家庭农场贷款难的成因与对策——基于法经济学视角的分析

姚丽娟,马跃进

(山西财经大学 法学院,太原 030006)

2021年中央一号文件提出要推进现代农业产业体系建设，突出抓好家庭农场，把农业规模经营户培育成有活力的家庭农场[1]。随着我国家庭农场规模的扩大，地块整理、土地流转、土地租赁、购买农资、购置农机、农药使用、秸秆处理、农产品销售及雇佣临时帮工等都需要大量资金。但因农业生产自然风险和生产经营风险较高、投资周期长、边际利润低，固定资产少，很难通过抵押质押等方式获得银行贷款。而传统银行借贷额度小、产品单一，借贷手续繁杂且利息较高，家庭农场发展面临“融资难、融资贵、融资慢”的困扰，无法满足实际需求。

为了解决这些问题，学者们进行了大量的研究，主要集中在以下方面：一是家庭农场土地经营权抵押贷款研究，例如肖璐熠等构建家庭农场与银行的抵押贷款博弈模型，分析土地经营权抵押贷款的演化路径[2]；张启文等对农村土地流转的金融服务创新方面进行了研究[3]。二是家庭农场金融产品和服务创新，例如张永波提出加强农村金融产品的创新，可以在农村金融信贷产品、农村存款业务及农村金融服务方式上实施创新[4]。三是家庭农场金融制度体系创新。例如王静等指出必须创新家庭农场金融服务体系，改善金融供给[5]；周学东等认为应改善农村支付环境，建立家庭农场金融服务优惠价格体系[6]。本文基于现有的研究成果，结合家庭农场供需现状，运用法经济学对家庭农场信贷难进行理性分析，在借鉴美国、日本等家庭农场信贷政策的基础上，提出了完善家庭农场信贷政策体系的建议。

一、我国家庭农场现状分析

(一)家庭农场的发展模式现状分析

近几年，国家政策对家庭农场的扶持力度逐年增大，家庭农场发展势头良好。实践中，各地因地制宜地探索出不同的发展方式。(1)按照特色农业来划分，可以分为生态有机农场、观光农场、现代农业和牧渔养殖农场。生态有机农场主要是从生产方式上采用有机饲料、有机种子，运用可持续、零污染，绿色无公害的方式进行种养殖；观光农场主要以观光旅游为主，通过花卉种植、田园风光、农家餐饮、休闲度假、优势产业等方式，把现代农业和生态旅游相结合；现代农业主要是通过高科技和农业创新的方式，降低农业生产成本、提高农业附加值，研发农业创新类产品，这些产品一般在市场上更具有特色，利润也更加丰厚。牧渔养殖主要是通过集约式、规模式、专业化的方法来进行牧业和渔业养殖，降低边际成本，获得高额利润。(2)按照生产发展模式可以分为“经营自耕农”“与城镇联动”“协会式”“分类管理”四种特征较为明显的发展模式：“经营自耕农”发展模式是在农户的基础上逐步成长为经营大户，通过提高农户素质，采用种养结合、机农一体的方式扩大规模，实现农民增收，如上海松江；“与城镇联动”发展模式是家庭农场通过土地流转，促使专业农场和城镇联动发展，如吉林延边；“协会式”发展模式是具有一定规模、发展较为规范的家庭农场聚集起来形成协会，协会以提供管理经验、融通资金、素质培训等方式，推动家庭农场逐步壮大，如安徽郎溪；“分类管理”模式是在要求家庭农场登记的地区，根据家庭农场的产业规模、年纯收入等指标，将家庭农场分为大、中、小三种规模，分类进行管理，实行不同的产业政策，如山东诸城。

(二)家庭农场的特点

2014年农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》强调要把握好家庭农场的特征：(1)家庭农场的经营者主要是农民或其他从事农业生产的人员，劳动力主要是依靠家庭成员而不是雇工。家庭成员可以是户籍意义上的家庭成员，也可以是具有血缘或联姻关系的家庭成员。(2)家庭农场是专门从事农业种养殖的生产和经营的市场主体。销售农产品获得的收入为其主要收入，农场主是职业农民的主要构成部分。(3)家庭农场经营规模适度，要与家庭成员的劳动生产经营能力相适应，收入水平与当地城镇居民相当。(4)以集约生产为手段。家庭农场的经营者一般都接受过专业教育和技能培训，具有较高的经营管理水平和农产品的生产能力。(5)以商品化经营为主。农业生产者产出的初级农产品或深加工的农产品要形成商品在市场上流通，因此，家庭农场必须以市场为导向，按照企业管理模式进行成本核算，通过提高经营管理效率、农业生产要素的资源利用率获得利润最大化。

