我国基本养老保险制度实践探索及未来展望

闫琳琳

[摘  要]伴随着经济社会发展，中国基本养老保险制度发展经历了传统体制阶段、社会统筹试点阶段、“统账结合”探索阶段和深化改革阶段。我国基本养老保险制度的发展演进始终秉承着满足人民需求的原则，强调对于全体社会成员的“普惠”，体现了公平、正义、共享的特征。实现基本养老保险全国统筹;延长退休年龄，促进养老保险基金收支平衡;完善基本养老保险体系内部机制，推进生存公平和劳动公平：是基本养老保险制度未来中远期发展的重要着力点。

[关键词]基本养老保险;历程;成就;展望

[中图分类号]F842.0  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）02-0047-07

2021年12月召开的中央经济工作会议强调：“社会政策要兜住兜牢民生底线。要统筹推进经济发展和民生保障……推进基本养老保险全国统筹。”[1]作为一项由国家通过立法强制实行的劳动保险制度，基本养老保险保障了劳动者年老丧失劳动能力后的基本生活待遇和养老权益，完善基本养老保险制度是筑牢民生底线的重要保障。从此次中央经济工作会议释放的信号看，基本养老保险要加强全国统筹调剂资金管理，确保基金安全、调拨顺畅，进一步增强养老保险制度的可持续性和公平性。回顾梳理我国基本养老保险制度发展历程，有助于我们进一步明确养老保险的发展成就及未来探索方向，明确民生领域的关键着力点。

从我国的发展历史来看，中国古代封建社会是以自然经济为主的农业社会，虽然中国古代农业社会也存在诸如赈灾、救济、减赋等形式的临时保障行为，但并没有形成固定的社会保障制度。我国真正意义上的基本养老保险制度是新中国成立以后开始建立的。自1951年《中华人民共和国劳动保险条例》出台，我国基本养老保险制度开始建立并不断改革完善，为解决劳动者养老福利分配以及代内和代际收入再分配作出了重要贡献。从基本养老保险制度的历史变迁来看，我国基本养老保险制度从“碎片化”到逐步整合，养老保险制度体系不断完善。机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度“并轨”改革;降费、费改税等政策为未来基本养老保险制度进一步高质量发展打下了坚实基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的黨中央团结带领全党全国各族人民进一步将基本养老保险制度进行改革完善，为实现中华民族伟大复兴提供了更为完善的养老制度保证和福利分配机制。

一、我国基本养老保险制度实践探索

按照我国基本养老保险制度改革探索历程，可以将基本养老保险制度发展分为传统体制、社会统筹试点、“统账结合”探索和深化改革四个阶段。

（一）传统体制阶段

新中国成立以后，为保障人民群众的根本利益，确保劳动者丧失劳动能力后基本的养老权益得到保障，我国开始探索建立基本养老保险制度。1951年，中央人民政府颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定养老保险体系的资金运行模式采用现收现付制。1953年1月，《中华人民共和国劳动保险条例》经中央人民政府政务院修订[2]22-23，至此，我国基本养老保险制度初步建立。传统体制阶段的基本养老保险制度的政策文件及主要内容见表1。

这一阶段基本养老保险制度体系的建立与完善为解决贫困问题、养老问题提供了基本的制度保证。在劳动保障制度的覆盖和保障层面上，全国人民劳动权利得到了基本保障，保障了人民的基本生活，国民福利水平得到显著提升。但在1966年到1976年的“文化大革命”时期，基本养老保险制度逐步转为以集体保障为主体的“企业保险”，使得改革开放后从计划经济走向市场经济时企业负担沉重，社会保险基金消耗殆尽，并累积了巨额的隐性债务，这让之后的基本养老保险事业背上了沉重的包袱。

