基于WSR 系统方法论的企业境外工程项目档案管理风险识别与防控

国 测/中国土木工程集团有限公司

戴柏清/中国人民大学信息资源管理学院

伴随着经济全球化的不断深入和我国对外开放等重大战略部署的推进，我国企业纷纷走出国门，在境外设立子公司并参与国际工程项目建设。在此背景下，境外档案管理的价值也日益显现，企业境外工程项目档案作为项目过程中形成的原始凭证，既是争端处理、法律诉讼及合规控制等维护企业权益和法规遵从的重要工具，也是保障企业科学决策和促进国有资产增值保值的信息资源和知识资产。

由于境外市场规模不断增大，项目工程类企业采取的商业模式更加多样化，从原来的C（施工总承包）到EPC（工程总承包）、EPC+F（工程总承包+融资）、EPC+O（工程总承包+运营）[1]，涉及的单位不断增多、主体更为复杂，档案来源广泛、数量庞大、管理复杂，传统的档案管理面临巨大挑战。

档案管理风险识别与防控是档案管理工作的重要内容之一。2021年6月，中办、国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，明确将“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，确保档案安全”[2]列为五大工作原则之一。新形势下，企业境外工程项目档案管理所面临的风险因素已从单一性风险转向综合性风险，既有外部环境与信息技术的冲击，也有商业化模式转型与发展时所产生的冲击。在这种背景下，风险管理成为企业境外工程项目档案管理不容忽视的现实需求。现阶段，学界基于企业境外工程项目档案管理的研究集中于管理体制[3]、监管法规[4]、实践启示[5]、现实问题及路径[6]等方面，针对项目档案管理风险识别与防控这一主题鲜有触及。即便有学者提出境外档案风险识别和管理的重要性，也主要局限于理念层面，缺乏整体性思考和解决措施。鉴于此，本文基于WSR系统方法论进行风险识别，提出应对策略，形成一套综合集成的风险识别与防控方法，旨在为我国企业境外工程项目档案管理风险识别与防控实践提供参考。

1 WSR系统方法论与企业境外工程项目档案管理风险

1.1 WSR方法论

“物理—事理—人理”方法论（Wuli-Shili-Renli System Approach，简称WSR方法论）是由中国系统科学专家顾基发等根据钱学森、徐国志等学者的系统理论总结并提出的系统方法论[7]。WSR系统方法论主要运用已有的科学技术知识，整合社会科学、行为科学等多个学科知识，实现对某一复杂系统的有效管理[8]。在处理复杂问题的过程中，WSR系统方法论从事实、事物之间的联系以及人在事物发展过程中所起的作用三方面展开分析。

企业境外工程项目档案管理风险与防控是一项复杂的系统工程，包括项目全过程中前期风险识别、中期应对策略以及后期动态反馈和经验总结。企业境外工程项目档案管理的复杂性使得其管理风险同样呈现复杂性。如企业境外工程项目时间周期较长，立项、设计、施工、完工、检查和验收的时间跨度较大，因此工程项目档案管理的范围也比较广，工程项目从施工到结束涉及各类资料，囊括日常管理性文件以及相关技术性较强的专业资料，工程项目档案的多样性加大了境外工程项目档案资料管控的难度。为避免和减少风险给档案管理带来的负面影响，需要从更全面、综合的视角来分析项目档案风险管理，需要进行“全面”“全程”“全员”管控，对内部控制的物、事、人进行系统安排。WSR系统方法论能利用综合与集成、系统与分解的思想有效解决复杂层次的问题，为企业境外工程项目档案风险防控提供具体方法和思路。

1.2 企业境外工程项目档案管理风险的WSR分析框架

企业境外工程项目档案管理风险识别是一项包括内外部众多因素的复杂过程，需要综合考虑各方面情况，对境外工程项目档案风险管理问题进行系统分析。工程项目档案管理风险从项目构思到批准立项前期策划阶段就存在，直到项目的设计、计划、施工、建设，贯穿项目整个生命周期。WSR方法论强调从客观物质及规律、联系出发，强调管理和组织方法的重要性，并深度考虑人在系统中的作用。企业境外工程项目档案管理风险需要重点考虑企业境外工程项目档案管理的特性，首先，加入“整体与局部”思想，综合考虑管理环境、业务流程与人员组织的风险；其次，融入“平战结合”思想，全面考虑突发风险管理和日常风险管理。因此，笔者认为对于企业境外工程项目档案风险管理这一复杂问题，可从三方面展开：第一，注重“物理”完善，对客观存在的风险因素进行调查分析，认清企业境外工程项目档案风险管理所面临的自然环境、社会环境等客观事实和内外部因素；第二，注重“事理”规划，识别包括业务流程、方法和模式等具体实践活动方面的风险；第三，注重“人理”协同，确定需要协同的对象以及系统中对象之间的关系及其变化风险。

2 基于WSR系统方法论的企业境外工程项目档案管理风险识别

2.1 物理层面的风险识别

物理层面是整个档案管理风险识别的前提，是系统所面临的自然环境、物质运动等客观存在[9]。本文提出的企业境外工程项目档案管理物理风险是指建设过程所面对的主客观环境以及建设主体及其所处的社会和制度环境等，主要包括政治风险、法律风险、社会文化风险、所处环境风险等。

一是政治风险。政治风险是指企业境外项目所在东道国的政治环境或东道国与其他国家政治关系变化以及外国资本的态度变动所带来的不确定性。在全球地缘政治格局和经济贸易关系的复杂化和网络化的背景下，无论是境外国家政治机构、经济政策的压力，还是东道国内部战争战乱等不可预测性的危机，都可能对境外工程项目档案产生一定程度的物理破坏。如中东地区的叙利亚、阿富汗、伊拉克，南亚地区的巴基斯坦等地局势紧张，境外工程项目档案安全受到严重威胁。