(三)家庭农场的发展现状

近年来，家庭农场发展迅速，截止2019年底，全国家庭农场超过75万户，每年平均增长速度为43.6%。由于我国许多家庭农场尚处于起步阶段，其自有资本较少，资金实力有限，对贷款有强烈的需求。同时在农地特殊性、农业弱质性等基础性因素制约下，家庭农场获取贷款难度普遍较大，约束和抑制了家庭农场规模化发展。中国家庭农场发展报告数据显示，家庭农场经营面临的最主要的制约因素为贷款难，认为资金缺乏的省份共有22个，占到了70.96%。资金缺乏的原因主要是缺乏信贷政策、缺乏抵押物、手续繁琐、贷款期限短、自身积累较少、融资风险较高、融资贵、渠道少等[7]。商业性金融机构在保障资金安全的前提下实现营利会设置较高的风险评估门槛，家庭农场在自然风险和市场风险的压力下，借贷行为受到资源配置劣势的制约。当融资价格升高时，较高的融资成本使得大部分家庭农场对贷款望而却步。当融资价格下降时，金融机构需要考虑贷款风险和借贷成本，提高借贷条件，设置较高的贷款门槛，限制家庭农场贷款率[8]，家庭农场金融服务有效供给减少。据金融机构贷款投向统计报告，2020年年末，金融机构人民币各项贷款余额172.75万亿元，农户贷款余额11.81万亿元，占贷款余额的0.68%；农业贷款余额4.27万亿元，占贷款余额的2.31%[9 ](见表1) 。

表1 近年来我国金融业农村信贷投放情况(1)资料来源:整理自中国人民银行每年发布的《金融机构贷款投向统计报告》。 万亿元

二、家庭农场贷款难的成因分析

(一)从交易成本视角分析

1937年，科斯对新古典企业组织理论重新进行了解释，交易费用理论由此诞生。科斯认为，交易费用是企业获得市场信息、谈判、缔结契约的费用[10]。威廉姆森将交易费用分为事前交易费用和事后交易费用[11]。事前交易费用指的是由于未来情况不确定，需要事先规定交易各方的权利、义务和责任，在确定这些权利、义务和责任的过程中花费的成本和费用就是事前交易费用。事后交易费用指的是交易发生后为了保持交易关系、变更交易事项、取消交易协议支付的费用和机会成本等费用。R.Matthews认为交易成本有别于生产成本，是为执行合同本身而发生的成本，主要包括事前为达成一项合同发生的成本和事后为监督履行该项合同而发生的成本[12]。广义而言交易成本是经济世界的摩擦力，是全部社会的经济制度的运行费用[11]。狭义的交易成本是指谈判协商和合同履行使用的各种资源，包括信息成本、时间成本以及预防欺骗的成本等；波斯纳教授指出，交易成本是资源交换而适时经济行为所支付的成本[13]。具体到家庭农场金融贷款而言，交易成本主要包括：

1.供求双方信息不对称成本。信息不对称是指交易前贷款方对借款方的信息掌握不充分，从而贷款方无法做出准确的决策[14]。乔治·施蒂格勒认为，借款人比贷款人更了解借款用途和风险，由于信息不对称会形成“劣币驱逐良币”现象，即信用不好的借款人会积极地包装自己而获得贷款，信用好的借款人反而得到的贷款支持较少，这种现象会增加金融机构信用识别成本[15]。

2.供求不平衡的搜寻谈判成本。供求双方为了达成一致的合同目的，在寻找合作伙伴时双方会产生签订合约、信息搜寻和谈判成本。家庭农场主在向银行等金融机构贷款之前，首先要了解产业政策、哪些银行能够提供相关贷款、哪些银行提供贷款的期限长、利息低，这些信息都需要农场主提前做好功课，逐个筛查。当选定几家合适的银行后，还需要与银行进行磋商，探讨是否符合银行的贷款条件，以确定利率和期限。

