，容易引发不必要的政企矛盾，进而影响政府公信力。

4.考核动力为投资增长量。十一届三中全会后，党和国家开始实现工作重心的转移，与之相应的，对地方政府的考核重点也开始由政治因素转向GDP、招商引资、财政状况等经济因素。为实现投资快速增长，一些地方开始设立专门的外商投资服务机构，如招商局、外商投诉服务中心等来为外资企业提供服务。[5]实践证明，这种成立机构进行大规模招商引资的方式，对培育市场经济、促进社会发展也有一定积极作用，但却造成了一定程度的资源浪费：一些地方政府为了实现短期内经济快速增长，不考虑本地发展实际，盲目上马投资项目，产生了一批“政绩工程”“形象工程”。[6]

(二)调整优化阶段(本世纪初至党的十八大以前)

进入新世纪，政府机构改革开始走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，真正以职能转变为核心进行机构改革。相应的，营商环境的改革也开始进入调整优化阶段，政府经济管理的模式开始转变。

1.参与主体开始扩大。主要是行业协会开始在促进企业自律、维护市场秩序、提高企业国际竞争力方面的作用开始显现。早在1997年，国家经贸委办公厅印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，要求率先在广州、温州、厦门和上海进行行业协会的发展试点。[7]2002年以后，国家进一步加快行业协会的试点改革，国内的行业协会进入快速发展期。大量行业协会开始与政府合作，在保护我国经贸利益、协调解决国际争端、提高本国企业竞争力方面发挥了重要作用。如2002年温州烟具协会与外经贸部合作组成交涉团，通过与欧盟协调，将欧盟CR法案的生效期延迟2年，为温州烟具企业转型升级赢得了宝贵时间，使温州烟具企业最终站稳欧盟市场。

2.作用对象扩展到内资企业。事实上，从1995年提出“积极合理有效地利用外资，对外商投资企业逐步实行国民待遇”，我国就逐渐开始取消外企的“超国民待遇”。直至2010年12月，我国取消最后两项对外企优惠政策——城建税和教育附加税，对外资企业的“超国民待遇”全部取消。[8]而在此过程中，营商环境的作用对象也不再局限于外资企业，开始扩大到内资企业。与之相应的，政府也从企业的发展需求入手，进行一系列的改革。比如，很多地方原来专门针对外商、外资企业的服务机构，比如招商局、经济发展中心等，开始将服务对象扩展为所有外地投资者，为其提供相应的服务和支持。

3.实施机制是审批制度改革。加入世界贸易组织以后，为更好融入世界经济、增强市场活力，我国开始从政府职能转变入手，于2002年开始推行大规模的行政审批制度改革。这场改革，从最初对标世贸组织要求的国民待遇、市场准入、公平竞争规则，到后来演变为根据企业需求简化各种审批手续和流程，改革成效比较明显。从2002年11月到2012年8月，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，[9]投资者办事效率明显提升，我国经济进入高速增长期。

4.考核动力开始转向服务效率。2003年非典过后，我国开始认识到社会管理和公共服务的重要性，在政府考核上开始重视科学发展观的执行情况和公民的参与度、满意度。比如2006年中组部制定的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，[10]专门把民意调查反映的有关情况作为地方党政领导班子及其成员实际考核的重要内容。为了提高企业群众满意度，让投资者更好更快地办事，一些地方政府将原来针对外商设立的服务机构(如外商投资服务中心等)进行改进，成立了专门的政务服务中心。与外商投资服务中心相比，政务服务中心把涉及投资的很多职能部门(如发改委、工商局、国税、地税等)集中到同一地点，让投资者不用在各个部门来回跑，省了很多时间。截至党的十八大以前，政务服务中心模式基本上已经在全国推行。

但政务服务中心模式在推广过程中，也出现一些问题：由于审批权限仍归属于原有职能部门，使得行政相对人在政务中心和职能部门两头跑，[11]审批材料也要进行“外部循环”，投资者到政府部门办事的程序并没有从根本上减少。

(三)全面协同阶段(党的十八大至今)

十八届三中全会首次在党的文件中提出“政府治理”和“营商环境”概念，并明确提出“建设法治化营商环境”。[12]从此，“营商环境”逐步取代 “投资环境”，多次出现在党和国家的文件、领导人的讲话中，对营商环境的改革也体现出政府经济治理的典型特征：

