农村生态环境污染治理的法律思考

杨金茂，孙 克

(山东科技大学公共课教学部，山东 泰安 271000)

引 言

党的十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。针对三农问题的中央一号文件更是进一步指出了生态宜居是实现乡村振兴的关键，要求农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，化肥农药使用量持续减少，农村生态环境得到明显改善。习近平总书记也曾在多次重要会议讲话中提到绿水青山就是金山银山。这些都让我们看出农村生态环境保护的重要性，实现乡村振兴应当更加重视农村生态环境保护。但考虑到农村社会的特性，农村环境治理并不理想，农村生产生活过程中环境污染依然严重，成为实现乡村振兴过程中亟待解决的问题。站在保护农村生态环境的角度，分析我国生态环境面临的法制问题，以法律的手段进行规范，建立健全农村生态环境法制体系，才能从根本上改善农村生态环境，实现生态宜居的乡村振兴。

1 农村生态环境面临的挑战

1.1 农业生产污染

随着科学技术的不断进步，我国粮食产量有了大幅度提高，但在粮食高产的同时，各种农业生产污染问题逐渐加剧。农业机械化和化学化以牺牲农业生态环境为前提，日积月累必然会产生严重的农业污染问题。

1.1.1 农药化肥污染

近年来，农用化肥对农业生态环境造成了一定的污染(见图1)。农用化肥产生污染的原因主要表现为使用量过高，但有效利用率低。我国的化肥施用量和生产量居高，从1952～2014年我国农作物化肥均施用量图表上可见一斑(见图2)，但与其他国家相比，其有效利用率却低很多，大约只有40%，已经超过了国际上的安全标准。化肥不合理或过量的使用，使土地残留物质过多，土壤肥力下降，最终使得国内土地资源质量低下。大量的有害物质集中于土地，还会影响农作物的生长，依据生物链原理最终会影响到人体健康。

农药污染也是造成农业污染的另一个主要来源。据相关数据统计，2011～2018年我国农药原药产量持续稳定在一个较高的水平，近两年来走势虽有所回落，但整体来看产量基准仍十分大(见图3)。我国用于农业生产的农药不仅使用量过高，而且毒性很强。过量的农药残余渗入地下或者流入河流，必然造成生态污染。另一方面，毒性过强的农药也提高了害虫的耐药性，对农药出现抗体的害虫危害更大，为了消灭害虫又要研制毒性更强的农药，造成恶性循环，破坏农村生态环境。

图1 农田中丢弃的化肥与农药包装Fig.1 Discarded fertilizer and pesticide packaging in farmland

图2 1952～2004年我国农作物化肥均施用量图Fig.2 Average amount of chemical fertilizer applied to crops in China from 1952 to 2004

图3 2011～2018年我国农药原药产量走势图Fig.3 Pesticide raw drug production trend in China from 2011 to 2018

1.1.2 农用地膜污染

在农业生产中地膜大量使用但少量回收的现象造成了严重的地膜污染(见图4)。旧地膜常年在土地中残留、积累，最终对农业生产和自然环境造成严重污染。随着农业现代化的发展，覆盖的地膜面积和规模不断增大，土壤内的农膜残留量逐年递增，2010～2018年近9年的时间中，我国农用薄膜产量始终处于一个较高的水平，仅2016年就已接近250万t(见图5)。其对土壤的通透性及所蕴含的肥力造成减损，据相关研究表明，土壤中残膜会导致农作物产量降低，另外牲畜误食也会导致患病、窒息死亡等。我国在地膜污染治理方面有一定效果，但因为治理工作开展时间较晚，现在还存在着政策不健全，执行不到位，回收技术不完善等问题[1]。

图4 农田中残留的塑料薄膜Fig.4 Plastic film residue in farmland

图5 2010～2018年中国农用薄膜产量Fig.5 Production of agricultural film in China from 2010 to 2018

1.2 农村生活污染

农村是农民最主要的生活场所，由于农民环保意识薄弱，在日常的生活中不注重对环境的保护，生活污水、生活垃圾随处倾倒，污染物大量堆积，依靠人力和自然力已无法降解和处理，势必出现了农村生活污染问题。相关数据显示，我国农村人口众多，到2010年为止每年产生的垃圾约为 1.2 亿t[2]。

1.2.1 农村生活垃圾污染

近年来，随着村民生活条件的提高，农村生活垃圾越来越多，由于没有专门的垃圾处理厂，造成大量垃圾堆积在村内，据统计，2010～2018年我国农村垃圾产生量持续增加，18年几乎达到51亿t之多(见图6)。生活垃圾多种多样，难以分解，日积月累发出恶臭，产生细菌，不仅污染农村环境，更严重得会影响村民得身体健康。同时，村民没有垃圾分类的意识，随意向路边、沟渠等地倾倒垃圾(见图7)，也导致了部分有害物质渗入土壤，污染地下水。