3.交易后成本。交易后为了保证家庭农场主合理使用贷款资金，金融机构会产生监督成本。家庭农场是一种新型的经营主体，当前发展良莠不齐，金融机构为了保障家庭农场主按照合同用途使用贷款资金，需要付出成本来监督农场主的资金使用情况。

4.供求不平衡的利率成本。歇马尔认为，利率是资本的报酬，由资本的供求决定，资本供给与利率反向变化，资本需求与利率同向变化，资本的供求决定了利率水平的高低[16]。当前金融市场上，家庭农场供给不足，需求较大，农场主为了获得贷款，需要满足较为严格审批条件、适格的抵押资产、付出较高的利率成本从银行获得贷款；还有一些无法满足严苛贷款条件的农场主，只能从其他融资机构寻找获得贷款，然而这些融资机构要求更高的利率来弥补抵押资产不足的风险。

5.金融市场不规范的交易成本。随着金融需求和网络的发展，金融业出现了一些新兴产业，如影子银行和网络贷款的出现都为家庭农场融资难提供了新的解决途径，贷款审批快、贷款额度大，为家庭农场提供了有效的资金供给。但由于监管的滞后，这些新型贷款方式在满足资本需求的同时也带来了新的金融问题，由此产生风险和监管。

(二)从生命周期视角分析

根据生命周期理论，家庭农场的发展有四个阶段：

1.创业期。家庭农场的规模比较小，经营结构单一，财务结构不完善，信息公开程度和可获得的信息较少，初期投入资本较多，自有积累较少；需要借贷大量的资金，由于家庭农场是以家庭经营为主，不会引入其他股东投资，因此在自有资金有限的情况下，只能向银行等金融机构借贷，较多的负债会造成资产负债率过高，造成财务风险较高，信息不对称的问题会造成向银行等金融机构借贷困难。创业期的家庭农场市场占有率较小，生产经营和农产品的生产和培育还处在摸索阶段，经营风险较高。

2.成长期。家庭农场进入高速成长期，投资机会增加，经营经验和农产品的生产加工不断成熟，并且占领了一定的市场。财务结构也趋于完善，信息不对称程度下降，由于市场扩大，投资较高，仍然需要有大量的资金投入，此时的家庭农场通过前期的资金积累，对外金融借贷减少，资产负债率下降，财务风险下降，农产品生产和销售形成了稳定的渠道，市场占有率提高，经营风险下降。

3.成熟期。家庭农场的主要农产品进一步稳定，占据了较为重要的市场地位，盈利能力提高，形成了大量且稳定的现金流。同时随着家庭农场规模的扩大，内部管理逐步完善。

4.衰退期。家庭农场开始出现退化趋势，市场地位和盈利能力下降，自由现金流减少，成长机会减少，但是基于成熟期内良好的制度基础，信息公开程度仍然较高。投资减少，家庭农场手中仍然有大量的自由现金，这个阶段的家庭农场财务风险较低，经营风险较高。

处于不同生命周期的家庭农场，自由现金流水平、信息不对称程度、财务风险、经营风险等方面均有明显的差异，上述差异对家庭农场的融资都有直接的影响。

(三)供求视角分析

供给和需求是经济学的基本概念，供求基本关系的运动决定了市场的价格和利润，可运用供求均衡理论来研究家庭农场金融资源的配置和需求的互动规律，揭示利率等市场交易费用的形成。

1.家庭农场融资需求增加。家庭农场自2013年以来逐年增长，对资金的需求也越来越大，希望从金融市场上获得更多的金融产品来满足自身发展需求。

图1 家庭农场融资需求变化

如图1所示，在政策引导和刺激下，家庭农场融资需求发生变化。D1为家庭农场的融资需求曲线，S为供给曲线均衡的家庭农场融资需求量为A；随着国家政策引导，家庭农场融资需求量增加，需求曲线从D1移动到D2。在融资价格上，保持资本利息率不变的情况下，会导致家庭农场融资需求的大幅增加。当考虑供给情况后，在供给曲线和需求曲线的共同作用下，均衡的家庭农场需求量会从A增加到B，也就是说，家庭农场融资需求曲线的变化会导致家庭农场融资价格的提升。