1.参与主体呈现多元化趋势。党的十八届三中全会以来，很多地方有关营商环境改革的领导小组开始升级，许多地方党委书记担任领导小组组长(如山东省、辽宁省各地市领导小组组长都是当地市委书记)，亲自抓改革，亲手抓营商环境，可见各地对于营商环境的重视程度。同时，各地还通过以商招商、产业链招商以及提升群众文明素质、提高社会诚信水平来实现本地营商环境的整体优化。

2021年6月各地优化营商环境领导小组情况

2.作用对象为所有市场主体。党的十八大以后，市场主体的概念开始代替企业、商家，频繁出现在政府工作报告、相关的制度文件、领导人的讲话中。优化营商环境的对象，不仅包括各类企业，还包括个体工商户和中小微企业在内的所有市场主体，(2)2021年4月14日，国务院常务会议通过的《中华人民共和国市场主体登记管理条例(草案)》，将“市场主体”定义为“在我国境内以营利为目的从事经营活动的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等”。市场主体概念的提出，有以下两方面的背景：

一是与国家创新驱动战略的纵深推进，尤其是双创的发展密切相关。自李克强总理2014年9月在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”概念以来，“双创”已经成为国务院常务会议和政府工作报告中经常出现的热词。如何让大众安心去创业、让人人大胆去创新，这就需要一流的营商环境与之配套。[13]为此，营商环境的作用对象也开始从外资企业、大中型企业扩展到所有市场主体，重点为中小企业创新创业服务，简化创新创业的审批流程，以更好激发市场活力。实践证明，这一举措极大地促进了我国经济的发展：从2013年至2021年4月，我国市场主体数量增长了1.6倍，达到1.43亿户，68%以上是个体工商户和小微企业，他们成为拉动就业、促进内需的主体，在整个市场经济运行中发挥着不可替代的作用。(3)笔者根据李克强在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上的讲话数据整理

二是与脱贫攻坚战略的实施、共同富裕目标的提出密切相关。营商环境项目的发起者——世界银行副行长迈克尔·克莱恩认为，单纯的援助方式并不能从根本上解决发展中国家的贫困问题，只有营造鼓励创业的营商环境，才能加快资本流动，促进经济发展和减贫。为此，世界银行从2003年开始，每年都会发布营商环境报告，对全球190个经济体的营商环境进行排名，以激发各地改善营商环境。[14]从2012年到2018年底，随着我国农村地区基础设施的改善、营商环境的优化，780多万人返乡创新创业，3100多万本乡人员创新创业，这对解决贫困人口就业、提高贫困人口收入起到了非常重要的作用。

3.实施机制是营造制度软环境。为全面正确履行职能，政府在实行审批制度改革的同时，更加注重事中事后监管和政务服务流程优化，使“放管服”三管齐下，共同改善营商环境。这项改革一直延续至今，已成为各地政府优化营商环境的关键举措。从2013年至今，国务院已经连续9年召开专门电视电话会议，并由李克强总理亲自对每年的改革做出具体部署。同时，与以往改革不同的是，这一时期开始把“放管服”改革中的成功经验上升到制度层面，为所有市场主体提供一视同仁的制度环境。第一个发布营商环境制度的是广东省，广东省在借鉴各个地方优化营商环境经验的基础上，针对世行营商环境指标体系，提出具体的行动计划。国务院在2019年10月发布《优化营商环境条例》。第一个发布营商环境行政法规的省份是辽宁省。截至2021年6月，已经有25个省发布与营商环境相关的实施办法，没有发布条例的省份也处于征求意见阶段。(4)发布条例的省自治区直辖市有：北京、上海、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江西、浙江、山东、河南、湖南、广西、重庆、四川、陕西；发布工作方案或实施意见的省自治区直辖市有：广东、内蒙古、安徽、湖北、云南、西藏、甘肃、新疆；正在征求条例意见的省自治区直辖市有：广东、福建、海南、贵州、青海。通过政策法治化的形式，使各项改革于法有据，不再因为换领导而换政策，从根本上解决了原有招商引资中存在的政府公信力不足的问题。