（二）社会统筹试点阶段

为了解决“文化大革命”之后基本养老保险模式退化为“单位保险模式”的问题，我国开始基本养老保险制度改革，探索恢复基本养老保险的社会统筹调剂功能。20世纪80年代开始，随着我国经济体制改革的发展，基本养老保险模式也开始改革，逐渐从“企业保障”走向“国家保障”模式。党的十一届三中全会以后，我国开始探索由计划经济体制转向市场经济体制，由此，企业改革全面展开。市场经济条件下，企业成为自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的经济体。[3]105在这场改革中，原有的养老保险制度已难以适应经济社会发展需求。传统的养老保险体制中，养老保险缴费责任由企业承担，使得企业负担过重;劳动者个人不参与缴纳养老保险费，缺乏劳动者激励机制。而且劳动者的退休费用直接与企业的生产效益相挂钩，这种模式无论对于企业自身的发展还是对于劳动者退休后的生活保障以及社会公平来说，都是不利的。从劳动力资源优化配置角度来看，由于养老保险制度保障对象范围狭窄且保障标准不统一，限制了劳动力的流动，与市场经济有效配置资源要求相悖。这些问题对市场经济条件下养老保险制度发展造成了不良的影响。由此，我国开始了基本养老保险的社会统筹试点改革。1982年，国家劳动部确定在辽宁兴城等4个县开展集体企业养老保险费用社会统筹，辽宁省劳动局印发了《对城镇集体所有制企业职工劳动保险基金统筹管理的试行意见》，指导兴城开展试点，这是全国第一个对养老保险基金统筹进行试点的地区。1984年，劳动人事部与人民保险公司发文《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》，规定由人民保险公司经办集体企业养老保险费用社会统筹业务。1986年，国务院公布改革劳动制度的四项暂行规定，要求企业用工实行劳动合同制改革同时实行养老保险制度。到1987年末，各省基本同步实现了统筹层次的社会化发展，过渡形式主要是由点到面、由集体统筹向全民统筹、由系统统筹向社会统筹过渡。在统筹区域内的企业按“以支定收、略有节余”的原则确定养老保险费的征收比例，由政府指定的部门负责养老金的统一收缴、发放。

这一阶段基本养老保险制度的探索实施在一定程度上缓解了区域间、领域间、企业间养老负担不均衡的问题，对保障企业退休人员基本生活发挥了积极作用，不仅为市场经济条件下劳动者在遭遇年迈、失业、疾病等社会风险时提供了一定的经济保障，而且对劳动力市场健康发育起到了积极的促进和推动作用。这可以使劳动者在劳动期间免除后顾之忧，激发劳动者的积极性，进而保证劳动力的供给。通过制度改革，避免了拖欠离退休人员养老金现象的出现，保障了退休人员的基本权益，维护了社会稳定。基本养老保险制度社会统筹改革，促进了劳动力资源的合理流动，有助于实现劳动力资源的有效配置;基本养老保险为全体劳动者提供了养老、医疗、失业、工伤等制度保障，为保证和促进劳动力的扩大再生产提供了一定条件。但由于社会各方面的认识有所局限，社会统筹仍延续现收现付的模式，社会统筹实际上仍是公有制企业间的间接转移支付，部分退休职工少的企业拒绝参加社会统筹，恶意拒缴、拖欠养老保险费现象时有发生。同时，由于个人不承担缴费义务，职工普遍存在社会保障意识淡薄现象。

（三）“统账结合”探索阶段

面对退休费用社会统筹实施过程中的种种弊端，我国逐步开展了基本养老保险制度的理论探讨和政策研究工作，为养老保险制度改革打开了新思路。1991年，我国开始探索社会统筹与个人账户相结合（“统账结合”）的养老保险制度改革。[4]86-882001年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出，要“依法扩大养老保险实施范围，继续完善社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度”[5]。国务院经过摸底调查、制定方案和宣传发动等一系列精心准备，批准辽宁省于2001年7月开始实施社会保障体系试点工作。[6]33-35在总结“辽宁试点”经验的基础上，进一步推广到吉林省和黑龙江省，并最终推广到全国。这一阶段具体改革进程如表2。

到21世纪初，我国已初步形成多层次的养老保险体系，社会统筹与个人账户的部分积累制模式实现了企业养老保障模式向社会化保障模式的转变。[7]75-78基本养老保险制度逐步实行社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，采取国家、企业、个人三方共同分担筹资责任的原则，建立职工个人账户。基本养老保险的“统账结合”是一项养老保险制度领域的创新，在制度设计上通过个人分担筹资责任的形式建立个人账户，个人承担养老职责，在现收现付制和完全积累制中间选择了一个折中方案。这些制度和措施不仅切实保障了人民群众的基本物质生活，而且在维护社会公正、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要的作用。同时，从基本养老保险制度在制度设计、管理体制、基金运营、社会化管理等方面，形成了规范的制度体系。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》在中国特色社会主义法律体系中具有支架的作用，致力于改善民生和保障公民参与享受社会保险的权益，对于基本养老保险制度的建设发展具有非常重要的意义。