2.家庭农场融资供给不足。家庭农场供给中政策性银行——中国农业发展银行资本金不足，没有职能定位，也没有针对家庭农场的专项贷款，未建立起区别于商业银行的绩效考评和监管机制。商业银行的效益考核要求提高限制条件，不能为家庭农场提供足额贷款支持。农村信用社的内部治理结构不健全，拥有大量不良资产，自身存在的问题较多；新型农村金融机构还处于探索阶段，农业保险发展滞后，农村信用基础设施短缺，债权保护不到位，农场主诚信意识不足等因素造成了家庭农场有效供给不足。

我国的金融法律制度是城市导向型战略，城市经济发展快，经济效益好，更多的资金流向城市，这些因素导致家庭农场金融供给曲线从S1移动到S2(见图2)，这样供给曲线和需求曲线出现均衡，家庭农场融资价格大幅度上升，融资的均衡数量从A降到B，家庭农场从金融市场获得的资金减少，这种较高的融资利息率和较低的融资数量对家庭农场的发展是不利的。

图2 家庭农场金融供给不足

3.完善的法律制度促进家庭农场融资市场。家庭农场融资对于家庭农场的发展具有重要的意义，因而要本着公平与效率的原则，改变家庭农场金融供给促使供给曲线变动，实现供求均衡。

如图3所示，如果能够完善家庭农场融资法律制度，使得家庭农场融资效率得到提升，那么家庭农场融资供给不足的局面会得到改善，假如完善法律制度使得供给曲线由S2移动到S3，那么S3与D1的相交点C就是产生新的供求均衡点，与A相比均衡价格更低，均衡的数量更多，家庭农场融资更有效率。

4.家庭农场金融供给大于需求。随着家庭农场企业生命周期的发展，家庭农场自身不断壮大，对金融资本需求减少，交易对价降低。

在图4中，在保持需求不变的情况下，随着市场中金融供给的增加，利息率不断下降，从而供给曲线从S1移动到S2，S2与D产生交集，价格由P1降到P2,供求双方在价格P2处达成合意，这种情况是金融供给大于金融需求，导致利息率下降，在低于市场均衡状态的价格形成交易，此时金融需求方获得超额利益，以较低的对价获得资金，这种情况也会造成金融资本配置的失衡。

图3 法律制度与家庭农场融资改善 图4 家庭农场金融供给大于需求

三、国外家庭农场信贷经验借鉴

科斯的“交易费用”理论认为 ，由于存在有限理性、机会主义和不确定性，使得市场交易费用高昂[17]，“市场缺陷”和制度摩擦导致交易成本费用。家庭农场融资过程中产生的高昂交易费用是由于金融制度安排不合理造成的。为切实解决家庭农场融资难题，需要制定符合市场规律的金融供给制度，规定交易的权利、义务和责任，降低家庭农场经营风险，降低交易成本，为家庭农场发展提出强大的金融支持，保障家庭农场规模化高速发展，实现国家整体战略。在这方面国外家庭农场信贷经验值得我们借鉴。

(一)美国家庭农场相关法律制度

美国家庭农场发展比较成熟。2015年美国94%的耕地以家庭农场形式经营，贡献了89%的农业生产总值。家庭农场的发展与美国完备的金融政策制度密不可分，其通过短期政策指导和中长期立法的方式保障了家庭农场相关制度的时效性和稳定性。

1.农业补贴。1933年经济危机后，为了尽快恢复农业生产，美国联邦政府出台了《农业调整法》，以立法的形式要求财政对经营性的家庭农场进行补贴。一是休耕补贴。为了控制农产品供大于求导致粮食丰收而收入不增加的问题，在一定的时间段内要求家庭农场作出临时休耕，由此造成的损失由联邦政府向家庭农场进行补贴。二是储备补贴。为了保障农产品市场供需平衡，支持农场主把粮食储备起来，对农场主造成的损失通过支付储存费、取得无息贷款的方式来补贴。三是农作物补贴。联邦政府出台《美国农业安全与农村投资法案》，财政对小麦、花生、玉米等粮食作物的出口给予补贴。采取耕作面积、农业产量和补贴数额挂钩，保障了美国在粮食作物对外贸易的优势地位。