图6 2010～2018年我国农村垃圾产生量Fig.6 China's rural garbage production in 2010 to 2018

图7 农村中随意丢弃的生活垃圾Fig.7 Household garbage discarded in rural areas

以陵川县秦家庄乡为例，近几年村集体经济实力不断提高，在为村民带来好日子的同时，也为村庄带来了较为严重的环境污染问题。在日常生活中，村民肆意丢弃生活垃圾，随手倾倒生活污水，对村庄的环境造成了一定的污染。村民和村干部对村庄环境的漠视，导致了村内脏、乱、差问题越来越严重。后来通过部分村民的反映，村干部逐渐重视环境治理问题，并带头展开了一系列整治工作。通过集中治理措施，以遵循方便群众生活的原则，秦家庄乡在村里修建了20个垃圾池，村外建设了2个垃圾填埋场，为村民丢弃生活和生产垃圾提供了固定地点，也方便了对垃圾的集中处理。乡里还通过电视、手机等媒介开展环境保护的宣传工作。经过一段时间的治理，农村环境脏、乱、差的情况有了很大扭转，农民的环境保护意识明显增强，全村面貌焕然一新。

1.2.2 农村饮用水污染严重

由于农村没有排水系统，也没有专门的污水处理点，农村污水是直接排于土地地面上的，污水渗入土地，流入河流等流域(见图8)，导致我国农村水源遭到破坏，水污染严重，水资源通过循环，最终又影响了村民的饮用水质量[3]。另外农民受传统生活习惯的影响，随地倾倒污水，影响了村容村貌，地面污水还会产生细菌等有害物质，也容易传播一些疾病，威胁村民的身体健康[4]。我国农村污水排放量不容忽视，以2013～2018年为例，排放量持续增加，六年的时间累计排放1 172亿t的污水(见图9)。农村饮用水污染问题得不到公众的重视，现有的污染无法得到治理，村民环境保护意识得不到加强，新的水污染问题还会产生，由此可知农村水污染治理问题亟待解决。

图8 农村中排放未经处理的污水Fig.8 Discharge of raw sewage in rural areas

1.2.3 秸秆和空气污染

农业生产每年产生大量秸秆，以往村民是将这些秸秆带回家中，留作日常生活或冬季取暖使用。但随着村民生活水平的提高，煤炭逐渐取代秸秆进入农村日常生活中。面对大量废弃秸秆，村民通常就地焚烧，由此造成了秸秆污染(见图10)。废弃的水稻和玉米秸秆燃烧中产生的PM2.5(见图11)不仅污染了农村环境，还影响着人们的卫生环境。另外，煤炭的燃烧也产生了大量的二氧化碳，加重了农村的空气污染。

图9 2013～2018年中国农村污水排放量情况Fig.9 Discharge of rural sewage in China from 2013 to 2018

图10 农田中燃烧的秸秆Fig.10 Straw burning in farmland

图11 水稻和玉米秸秆燃烧排放的PM2.5组分构成Fig.11 Composition of PM2.5 emission from burning rice and corn stalks

2 农村生态环境面临的法制问题

2.1 缺乏农村环境基本法律

法制建设是保护农村生态环境的基础，完善的法律体系是农村生态环境的有力保障。我国出台了不少有关环境保护和治理的法律规范，但大部分法规是针对城市地区环境制定的，涉及到农村生态环境的法律法规比较少，因此农村环境保护在法律上还有大量的立法空白。同时，农村环境法律中部分规定不够明确和细致，在遇到具体的农村环境污染事件时，没有专门的条文规定，导致无法为农村环境保护提供有力的法律依据和保障[5]。另一方面，农村环境保护的立法思想陈旧，现有的针对农村环境的法律法规已经无法满足农村实际情况。随着经济的不断发展，互联网、农村电商、直播带货等新事物逐渐融入农村，农村社会也得到了快速发展，但相关的环境保护法律还没有健全，农村环境法制体系滞后于农村社会的发展[6]。

当前我国农村正处在实施乡村振兴战略的关键时期，由于农村环境情况复杂，涉及面比较广，系统的农村环境法律还未出台。完善的农村环境法制体系是实现农村生态宜居的前提。没有健全的农村环境法制体系，政府相关部门的权责不清，农民的权益无法保障，环境污染事件得不到有效治理。因此我国必须加强法律制度的顶层设计来治理和保护农村环境，建设生态宜居的农村。