4.考核动力为营商环境指标体系。十八届三中全会提出：“完善发展成果考核评价体制，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”[15]与之相适应的，对地方营商环境的考核内容不再局限于提高投资增长量的准入效率问题，而是扩展到市场主体全生命周期的所有业务。从2018年开始，国家发改委在立足中国国情、对标世界银行评价指标的基础上，开始对我国的部分城市进行营商环境的评价试点。2020年，发改委在总结经验的基础上，推出了18个符合中国实际的营商环境评价指标，对每个参评的城市进行评价，发布了国家层面的第一份权威性报告——《中国营商环境报告2020》。[16]为了实现这18个指标的共同改善，各个地方政府进行了更大程度的改革创新：很多地方在原有政务中心的基础上，将所有前置审批集中到一个部门，成立行政审批服务局，以提升项目投资审批效率。更多地方利用大数据、互联网，加快推行一网通办、跨省通办，减少企业群众跑腿次数，提高办事效率。(5)《2021年国务院政府工作报告》指出：要推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。企业和群众经常办理的事项，今年要基本实现“跨省通办”。

二、改革开放以来优化营商环境的变迁特点：政府经济治理现代化的必然要求

(一)参与主体越来越多元。从一开始的地方政府招商引资，到后来行业协会开始发挥作用，到后来党委领导、以商招商、群众广泛参与，参与营商环境的主体越来越广泛，参与意识也越来越强。笔者2020年所做的营商环境调查数据显示，认为营商环境与每个人都相关的占到了86.69%，(6)数据来源：《德州市营商环境调查问卷(个人篇)》(统计时间为2020年9月24日至2020年12月1日)，在被调查的293位群众中，有254人认为优化营商环境“需要每个人的努力”。说明大家责任意识、参与意识越来越高。

(二)服务范围越来越广。从专门为外资企业服务的“超国民待遇”到待遇取消，从为外地企业专门服务到给所有参与投资的市场主体提供优质高效服务，营商环境的服务范围越来越广，所提供的服务也越来越优质。同时，服务理念也发生了变化，很多地方开始摒弃官本位思维，真正从为企业群众提供方便的角度出发进行各项改革。

各地政务服务APP名称

(三)实施机制越来越完善。从政策招商到大规模审批制度改革再到新时代的“放管服”改革，最后把经验、做法上升到制度，颁布《优化营商环境条例》，成为世界上第一个在国家层面制定优化营商环境专门法规的国家，说明党和国家对于政府职能和经济发展规律有了更加深入的认识。同样，随着国家层面《条例》的出台，各地也结合自身实际出台相关的实施办法和细则，优化营商环境的制度越来越完善，体系越来越健全，这些都成为国家治理体系的重要组成部分。

(四)服务效能越来越高。从专门为外资服务的外商投诉服务中心，到减少企业群众跑腿次数的政务服务中心再到把审批职能集中到同一部门的审批局，市场主体到政府部门办事跑的部门越来越少，流程越来越简化，所花费时间越来越少。尤其是党的十八大以来，随着“放管服”改革的深入推进，政府部门服务效率和质量有了显著提升，企业群众办事成本大幅度降低。

(资料来源：根据历年世界银行营商环境报告整理，因为疫情原因，没有发布《营商环境报告(2021)》)

需要明确的是，以上每个阶段的改革都是党和国家从当时的历史条件出发，做出的正确选择：改革开放初期，我国的主要任务是促进经济增长，[17]尤其需要利用外国先进的技术来促进我国经济发展，党和国家适时提出“超国民待遇”来吸引外资。进入新世纪后，经济发展与社会建设一条腿长、一条腿短的现象越来越突出，党和政府开始注重行业协会的“桥梁”作用，强化政府社会管理和公共服务职能，提出建设人民满意的服务型政府，并通过实施大规模的审批制度改革，把原来的外商投诉服务中心升级为政务服务中心，为企业群众提供一站式服务，提高人民满意度。进入新时代后，伴随着政府从管理向治理转变以及双创高潮的出现，投资者对于办事效率的要求越来越高，加之竞争越来越激烈，党和国家开始将所有市场主体作为服务对象，在各地组建行政审批服务局，实现“一枚印章管审批”，同时利用大数据、互联网实现一网通办、跨省通办，以提升市场主体办事效率，持续优化营商环境。从初步探索到目标确定再到全面协同，营商环境的变迁也反映了政府从经济管理到经济治理的必然要求，新时代优化营商环境也是推进政府经济治理现代化的题中之义。[18]

