贯彻落实农村“一户一宅”制度 共建美丽乡村

窦家德

（文山州农村经济经营管理站，云南文山 663000）

文山州在贯彻“一户一宅”制度的过程中，遇到部分村干部和村民不了解“一户一宅”制度，对该制度的认识存在误区，“户”“宅”不匹配现象普遍存在，宅基地布局零散无序，基层工作队伍力量薄弱，监管难度较大，成熟的宅基地退出渠道尚未健全等问题。做好全州宅基地现状摸底调查工作，建立宅基地信息登记系统，深入宣传“一户一宅”制度，合理规划，提高宅基地利用率。规范村民宅基地申请和审批程序，加强村民建房申请、核查、选位等关键环节的监督，打击农村基层组织腐败行为，健全闲置宅基地腾退机制，在文山州建设一批生态宜居、乡风文明的新农村。

住房是人们生存的必需品，我国对农民住房条件的保障，主要是通过农村宅基地制度来实现的，“一户一宅”制度是我国当前农村宅基地制度的核心之一，与村民自建房息息相关。一户村民只能拥有一处在规定面积之内的宅基地，是“一户一宅”制度的主要内涵。保障村民能够“住有所居”，促进农村宅基地合理利用是“一户一宅”政策应承担的双重使命。但在实际农村中，“一户多宅、有户少宅、有户无宅、无户有宅”等“户”“宅”不均现象的存在，既损害了村民的合法权益，又造成了宅基地的浪费。文山州在贯彻“一户一宅”制度的过程中，通过实施“美丽乡村”建设和脱贫攻坚，农村得到了长足发展。

一、贯彻落实“一户一宅”问题所在

（一）对“一户一宅”制度了解不够

“一户一宅”制度是在1998年8月29日修订，1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》中确立起来的，距今已有20多年。《中华人民共和国土地管理法》对“一户一宅”进行了明确规定，可以归纳为：依法申请、按户控制、面积法定。“一户一宅”制度在大部分政府工作人员看来很简单很容易理解，但实际生活中人们对“一户一宅”制度的了解还不足，甚至存在相当多的误解，对制度的宣传有待深入。不仅农村干部群众对“一户一宅”制度不甚了解，部分政府工作人员也对“一户一宅”制度有误解，这个问题主要体现在3个方面。

1.部分村干部和村民不了解“一户一宅”制度。对普通村民来说，他们平时很少和政府打交道，对很多法律法规及规章制度也了解不多，再加上文化程度低和信息闭塞等原因，致使村民群众和部分基层干部对“一户一宅”制度了解不多。

2.部分村干部和村民对“一户一宅”制度的认识存在误区。主要是有些干部群众认为“只要是户口在农村的村民，就有权利拥有宅基地”，这是一个比较普遍的误解，在村民、村干部、基层政府干部中都不同程度存在。

3.“户”“宅”不均现象普遍存在。部分干部群众认为既然有“一户一宅”制度，为什么有的村民却没有足够的住宅，甚至没有住宅；而有的村民却在农村拥有多处住宅。这里所说的“一户多宅、有户少宅、有户无宅”等不符合“一户一宅”制度的现象在我国其他地方的农村也一定程度存在。“一户一宅”制度出台的目的之一是保障村民住房和规范宅基地使用，最终消除“户”“宅”不均现象。但这不是一朝一夕就能完成的，需要包括政府在内的各方长期共同努力。

（二）宅基地监管难度较大

目前村庄规划编制覆盖率不高，源头管控力量薄弱，大部分县（市、区）、乡（镇）建立村级协管员队伍未落到实处，对违法问题及时发现、执法处置还没有形成持续稳定运行的常态工作机制。村民建房选址多数选在原来的老宅基地、自留地、承包地或交通便利的道路两侧，哪里地势好就建在哪里，形成大量路边店、独家院，浪费土地现象严重。

（三）宅基地布局零散无序

多年来，在当地政府的要求下，各乡（镇）也制定了一些简单的村镇规划制度，但大多缺乏整体、长远考虑，效果不明显。由于规划建设未能合理确定农村居民点的数量和布局，村民随意建房、占用耕地外扩、村内老宅基地闲置等造成土地利用率低下。目前，大多数村庄还延续过去的风俗，坚持“单门独院”的建房格局，形成地表和空间的浪费。在振兴乡村的新形势下，村镇基础设施建设需要占地，公共事业需要占地，农村人口新增长需要划批新宅基地等，在不占用耕地的前提下，这些过时的规划已经远远适应不了当前乡村建设需要。

（四）基层工作队伍力量薄弱

宅基地协管员、信息员的工作是做好农村宅基地联审联批联管。在政策宣传、申请人资格审查、宅基地现场勘察、审核公示及违法查处等基础工作中都离不开协管员和信息员。而现实情况是因基层工作繁杂、财政没有安排相应的经费，致使全州部分村（社区）至今还没有专职或兼职的农村宅基地协管员和信息员，再加上村组干部普遍有着不愿意得罪人、怕惹事、怕担责的思想，存在对村民申请糊涂签字、敷衍应付的情况，导致审批工作效率不高。

（五）成熟的宅基地退出渠道未键全

由于村民进城的原因，导致农村部分宅基地闲置。这些闲置的宅基地主要有3种类型：一是随着经济发展，部分村民在城镇购买了住宅，虽然户口还在农村，但实际生活在城镇，这部分村民在农村的住宅使用率不高，很多时候都是空置的。二是部分村民因为继承的原因在农村有多处住宅，但主要居住在一处，其余的住宅使用率也比较低。三是部分村民住宅因为年久失修，成了危旧房，村民因无钱拆旧建新，长期租住在别处等候建新房，这些村民的住宅使用率也比较低。退出机制的不健全，导致现有政策下村民选择退出闲置宅基地意愿不强。