2.2 农村环境保护执法不规范

一方面是农村环境保护执法人员不规范，专业能力不强，素质普遍低下。相关数据显示，大部分的基层环保执法人员学历不高，法律知识不充足，没有受过系统的环保执法教育，很难为村民提供执法服务[7]。另外，由于农村情况复杂，村庄较多，环境污染事件各式各样，相关部门没有足够数量的执法人员下村处理纠纷，大部分是让本村的村委会或者德高望重者出面调解，这部分人员没有专业的知识，更不是执法人员，很难真正得解决环境污染问题。

另一方面是农村环境执法机构职能发挥不充分，环保监管机构界限模糊。在现实生活中，针对农村环境问题的执法机构形同虚设，政府及其行政机关对农村环境问题不够重视，甚至愿意以牺牲农村环境为代价推动经济的增长，可想而知农村环境执法机构是无法发挥其职能的。环境保护监管机构在实际情况中权责不明，界限模糊，各部门之间相互推诿，导致农村环境保护监管缺失。

2.3 农民环境保护法制意识淡薄

农民受教育程度低，多数村民都是初中乃至小学的文化水平，老人更是很少有受过教育的，因此农民普遍思想落后，环境保护意识淡薄，法制意识更是欠缺。受传统生活习俗的影响，农民在生产和生活过程中不会过多关注到农村环境的状况，更是很少有保护环境的意识。另外当所在村庄环境遭受到工厂、企业污染时，村民由于自身能力有限，不会运用法律武器维护权益，以致农村环境污染情况得不到有效治理和改善。

村干部作为村里的带头人，环境保护意识也较为薄弱，无法起到带头作用，更有甚者为了自身利益，与环境污染行为人之间存在利益关系，助纣为虐，不维护村民的合法权益。村干部没有受过环境保护的法制教育，忽视村内环境问题，对乡镇政府下发的环保任务不予落实，没有做好乡镇和农村的中间人角色，导致农民环保意识得不到提高。

3 加拿大环境污染治理的做法及启示

五大湖是世界最大的淡水湖水系，面积94 250平方英里，所蓄淡水占世界地表淡水总量的五分之一，其所在的加拿大安大略省是北美重要的工业及农业区。20世纪60年代至80年代加拿大安大略省乡村的农业猛力发展，化肥与杀虫剂广泛使用，加之工业发展与人口增长，城市工业和生活污染物排放量增加，五大湖受到了严重污染，湖泊水体的水质逐渐恶化，周边乡村的水环境遭受到严重的损害，流淌着过量的含磷的污水，引起藻类的大量增加，降低了含氧量，导致大量有害元素的堆积并对农业生产产生不利影响，为保障安大略省农民生产生活的正常用水，五大湖水污染治理问题显得日益迫切。

加拿大较为系统的环境法律制度为当地水污染提供了有力的治理保障。加拿大在环境立法上既有联邦一级的立法，也有省一级的立法。两者互不影响，各自发挥其执法功能。具体来说，全国范围的事务属于联邦管辖，地方范围的事务主要是由地方政府管辖，因此在加拿大，联邦和省级政府是一起承担环保责任的。另外，加拿大的联邦政府很重视信息的公开，也鼓励公众对环境保护的参与。具体而言，联邦政府会将相关的环境信息以及违法企业的情况定期向公众公开，政府不对企业做出硬性要求，而仅仅将其信息公开，让公众了解，受公众监督。在加拿大，大部分的法律都需要公众的加入。

通过对加拿大环境污染治理做法的研究，我们可以得出两点启示。首先，要完善环境立法。加拿大联邦政府和地方政府都有环境立法，由此构建了一个完整的法律体系(见下表)，并为保护和治理环境提供了有力的法律保障。其次，信息公开和公众参与是环境执法的基础。在加拿大，公众参与环境保护的形式和途径各种各样，环境信息的公开为公众参与提供了基础，这种做法非常值得我们学习。并且公众参与是保障公民对环境执法监督的有效措施。

表 加拿大联邦政府农村水污染法律体系Tab. Rural water pollution legal system of the federal government of Canada

4 农村生态环境法制建设的实现路径

4.1 完善农村环境保护立法

首先，完善农村环境保护的立法工作，制定符合农村环境保护的相关法律，做到有法可依。在制定环境保护法律法规时，要充分考虑农村的具体情况，结合农民的生产和生活特点，在做出统一规范的同时也要给予一定的灵活空间，切不可搞一刀切[8]。在制定环境保护法律时，要充分听取农民的意见，了解农民面临的真正问题和切实的需要。各地政府还可围绕农业生产污染、农村生活污染制定符合本地情况的地方法规和规章，因地制宜的完善农村环境保护立法。

其次，提高农村环境保护的立法质量。重视法律内容的可操作性、针对性和层次性，突出农村环境污染的重点。农村地区具有分散性的特点，地方农村环境污染治理法律规范起草应当明确、具体、详细，减少一笔带过的含糊规定，增加描述性内容，使法律规范具有针对性和层次性，以提高法律、法规、规章的可操作性。另外，在有关农村环境污染治理基本法、法规和部门规章中将农村环境污染防治作为重点和治理目标，而不是以点带面或者一笔带过的原则性规定，同时注意将农村环境污染治理的法律规定的重点放在预防上而不是治理。