三、政府经济治理视角下持续优化营商环境的走向

当前，受新冠肺炎疫情全球大流行的深层次影响，我国发展面临的环境更加严峻复杂。从国际看，全球经济贸易格局正在发生深刻变化，全球主要经济体营商环境比拼日趋激烈；从国内看，我国正处在优化经济结构、转换增长动力的攻关期，还需要在培育市场主体、稳定市场预期上下功夫。[19]尤其进入“十四五”时期，要在错综复杂的国内外形势中赢得主动，必须从提升政府经济治理能力的角度出发，把持续优化市场化法治化国际化营商环境摆到突出位置，(7)十九届五中全会提出“持续优化市场化法治化国际化营商环境”，与十八届五中全会的提法，即“完善法治化、国际化、便利化营商环境”相比，更加突出了市场化的重要性：一是反映了我们对营商环境规律有了更加深入的把握，市场化和国际化本身就包含着便利化：市场化就是要为市场主体提供便利，国际化就是要为国际投资者提供便利，二者都是便利化原则的体现。二是反映了对建设高水平社会主义市场经济体制有了更加深入的认识。高水平社会主义市场经济体制首先要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这就要求坚持市场化原则，且把市场化放在第一位，更加凸显经济体制改革在全面深化改革中的重要地位。以更加开放透明、规范高效的制度机制应对风险和挑战，不断提升我国经济的吸引力和竞争力。

(一)基础：深化“放管服”改革，持续优化市场化营商环境

政府经济治理必须遵循市场规律。只有以市场化为基础持续优化营商环境，才能破除制约市场发挥作用的体制机制障碍，才能更大程度激发市场主体活力，提高投资吸引力，不断增强发展新动能。当前，持续优化市场化营商环境的重点在于以“放管服”改革为抓手，推动有效市场和有为政府更好结合。

1.以简政放权放出活力。“放”主要解决的是降低市场主体的准入门槛，简化市场主体办事手续的问题。为此，要根据市场主体的生命周期，进行全方位的改革：一是在市场准入环节，持续精简涉企准入事项，取消不必要的备案、登记、年检、认定等事项；加快推进“证照分离”改革，大力推进照后减证并证，更好解决“准入不准营”问题；在法律法规允许的情况下推行告知承诺制，降低投资建设项目的审批成本。[20]二是在生产经营环节，改革生产许可制度，简化产品审批流程；用好货币政策直达工具，精准快速落实减税降费政策；支持国有银行特别是大型商业银行发展普惠金融，创新中小微企业信贷服务模式，切实解决中小微企业融资难融资贵问题。三是在市场主体退出环节，畅通市场主体退出渠道，扩大市场主体简易注销范围，降低市场主体退出成本，以彻底解决市场主体“注销难”问题，加快市场新陈代谢。

2.以创新监管管出公平。“十四五”规划纲要把“推进监管能力现代化”作为提升政府经济治理能力的一部分单独提出，再次凸显了监管在政府治理中的重要性。(8)从十九大报告提出“创新监管方式”开始，监管就在党的全会文件、政府文件中多次提出并强调，“十四五”规划单独把监管作为一部分提出，更显示其在政府工作中的重要程度。为此，一是健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、(9)与李克强同志在2018年6月份的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上提法(即五年内，要健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制)相比，“互联网+监管”的地位得到极大程度提升，这也是我们今后重点采用的一种监管方式。以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。[21]尤其要发挥科技手段的促进作用，推动人工智能向政府管理全面赋能。可推广上海“互联网+监管”经验，通过监控探头、物联网等技术采集数据，运用大数据、图像识别等技术分析数据，努力实现各类风险自动抓取、智能研判和快速预警，[22]充分发挥“互联网+监管”的精准化和智能化优势；重点加强涉及人民生命健康和安全的食品药品、特种设备、危险化学品等领域监管，对“三新”经济继续创新包容审慎监管，在坚守经济安全的前提下，支持其健康发展。二是深化市场监管综合行政执法改革。优化监管资源配置，加大执法队伍整合力度，通过跨领域跨部门联动执法、协同监管，切实解决多头执法、重复执法问题，进一步减轻市场主体的监管成本。三是加强社会力量监督。按照加快转变职能要求，全面推进行业协会、商会、中介机构与行政机关脱钩，充分发挥其在参与标准制定、推动企业自律、促进市场公平竞争方面的作用；充分发挥社会公众、新闻媒体的监督作用，支持更多公众和媒体对企业经营、行政执法等行为进行监督并及时曝光，[23]倒逼政府提升监管能力，真正做到“对守法者非需勿扰、对违法者利剑高悬”的目的。