2.农业信贷政策。为了降低贷款风险，美国联邦政府出台了《联邦农业信贷法》，经过多次修改，形成了政策性信贷、合作性信贷和商业信贷相结合的多种贷款方式。一是政策性信贷。《联合发展法案》比较全面地规范了美国家庭农场的政策贷款，规定了贷款人的主体资格、所有权贷款、经营贷款和紧急贷款等方式。政策信贷的机构主要是农业部农场服务局(FSA)和商品信贷公司(CCC)[18]。FSA是美国农业的内设机构，不以营利为目的，由联邦政府直接拨款，向不能满足商业性贷款与合作性贷款要求的家庭农场提供直接贷款或贷款担保，或者为家庭农场主提供商业贷款担保，主要包括为初创农场、规模较小、严重受灾或盈利有限的农场提供融资服务。CCC主要是通过提供贷款和支付补贴干预农产品销售体系[19]，是农业部下属的国有企业，由美国国库直接拨付，向家庭农场提供贷款。二是合作性信贷政策。1923年修订的《农业信贷法》对合作性贷款有了明确的规定，通过合作社银行为全国的家庭农场提供贷款。美国的合作性金融体系(FCS)是为家庭农场提供合作性贷款的机构，由美国政府直接干预和参与组建方式形成，并基于信贷期限设置合作金融机构体系[20]147。合作性信贷机构为家庭农场提供生产性、日常经营的中短期贷款，资金来源于资本金或低成本发行的农场信贷系统债券的银行[21]，包括联邦土地银行、合作社银行和联邦中间信贷银行。三是商业性贷款。商业性贷款在家庭农场贷款发挥着举足轻重的作用，美国约有4 000家，约占商业银行总数90%的商业银行开展家庭农场贷款业务，农业贷款约占银行贷款总量的50%[22]，农场主向商业银行提供担保，银行根据农场的资信情况为其提供适当的贷款额度。为了保障贷款能够及时归还，《联合发展法案》规定了不动产出租、土地赔偿、现金支付等配套性金融政策，确保新型和小型农场能够及时获得贷款。

(二)日本家庭农场相关法律制度

日本国土面积较少，为了能够提高农业生产率，日本政府出台多部法律，以满足农业现代化的发展。

1.农业补贴。1961年，日本颁布了《农业基本法》，这部法律主要目的是通过土地集中的方式实现家庭农场的规模经营，这部法律是日本农业的基本法律。2005年出台了土地规模发展补贴方案，2010年出台了收入直接补贴方案。通过对个体农业生产者和特种农作物补贴的方式，以补贴政策的调整来实现农作物产量和农场主收入水平的提升。

2.农业信贷政策。日本的信贷政策主要是政策性信贷和合作信贷。(1)政策性信贷。日本政策性金融机构是农林渔业金融公库。1952年12月的《农林渔业金融公库法》主要规范的是政策性金融法律。由政府全额出资设立农林渔业金融公库，向农林渔业经营者提供在农林中央金库及其他一般金融机构难以融资的用以提高生产力所必须的长期低息贷款[23]。(2)合作信贷。日本的合作信贷通过三个层次的统一运作和管理，制度完善，能够保障农场主的金融借贷需求。合作性金融机构包括农林中央金库、信用农业协同组织和农业协同组织。农林中央金库是中央涉农金融组织，对全国涉农金融组织的资金进行统一调配、协同、清算，向信用农业协同组织提供融资便利，对信用农业协同组织的工作进行帮助和指导。信用农业协同组织是中间涉农金融组织，其主要功能是帮助农业协会进行资金管理、调拨、运行和清算，为农协提供融资服务(《农林渔业金融公库法》颁布以后全部家庭农场主加入了农协)；农业协同组织是基层涉农金融组织，通过吸收会员的方式，不以营利为目的，为组织内的家庭农场主办理存款、贷款、保险、支付结算等业务。