二、落实“一户一宅”制度对策措施

（一）建立宅基地信息登记系统

要全面落实“一户一宅”制度，做好全州宅基地现状的摸底调查，建立宅基地信息登记系统是关键。从“一户一宅”制度的规定出发，把摸底调查到的“户”“宅”情况进行全面整合，有利于各级政府部门全面了解和掌握各地“一户多宅、有户少宅、无户有宅、有户无宅”等情况，有利于合理调配新增宅基地指标。根据系统提供的信息，把宝贵的指标投放到最合适的地区，有利于提高对村民建房审批的核查效率。乡（镇）政府在开展核查时，由于没有整合相关系统，不仅效率低下，调查的真实性和准确性也无法保证。而在整合户籍信息和不动产登记情况建立宅基地信息系统之后，通过登记村民数、户内人口数、宅基地宗数、村民与宅基地之间的关系等，并对相关数据定期进行维护和更新，可随时、便捷地了解和掌握一个地方落实“一户一宅”制度情况。建立这个信息系统，要有专门的经费和人员保障，邀请有关专家对系统进行设计和研究，村民信息可以依靠现有的公安户籍登记信息，宅基地信息可以依靠现有的自然资源部门的登记情况以及历年来的土地调查情况，运用信息系统时，应当注意保密，防止信息泄露。

（二）合理规划，提高宅基地利用率

制定科学、可操作性强的村庄规划，能减少村庄发展无序化，避免村庄发展“空心”化，避免村庄规划华而不实和规划不能落实的现象发生。村庄规划编制应坚持节约用地原则，从规划源头管控宅基地合理利用、节约利用，提高宅基地利用率。从农村实际出发，充分考虑村庄的特色和今后发展方向，既要满足村民建房的现实需求，又要兼顾村庄的长远发展，通过制定科学合理的村庄规划，减少村民建房时对宅基地的浪费，提高宅基地利用水平，促进“一户一宅”制度的落实。同时，要推进“多规融合”，由于不同的政府部门有不同的用途管制，将分散的用途管制统一起来，整合到一个规划当中，为村庄规划的科学性和可操作性提供更多依据。

（三）利用好闲置宅基地

不少农村都存在着闲置的宅基地。对那些可以用于村民建房的闲置宅基地，应当支持和鼓励村民把这些宅基地充分利用起来；对不适合用于村民建房的闲置宅基地，应当结合村庄规划，确定合适的用途，考虑用于做绿化、建设道路等，或者通过农村土地综合整治的途径复垦，增加耕地面积。利用好闲置宅基地不仅可以增加村民建房的土地，还能减轻新增宅基地的供需压力。

文山州农村一户一宅

（四）加强对宅基地的监管

1.立足“早发现”和“早处置”，打击违法建房行为。要能及时发现违法建房行为，做到“早发现”；要能尽快处置违法建房行为，做到“早处置”。“早发现”有利于后续的“早处置”，及时拆除和整改，减少执法阻力，提高违法建房处置效能。

2.监督村民建房的关键环节，打击农村基层组织腐败行为。在村民建房过程中，发生在群众身边的村干部腐败行为会严重影响“一户一宅”制度的落实。严厉打击基层组织的腐败行为，有助于维护村民建房权益，促进“一户一宅”制度的落实。在村民建房审批过程中，要注意防范个别村干部弄虚作假，刻意隐瞒村民真实情况，骗取批准。加强村民建房申请、核查、选位等关键环节的监督，规范农村基层组织的行为，在村民建房审批时必须坚持“公开、公平、公正”原则，通过严格落实审批公示，使每个村民的基本情况都能接受群众监督，让权力在阳光下运行，减少腐败的发生，为“一户一宅”制度保驾护航。

3.进一步规范村民宅基地的申请和审批。“一户一宅”制度的落实主要在宅基地分配中实现，严格开展宅基地审批工作非常有必要。

（五）健全闲置宅基地腾退机制

一是建立有偿退出机制，对有意向放弃宅基地使用权的村民，动员他们自愿退出宅基地，由村集体和政府共同进行适当补偿，这主要是针对一部分入城的村民和在农村有多处合法住宅的村民。二是对不愿放弃宅基地使用权的村民，协调动员有偿拆除危旧房屋，发放未安置证明，以面积“挂账”的方式，在今后条件成熟时再进行安置。对村民而言，通过妥善处理宅基地使用权，能够获得实实在在的利益；对村集体而言，盘活了闲置的宅基地，能推进村庄的建设。

（六）深入宣传“一户一宅”制度

“一户一宅”制度的落实关系到村民的切身利益。在落实“一户一宅”制度过程中，不少村民、村干部、政府工作人员对“一户一宅”制度存在误解。因此，针对他们开展深入细致的宣传，使他们加深对“一户一宅”制度的认识，让他们都能够了解“一户一宅”指的是什么，让他们知道合法的“一户一宅”情形国家是予以承认的，非法的“一户多宅”情形是不被允许的。还应当宣传“一户一宅”制度下的“户”和户籍制度下的“户”是不同的，审批中“户”的概念不完全等同于户籍制度里面“户”的概念，在“一户一宅”制度下宅基地审批过程中的“户”以户籍制度里面的“户”为基础，但具体立户还受到相关规范及各地农村的实施细则影响；还应当宣传村级集体经济组织成员和非村级集体经济组织成员的区别。