（四）深化改革阶段

为解决基本养老保险碎片化、养老保险费率差异问题，我国开展了基本养老保险“并轨”“降费”等一系列改革。党的十八大以来，基本养老保险制度从碎片化到逐步整合，制度体系不断完善。机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度合并是养老金“双轨制”的重要改革，“并轨”改变了养老保险碎片化模式，实现了对养老保险制度进一步整合，有利于进一步建立统一的养老保险制度。[8]“降费”在降低企业缴费负担的同时，进一步统一费率，便于消除养老保险模式的地区差异。这一阶段的探索改变了传统的企业包揽职工养老保险费用的模式，降低了企业的社会保险缴费水平和缴费费率，从而有助于减轻企业负担，提高企业效率，提升企业的竞争力。在劳动力市场领域，改善了劳动力供求关系，促进了劳动力资源的合理配置，对就业再就业起到了重要的支撑作用，推动了劳动力市场健康发育。基本养老保险覆盖面不断扩大，养老保险各项目参保人群不断增多，有效地缩小了居民收入差距，减缓了人口老龄化对基本养老保险的巨大冲击，促进了和谐社会建设与社会稳定发展。这一阶段的改革内容如表3。

迄今为止，我国已初步构建了基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险的三支柱体系，基本养老保险制度在改革中逐步確立了多元化筹资渠道、计发办法、“统账结合”模型并建立了完善的管理结构。各级政府坚持社会统筹和个人账户相结合，多渠道筹集和积累养老保险基金，并为此进行了各种形式的大胆探索。最突出的成就是，养老保险各项目参保人群不断增多，覆盖面不断扩大。特别是在基本养老保险制度改革之后，开始考虑城乡居民的养老保险制度，同样明确采用社会统筹与个人账户相结合的模式，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。基本养老保险与城乡居民养老保险作为养老保险制度的两个重要组成部分，标志着养老保险制度对国民的全覆盖，为人人享有养老保险奠定了坚实的基础。

二、我国基本养老保险制度发展未来展望

我国基本养老保险制度的发展演进始终秉承着满足人民需求的原则，强调对于全体社会成员的“普惠”，体现了现代养老保障制度的核心价值理念中公平、正义、共享的特征。[9]135-137基本养老保险制度通过各种保险费用的筹集与给付，既有效解除劳动者在养老方面的后顾之忧，还起到缓减劳资矛盾、预防贫困发生、增进劳动福利的作用。在未来，推进我国基本养老保险事业高质量、可持续发展应将实现基本养老保险全国统筹、延长退休年龄、完善基本养老保险体系内部机制等作为重要着力点。

（一）尽快实现基本养老保险全国统筹

从基本养老保险制度的历史变迁来看，回溯统筹层次提升的发展史，从提出省级统筹理念（1987年）到实现省级统筹（2020年），历经了33年的时间。与省级统筹相比，全国统筹遇到的阻力和问题更为复杂，实施难度更加增大。基本养老保险全国统筹的推进与实现是一项动态的系统工程，在实施过程中既要立足当前又要着眼长远，尽快推动实现基本养老保险全国统筹从中央调剂金、分段计费、试点状态走向定型发展，分阶段完善省级统筹制度整合、中期分段计费、全国统筹试点、长期国民一元化基础养老金体系，同时建立完善基本养老保险全国统筹、管理运行的长效机制，逐步提升我国基本养老保险制度的福利水平。