3.以优化服务服出效率。优化政务服务是更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合的重要举措。为此，一是加快推进政务服务标准化建设。从现有的改革情况来看，可分两步进行：第一步，支持各省政府借鉴河南经验，在本省实现申请条件、申报材料、服务标准等32个政务要素全省统一，构建全省统一受理体系；第二，在各省统一受理的基础上，在全国推广政务服务多要素标准化，以减少行政自由裁量权和企业群众办事“来回跑”问题。二是加快完善政务服务平台。充分发挥绩效考核“指挥棒”作用，鼓励各部委加快与地方政府信息共享，(10)从笔者调研情况来看，政务信息共享最大的困难在于地方政府与垂直部门信息共享问题。努力实现企业常规信息“最多报一次”，最大限度减少企业跑腿次数；分类完成地方政务服务便民热线的归并，推动电子证照全国互通互认，使更多政务服务做到网上可办、一次办好。[24]三是提升政务服务精准性。在标准化和平台完善的基础上，加快推行惠企政策的“免申即享”(11)截至2021年6月，河南、河北、山东、广东、上海等多地已通过部门信息共享方式，推行惠企政策“免申即享”，受到企业的广泛欢迎。，即支持地方政府对国家、省、市、县四级惠企政策进行整合，通过信息共享使惠企政策与市场主体进行智能匹配，自动对符合条件的企业免予申报、直接享受政策。

(二)保障：加强制度机制建设，持续优化法治化营商环境

政府经济治理必须以法治为依托。只有以法治为保障优化营商环境，确保行政权力在法治的轨道上运行，始终做到依法保护各类市场主体合法利益，才能营造稳定公开透明、可预期的营商环境，使市场主体放心投资兴业。当前，优化法治化营商环境的重点在以下三个方面：

1.做好法律“立改废释”。优化营商环境是一项系统工程，需要各地区、各部门、各层级相关法律法规的协调支持。[25]为此，要紧扣改革需求，及时制定新经济新业态新模式监管、“一业一证”改革、告知承诺制等方面的实施方案和细则，弥补政策缺位带来的法律风险。另一方面，按照《优化营商环境条例》要求，及时修改现行政策文件，确保同一事项管理标准统一；系统清理与优化营商环境不一致的文件和规定，加强过渡期新旧政策的衔接，确保改革方案落地生根，让更多市场主体共享改革红利。

2.全面完善产权制度。产权制度对于激发市场主体创新创业动力、促进国家经济发展具有非常重要的作用。1973年，道格拉斯·C·诺斯在《西方世界的兴起》中指出：建立了明晰的产权制度，进而通过制度安排对发明创造的产权实行了有效的保护和激励，是西方国家持续几个世纪经济快速增长的关键所在。[26]为此，要把全面完善产权制度作为优化法治化营商环境的重中之重，加快健全现代产权制度。一是坚持依法平等保护各类产权。按照民法典和相关法律法规的要求，始终坚持产权保护的平等原则，对国有、民营、外资等各种所有制企业实施平等的产权保护制度，以打造良好经济生态，激发各类市场主体活力。二是健全产权执法司法保护制度。推动涉产权案甄别纠正常态化，稳住更多企业家的投资信心，保住更多的市场主体；健全涉政府产权纠纷解决长效机制，加强行政、执法、司法等的协同联动，依法妥善解决涉及政府的产权纠纷问题，进一步增强政府公信力。三是加强知识产权领域制度建设。可推广深圳经验，支持地方政府制定符合本地实际的知识产权保护制度，健全知识产权惩罚性赔偿制度，有效整合行政、司法、仲裁调解、社会组织等知识产权保护资源，加快完善“一站式”知识产权协同保护和维权援助机制，以激励更多市场主体创新创造，为知识产权强国战略夯实根基。

3.健全社会信用体系。完善的信用体系是建设高标准市场体系的基础，更是形成高效规范、公平竞争营商环境的重要支撑。为此，要从健全市场体系的角度出发，进一步加快现代社会信用体系建设：一是完善市场信用法律法规和标准体系，健全政府信用监管机制，为完善守信激励和失信惩戒机制提供制度基础。二是优化信用管理技术。在实现全国信用记录格式统一化、数据标准化的基础上，加强跨地区、跨部门、跨层级信用信息整合、共享和应用，并利用大数据、云计算、区块链等技术，进一步增强信用分析能力，有效防范和化解市场主体信用风险。[27]三是健全政务信用管理体系。加强政务诚信建设，健全政务信用记录，健全政府守信践诺机制，重点整治“新官不理旧账”等政府失信问题，严格追究政府失信责任，依法依规惩戒相关人员，构建起政务诚信长效机制。[28]