(三)德国家庭农场相关法律制度

1955年，德国出台了《农业法》，该法律确立了土地私有制。为了便于土地流转，德国随后又出台了《土地交易法》，这部法律规定，农场主交易土地必须取得当地州政府农业部门的行政许可，进一步规范了土地流转，也为家庭农场的规模化、集约化经营奠定了基础，德国对家庭农场的支持最重要的方式是财政补贴。

德国出台的《托管法》和《农业适应法》规定了政府对农户发展提供多种方式的补贴政策。一是税收减免。家庭农场在不损害纳税交易的情况下享受免税政策、对于年收入低于15万欧元的农场主免征个人所得税。二是补助补贴。德国对农业补贴的特点是力度大、种类多。农场主收入的40%都来源于政府补贴，财政补贴的方式和对象具有多样性，补贴的对象从农作物生产安全、产品质量安全到基础设施、改善农户生活等方方面面；补贴的方式有：为出售或出租土地的农户提供现金补助以加快土地流转，还有为农民专业合作社的日常经营提供一定比例的补贴。

(四)法国家庭农场相关法律制度

法国政府从1960年开始，陆续颁布了《法国农业指导法》《农业指导补充法》，一系列的法律制度规定了对农业的补贴政策和金融信贷政策。

1.农业补贴。法国政府对农业的补贴经历了三个阶段。一是按产品价格补贴。对特定农产品实行价格保护政策，如果农产品低于保护价，政府则按照保护价收购或给予差价补贴的方式对农产品的价格进行保护。二是按照生产规模进行补贴。这是采用直接补贴的方式，按照农场的规模和职工人数来计算，使每个家庭农场直接受益9.5万法郎，财政补贴收入占到了农场经营收入的25%。三是环境保护补贴。对于承担环保义务的家庭农场每年可以申请5万法郎的财政补贴。这种方式使得家庭农场能够绿色可持续发展。

2.信贷金融政策。为了加快法国农业高效、机械化发展，《法国农业指导法》明确规定金融机构对家庭农场规模化、机械化发展所需要的资金给予优惠贷款。有发展壮大需求的农户都可以申请贷款，贷款利息低于商业性利息的50%，由此产生的差额由政府财政资金予以保障。1960年以后，法国中断了向小农户的贷款，只有获得经营许可证的具有一定规模的家庭农场才能获得贷款，这一措施使得小农户获得贷款困难。为了利益最大化，小农户将土地流转给大型家庭农场，推动了家庭农场规模扩大。

总之，家庭农场是发达国家基本的农业生产经营方式，通过规模化、集约化发展，能够有效地推广农机、提高经营管理效率、提高农场主农业生产技能，降低生产成本。为了推动家庭农场发展，各国出台的法律较早，且随着时间的推移为适应时代的发展，经过多次修改，相关法律制度较为完备。总体而言，为了提高劳动者的积极性，各国法律制度主要采取了以下措施：一是财政补贴。通过针对劳动者和劳动量的方式进行大量的财政补贴的方式，让小农户、新型农场主能够获得与其他行业相当的劳动报酬率，例如法国、德国。二是政策性信贷制度。国家政策性金融是指一国政府为了实现战略性产业政策，以国家信用为基础，按照国家法规限定的经营对象、运营业务范围、优惠性存贷利率等各种融资条件，直接或间接贯彻国家经济和社会发展政策进行的资金融通行为。国家政策性金融是美国、日本等一些国家对家庭农场扶持的重要融资渠道，为无法获得商业贷款、初创、经受自然灾害的家庭农场提供融资和担保服务，提供基础保障作用。三是合作社信用合作制度。合作社信用合作是指农民专业合作社社员代表大会决议通过，以产业为纽带，以成员信用为基础，由本社全部或部分农户成员自愿出资筹集互助资金，为本社成员发展专业化生产提供互助资金借款业务的资金互助性业务活动[24]。合作社信用合作根植于农民，为农民提供融资服务，其封闭性、熟人之间的借贷避免了信息不对称的风险，并非必须要求提供抵押担保物，手续便捷、贷款效率高的优点为家庭农场融资降低了交易成本，这也是美国和日本家庭农场的主要融资渠道。四是商业性信用贷款。商业性信用贷款是以盈利为目的的资金融通行为，由于美国家庭农场发展相对成熟，资产雄厚，能够满足商业借贷的基本条件，因此美国商业性贷款是家庭农场的主要贷款方式。