最后，要加快立法思想建设，改变思想陈旧落后的现状。农村环境保护的立法思想要紧跟我国政策和理念的发展，加快学习绿色发展理念，树立绿水青山就是金山银山的理念，加快农村环境保护治理能力和治理体系的建设。此外，还要学习国外环境保护法制建设的经验，通过国际交流的形式引进国外先进的环保政策和理念，推动我国农村环境保护的发展[9]。

4.2 强化农村环境保护执法

首先，提高农村环境保护执法人员的能力和素质，加强执法人员对环境保护的学习，提高执法人员的法律知识水平，做到真懂法，真执法。转变农村环境保护执法人员的理念和方式，提高服务意识，以为人民服务为宗旨，做到为农民、农村办实事，办好事。落实责任追究制度，明确执法人员的权责，实行责任个人承担制。另外，还可以培养村干部或农村有能力者，加强他们对农村环境重要性的认识，提高其环境保护能力，以协助环境保护执法人员在村内开展执法工作。

其次，建立专门的农村环境执法部门，明确权责界限。该执法部门独立存在，不归属于当地政府管辖，部门职责一方面是对农村环境进行保护和治理，另一方面则是对当地政府进行监督[10]，不得让当地政府以损害环境为代价换取经济增长。还可以设立独立的农村环境执法监管部门，监督有关部门对农村环境保护的执法工作，增强监管部门的权力，维护好农村环境保护的执法秩序。监管部门不止监督执法工作，还要进行事前监督，预防任何污染农村环境的行为[11]。通过对农村环境的层层执法和监管，为农村环境披上法律的外衣，提高农村环境保护的治理能力，完善农村环境保护的治理体系。

此外，积极引入外部媒体，拓宽社会舆论参与监督的渠道，通过广播、新闻、互联网+等模式，使环境执法行为更规范。如开通举报电话，电子信箱，网上举报通道，通过微信、微博等新媒体拍照，拍视频等方式进行及时举报。最后，要建立相应的奖励措施，从而激励公众对农村环境污染治理进行监督举报，提高公众的积极性和参与性。

4.3 提高农民环境守法意识

首先，要提高农民的环境保护意识。农民是农村生活和生产的主体，农村环境与农民息息相关[12]。一方面加强对农民环境保护的法律教育和宣传，定期去村里开展环境保护的法律讲座，为村民解疑答惑；通过播放环境保护方面的电影，让村民对环境保护有直观的认识；建立环境保护激励制度，对村内环境保护工作做出贡献的村民进行表彰，借此调动村民对环境保护的积极性和主动性。另一方面借助手机、电脑、平板等电子产品，通过微信、抖音、快手等网络平台，向村民传播环境保护的法律知识和典型案例，提高村民的法律意识和维权意识。另外还要提高村民的监督能力，鼓励村民举报污染农村环境的行为，做到自我监督的同时也监督他人。

其次，完善农村环境污染法律责任追究制度。法律责任是实现法律目的的重要手段，是控制农村环境污染的最后一道防线。一方面要明确违法主体的责任，当其违反法律规定的保护环境的义务或作出违法行为时，应该承担相应的法律后果，其责任主要分为民事、刑事和行政责任。另一方面要完善违法救济制度，健全农村环境法律援助制度，完善我国环境公益诉讼，赋予农民环境公益诉讼权。当国家生态环境部门或地方生态环境部门不履行环境监管责任，任由乡镇企业或个人环境污染行为产生而不制止或处罚时，透过法律援助和环境公益诉讼两个违法救济途径可以增加公民参与污染防治管理，也能够从司法层面加强对污染者法律责任的追究力度。

最后，要提高村干部的环境保护法律意识。村干部是村里的带头人，有一定的号召力和领导力。要强化村干部的环境保护能力，一方面可以组织各村村干部定期到所在乡镇有关机构进行法律学习和思想政治学习，加强普法教育，改变之前的落后观念，学习新发展理念，树立绿色环保意识。另一方面可以组织村干部参观典型的美丽乡村，了解生态宜居的农村大体的村容村貌应该是什么样子的，组织村干部向美丽乡村建设者们学习和请教，开展讨论，相互交流经验，以此激励村干部的环境保护意识，提高对农村环境保护的重视程度。

综之，农村生态环境保护是乡村振兴战略方案实施的重要一步，完善农村环境保护立法、强化农村环境保护执法、提升农民环境保护意识这三条路径的实践，对改善农村生态环境、实现乡村振兴有现实的参考和借鉴价值。