(三)目标：对标国际一流水平，持续优化国际化营商环境

政府经济治理是在开放的环境中推进的。以国际一流标准优化营商环境，优化市场主体“引进来”“走出去”发展环境，不仅是加快构建双循环发展格局的重要举措，更是进一步扩大开放和提升国际竞争力的应有之义。为此，一定要以开放的视野，从经济全球化的大背景出发，对标国际一流水平，不断补齐营商环境短板，加速构建国际合作和竞争新优势。[29]

1.构建与国际通行规则相衔接的制度体系。近年来，我国营商环境排名大幅度提升，但与发达经济体相比，一些领域的管理制度和规则还存在差距。[30]为此，要积极对接国际通用标准和规范，加快建立与国际通行规则相衔接的基本制度体系，不断提升我国营商环境的吸引力。一是持续压减外商投资准入负面清单。根据建设更高水平开放型经济新体制的要求，在健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度的基础上，不断减少负面清单管理事项，进一步扩大“非禁即入”范围，确保外商投资合法权益得到平等有效保护，推动对外开放继续向更大范围、更宽领域、更深层次发展。二是完善《外商投资法》相关配套制度。完善与《外商投资法》相关的信息报告、安全审查、不可靠实体清单等管理制度，支持地方政府结合本地实际探索外商投资新机制并将成功经验向全国推广，以打通法规落地的“最后一公里”。三是为拓展贸易提供配套服务和政策支持。进一步降低关税总水平，明确通关口岸的收费、查验、检疫标准，减少跨境贸易的流通成本；推动海关、港口、市场监管等部门的信息共享和资源整合，以持续优化跨境贸易流程，减少跨境企业办事成本。

2.完善国际投资风险防控体系。这是助力企业参与国际竞争，使其在更高水平的对外开放中实现更好发展的重要保障。为此，一是提高把握国际规则能力。以《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)签署为契机，加强对各类开放平台的规则研究，支持企业利用国际规则进行战略规划，持续提升企业把握国际标准、进行国际投资能力。[31]二是提高国际市场开拓能力。借鉴新西兰经验，(12)根据世界银行《2020营商环境报告》，新西兰营商环境已经连续4年在全球190个经济体中位列榜首。在政府内成立专门负责推动出口的服务团队，帮助出口企业寻找市场、对接客户、提供资源，帮助更多企业更好走出去。[32]三是提高防范国际市场风险能力。完善环境保护、引资政策、技术门槛、争端协调等国际投资谈判的议题风险防御体系，重点完善金融风险防御体系，尤其要提高对跨境资本，特别是国有资本流动的监测和风险防控能力，确保对外投资的安全性和效益性。

3.进一步提升对外开放平台功能。打造层次更高、环境更优、辐射更广的开放新高地，是更好利用国际国内两个市场、两种资源，提升营商环境国际竞争力的题中之义。[33]一方面，赋予21个自贸区更大的改革自主权，稳步推进海南自由贸易港建设。以首创性、集成化、差别化的改革推进贸易自由化便利化，大幅度放宽市场准入，全面提升投资审批的便利性，并通过法律形式复制推广改革成果。另一方面，推动共建“一带一路”高质量发展。通过发展政策对接、基础设施互联、务实合作深化等方式，[34]支持中西部城市成为全球重要加工制造基地和新增长极，推动沿线地区开发开放高质量发展，以解决营商环境的地区不平衡问题，全面提升我国营商环境国际化水平。

当然，市场化、法治化、国际化三者并不是孤立的，而是相互融合、相辅相成的有机整体。市场化不仅需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更需要发挥好政府作用，让市场要素在全球范围内流动，这就需要政府的法治保障和进一步扩大开放。法治化的一个重要方面就是对接国际通行规则，以激发我国对全球市场主体的吸引力，这就需要以国际化作标准，以市场化作基础。国际化就是要促进投资贸易便利化，增强我国国际竞争力，这需要从市场主体需要出发，对接一流规则，以市场化和法治化提升我国开放的层次和水平，因此，市场化、法治化、国际化是一体推进、缺一不可的。