当前我国的家庭农场处于培育初期，各方面法律政策不够完善。我们需要借鉴发达国家成熟的法律制度，结合我国家庭农场发展的实际情况，健全高效的法律制度体系。

四、解决我国家庭农场贷款难的对策

(一)完善政策性信贷制度

1.建立稳定的资金来源渠道。各国政策性金融机构都有稳定的资金来源，这是保障政策性金融机构持续发挥作用的关键。由于政策性金融机构投入的都是高风险低收益领域，同时承担担保功能，因此，其盈利能力较弱。只有外部资本金持续不断的投入才能保障其有效发挥作用。我国的农业发展银行建立之初的资本金来源于其他银行的调入，建立之后很少有新的资本金注入，而且经营中还有一定的利润率指标。为此，央行应当建立资金调节制度，保障政策性金融机构资金来源多样化，并建立制度化的资金补偿机制。另外，人民银行再贷款应向政策性金融机构倾斜，支持农业政策性金融机构购买债券。

2.完善对政策性金融机构的优惠政策。政策性金融机构在职能定位和运营方面与商业性金融机构不同，因此在政策制定上要给予一定的倾斜，增加财政贴息贷款，明确政策性金融机构低息财政补贴和业务性损失弥补办法，针对不同资金来源确定存款准备金率，提高对农业政策性贷款的放贷规模。

3.以法律的形式明确政策性资金的使用。为了避免道德风险的出现，即借款者不愿意归还借款，或不按照合理用途使用贷出资金，这就需要以法律的形式规定政策性资金的用途，规定贷款者的条件、信用担保方式等。不能归还借款的农场主需要接受专门的资金监管，由相关部门对其进行专门的业务培训和经营代管。申请借款时，要求家庭农场主提供必要的经营计划、经营土地面积、财产权属证明、征信情况等相关资料，不按照合同用途使用资金的要追究违约责任，做到对产业项目的精准支持，提高资金的使用效率。

4.探索政策性担保业务。由政策性金融机构牵头、财政参与，建立农业政策性担保业务。由政策性金融机构为无抵押无担保的家庭农场提供信用担保业务，申请贷款的家庭农场在经营和贷款资金使用方面接受其监管和指导。通过政策性金融机构的担保解决家庭农场向其他金融机构贷款无抵押和担保不足的难题，引导更多的商业性资金流入家庭农场，推动家庭农场有效发展。

(二)完善合作贷款制度

1.完善农民专业合作社的监管职责。采用政府监管和协助监管的方式对合作社信用合作进行管理。一是政府监管。政府要明确合作社信用合作的监管职责、监管范围，制定综合性的政策措施和风险处置责任。金融监管部门要制定农民信用合作组织的监管规则和业务经营规则。将合作社信用合作纳入政府监管和金融监管的范围，不定期地对其进行检查。二是开展协助监管，成立行业自律组织，协助政府对合作社信用合作进行日常管理，例如德国的合作银行自律组织是德国全国信用合作联盟(BVR)[20]161。自律组织的职责是向会员提供信息，沟通、协调与政府监管部门的关系，对会员日常业务的开展进行监管。督促其完善内部治理结构，通过自我完善，自我监督，提高监管效率，降低监管成本。

2.建立农民专业合作社联社制度。我国的合作社信用合作还主要是以单个个体从事借贷业务，这种小规模的信用合作，容易造成资金不足的困境，抵抗风险的能力较弱。为此，我国应当借鉴美国和日本比较成熟的做法，建立合作社信用联社制度，采用全国联社、地区联社和单个合作社三个层次，共同为家庭农场提供有效的金融服务。全国联社负责制度的制定和监管，负责管理全国合作社信用合作业务，按照法律要求规范资金的运营，不从事资金的借贷业务；对地区联社的业务进行指导和帮助，为其提供融资便利，缓解因季节等因素造成地区联社资金不足的问题。地区联社是中间组织，帮助合作社进行资金管理、运行、调拨和清算，必要时为合作社提供融资服务，各个合作社以资金投资入股的方式加入地区联社，地区联社的资金可以为合作社提供资金拆借，为缺乏资金的合作社提供借款，如果留有富余资金，也可以购买有价证券或参与投资。单个合作社属于第三层级，借贷业务是其主要业务，为加入合作社的家庭农场提供存款、贷款、支付结算、办理农业保险等业务，其不以营利为目的，主要是在相互了解、相互信任的基础上为本社社员提供资金借贷业务。