实现基本养老保险全国统筹可有重点地率先推进基于收入再分配的基本养老保险全国统筹的制度改革，逐步提高基本养老保险统筹层次，尽快实现全国统筹。基于养老保险全国统筹发展现实条件、发展目标和我国经济社会发展阶段变迁预测等因素综合判断，基本养老保险全国统筹实施宜采取“整合、渐进与统一”三步骤发展战略来推进，逐步提高基本养老保险统筹层次。第一，制度整合层面，重点在于推进基本养老保险全国统筹制度整合统一，减少制度碎片化和城乡差距，需要对现有的制度进行优化改革，逐步降低省际的基本养老保险制度差异、筹资与给付差异，为基本养老保险全国统筹奠定制度基础。第二，在中期对接层面，基本养老保险由省级统筹模式过渡到全国统筹模式，将会在全国范围内互济余缺，基金支撑能力将大大增强。为了实现基本养老保险跨区域顺利流转，使得转移接续更加顺畅，可以渐进式地增强不同人群、不同区域间的基本养老保险收入再分配调节功能，逐步实现基本养老保险全国统筹。第三，在“全国统一”发展阶段，重点在于坚持基本养老保险全国统筹的国民一致性、公平性和养老金福利待遇等方面的一元化，使得养老金给付待遇的福利属性和普惠性质显著增强，社会公平与可持续运行机制更加顺畅。国民养老金一元化侧重体现生存条件的平等保障，是基本养老保险全国统筹的最终目标。

（二）延长退休年龄，促进养老保险基金收支平衡

按照国际标准，我国1999年进入了老龄化社会。传统养老金体系是单一的现收现付制，难以应对人口老龄化带来的养老危机。人口老龄化对基本养老保险的冲击主要表现为养老保险支付压力。在现代社会中，人口老龄化对退休金的影响主要体现在退休者增加导致退休金支出的快速膨胀上。一般来说，在人口老龄化时代，老年人口比重提高的过程也就是退休人员快速增加的过程，这样就使养老金支出快速提高，当期劳动者负担增大，财政负担壓力较大。为了解决人口老龄化带来的基本养老保险基金支付压力问题，我国进行了一系列基本养老保险制度改革，这些改革不但符合当前世界养老保险制度发展趋势，也对我国应对人口老龄化问题具有重要意义。这些制度和措施切实保障了劳动者退休后的基本物质生活，使得其养老生活更加便捷舒适，安全感和幸福感得到有效提升，全方位多角度的养老保险综合体系正在不断得到巩固和提高，在维护社会公正、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要的作用。

随着人口平均预期寿命延长，延长退休年龄成为提高劳动供给和促进基本养老保险基金收支平衡的基本要求。延迟退休政策方案设定需要综合考虑现行退休年龄政策、人口年龄结构变化及延迟退休政策实施影响等多方面因素，建立推进政策联动的辅助机制。可尝试设计弹性退休制度或者完善退休老年人再就业的民生保障机制。同时，以延迟退休政策实施效果仿真模拟测算为基本标准，通过对延迟退休政策实施对劳动力市场供需平衡效应、基本养老保险基金收支平衡效应等进行模拟测算，为确定合理的延迟退休政策方案提供理论依据。

（三）完善基本养老保险体系内部机制，推进生存公平与劳动公平

我国基本养老保险制度改革围绕着改善民生和实现共同富裕展开。基本养老保险制度的改革与完善也将持续推进生存公平与劳动公平。生存公平为所有的劳动者提供了一种底线福利、底线公平。生存公平是基本养老金公平分配中的底线标准。[10]按照财富分配满足生存公平的要求，为全体国民提供基本退休后的生存安全保障网。基本养老保险通过财政、税收、缴费、给付等手段，通过社会保险、社会救助、社会福利等途径，利用政府的力量使收入分配向中低收入阶层倾斜，从而缩小各阶层的收入差距，成为降低收入差距的重要政策工具。同时，基本养老保险要考虑到劳动公平，采用根据劳动贡献获得对应的养老金待遇的激励机制。基本养老保险将担负起退休人员最低层次生活保障的责任，重点解决在生存公平条件下的收入不均等问题，消除低水平下的贫困和收入差距。同时，应逐步建立和完善基本养老保险项目的最低水平线，注重弱势群体和边缘群体的生存需求，建立待遇水平动态调整机制。进一步健全基本养老保险体系，满足退休职工的基本养老保障需求，为实现共同富裕提供保障。

参考文献：

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[10]穆怀中.社会保障的生存公平与劳动公平——“保障适度”的两维度标准[J].社会保障评论，2019，3（2）：3-13.

责任编辑  魏亚男