(三)完善农业抵押担保政策

1.拓宽土地经营权抵押担保。新中国成立以来，长期实施农村集体土地制度和二元化的户籍制度限制了农民的流动，限制了土地的自由流转，阻碍了市场经济发展，2018年《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地提出了三权分置，其中第47条规定：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。担保物权自融资担保合同生效时设立。”该条款规定了农村集体承包地的承包方和受让方都可以以土地经营权向金融机构融资担保，同时还规定了当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。这是土地经营权担保物权的登记对抗效力，登记的物权优先于没有登记的物权。“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”这是抵押权的实现。借款人不能归还借款时，担保物权人可以将土地经营权经过合法变卖流转获得的收益优先用来偿还借款。47条对土地经营权的抵押权人、抵押顺位和抵押物权的实现做了详细的规定，是对农村集体土地的重大制度安排，一定程度上破解了家庭农场融资难的问题，但是仍然缺乏实践操作性，仍然需要制定具体的土地经营权融资担保办法。

2.拓宽农村住房和固定农业设施财产权抵押担保转让。家庭农场拥有住房、办公场所、圈养舍所等固定资产，从当前的制度来看农村的房产只能在本村村民之间流转，不能向村集体以外的人流转，这个规定限制了资产的流转范围。所以，应当打破这种新型二元结构。农村存在的意义是实现农业生产，并不是要限制农村人口流动，农村的房屋也并不一定必须由农村人口居住，现实中存在城市人口购买农村房屋的现象，还需要结合我国的农村政策逐步放开法律限制。目前农业生产设施等固定资产通用性较差，只能流转给从事相同或类似行业的农场主，无法作为担保物为家庭农场获得融资。为此，我国应当尽快出台农村住房和固定农业设施允许担保的法律制度，同时规定抵押物权对抗效力、登记对抗效力和抵押物权的实现顺位等法律制度。

(四)完善商业信贷配套政策

1.建立市场化风险补偿机制。金融市场固有的高风险性来源于金融机构经营失败的系统性后果，即整个金融市场甚至是社会全体需要为个别机构的市场退出负担成本[25]。各国立法机构都设计相应的风险补偿机制来减少金融机构退出市场带来的消极后果。当某个金融机构因经营失败而陷入危机时，会由政府主导的机构向其提供财务救助、临时接管或者直接向债权人代为偿还债务，以降低金融市场的系统性风险。发达国家通过完备的法律来对金融市场风险补偿进行规范，我国的有关制度还不够完善。我国应尽快出台有关制度以完善地方农村金融管理体制，推动地方建立市场化风险补偿机制，有效防范和化解地方金融风险。

2.完善农产品期货市场。农产品期货市场最主要的功能是分散市场波动的风险，期货市场发挥蓄水池的作用，通过多主体参与到农产品预期交易中，达到平抑农产品物价的作用，实现农产品市场的软着陆，避免因农作物的各种风险引发农业市场发生较大波动。我国应当建立种类丰富的期货市场，农场主、加工商、贸易商都可以直接或间接的参与到农产品期货交易中，提供规避价格波动等市场风险的工具。合作社作为农场主参与期货市场交易的中介机构，与农场主签订购销套保合同后在期货市场进行套期保值操作，通过农产品期货交易对冲价格波动风险，以保障农场主收入[21]。

总之，应通过信贷整合，完善政策性信贷、合作贷款、农业抵押担保和商业信贷配套政策，在尊重金融市场规律基础上，发挥合作社信用合作的地缘优势和政策性贷款对弱势产业的宏观调控作用，形成层次分明的信贷体系，降低家庭农场主的交易费用，增加有效金融供给，缩小商业银行与家庭农场之间的利益矛盾差距，有效解决家庭农场贷款难题。