二是法律风险。我国企业获得“走出去”机会后，受到所在国家或地区的监管和约束，面临着完全被动的法律环境。不同国家和地区的档案法律存在差异，对档案的处置和流动要求各有侧重。如针对档案管辖权的归属问题会在工程项目档案管理过程中产生冲突，跨境移交档案和传输数据都会受到所在国家和地区的法律限制。

三是社会文化风险。不同国家和地区的社会文化受到政治、经济、风俗习惯、宗教以及价值观念等因素的影响，企业境外工程项目不同的参与和经营模式也给工程项目档案管理带来不确定性。由于所在国家或地区缺少档案管理的历史文化传统，企业境外工程项目档案管理意识不强，未形成明确的档案移交程序和要求，导致归档不及时、档案不完整。

四是所处环境风险。洪涝、台风、地震、火灾等灾害会对企业境外工程项目档案安全管理带来巨大风险，环境风险的不确定性和危害性使得企业境外工程项目档案管理风险进一步加大。

2.2 事理层面的风险识别

事理是风险管理的关键，本文提出的企业境外档案管理事理风险包括基础业务风险、基础设施风险以及资源建设风险。

第一，基础业务风险。首先，在形成环节，由于企业境外工程项目很少设置专门的档案管理机构或安排专职的档案管理人员，各部门形成的档案由自己保管，在档案形成阶段缺乏统一的档案管理规范，导致项目档案资源分散、文档管控不严格。其次，在归档环节，企业境外工程项目中较重视工程档案综合文件，如与项目业主、监理、分包间的往来信件、项目最终的竣工验收以及各种类型的证明材料，而容易忽视其他档案材料。再次，在利用环节，由于工程项目档案分散保管，大量文件未整理成档案，加之地域运输的限制，导致境外工程档案的信息化工作尚未有效开展，无法提供国内开发利用。

第二，基础设施风险。受到成本控制和项目规模的影响，企业境外工程项目档案管理环境不太理想。境外工程项目一般租用办公场所，档案管理场所受限，有些甚至并未设立专门的库房，与办公场所合二为一，导致档案实体和档案信息安全无法得到有效保障。除此之外，多数企业境外工程档案管理属于“手工作坊”的管理阶段，缺少先进的管理设备，一些技术防范措施不易到位，针对敏感档案的数据和信息也无法与普通文件材料实施物理隔离和网络隔离。

第三，资源建设风险。一方面，企业境外工程项目档案面临着所在国的法律法规、海关监管、运输条件和成本的限制，很难将档案进行有效集中整理、归档和保存，在运输过程中可能受到各种因素影响和限制，导致档案资源损毁或流失。另一方面，由于境外工程项目所在国家和地区可能存在网络、通讯和交通等基础设施不完善的情况，档案无法实现有效数字化，档案信息无法实现实时和有效的网络传输和利用，使得企业境外工程档案资源成为漂浮在异国的“孤岛”。

2.3 人理层面的风险识别

人理元是管理的核心保障，是对物理元和事理元的统一协调，在整个风险管理过程中起到至关重要的协调作用。本文提出的企业境外档案管理人理风险包括人员能力风险、人员数量风险、人员保密风险。

第一，人员能力风险。人员能力风险包括项目管理人员与档案管理人员经验知识和技术水平在档案管理过程中可能造成的风险。由于外部自然环境和社会环境的不稳定性，处理各种突发事件以及保护档案的应变能力也是重要影响因素。但由于企业境外工程项目周期较长，项目档案管理工作可能会因人员离职、流动频繁、工作交接不彻底等因素呈现无序状态。

第二，人员数量风险。企业境外工程的工作条件与国内往往具有一定差距，诸多主客观因素会导致档案人员的配备不足，有些项目部门甚至未设置专职档案管理岗位。在现实工作中，档案人员除了要负责参建单位移交档案的规范性和完整性，还要负责相关人员的培训。而测量单位、监理单位、施工单位等多个参建单位移交的文件材料多达上千卷，档案人员数量的不足会严重影响档案工作进程和质量。

第三，人员保密风险。企业境外工程项目档案可能包含企业资信证明等凭证性档案或技术说明、仪器设备等重要价值性档案资料。因此，档案保密工作也是风险管理中不容忽视的重要内容。受企业境外工程项目档案管理环境的影响，大部分档案人员是未取得岗位资格证书或是未经过专业培训的，这都将为档案保密工作带来潜在风险。

3 基于WSR系统方法论的企业境外工程档案管理风险防控策略

3.1 物理层面风险防控

3.1.1 引导企业强化档案的合规管理力度

强化合规管理是防范因外部法律环境变化、内部违反法律及监管要求等行为给企业境外工程项目档案管理带来的政治风险和法律风险。引导企业强化境外工程项目档案的合规管理力度，首先要做好合规研判工作。在项目建设前期通过对项目所在国家档案管理政策趋势研究、相关规制调研、案例分析等，调研工程项目档案管理的政治和法律环境，并有效渗透给档案管理人员，形成良好的合规管理意识。其次要构建以“双重遵从”为基础的制度体系，积极规避政治和法律风险。在充分遵从本国及项目所在国家和地区的法律规定和档案管理制度的基础上，对文件的编制、收集、整理、归档、保管、利用、处置的全生命周期业务流程进行设计，在满足双边法律要求的基础上合法有序地指导境外档案管理工作。再次要把政治和法律观念融入日常档案管理工作，对政治和法律环境进行动态跟踪。档案部门需要联合法律部门定期进行风险评估，并根据评估结果及时修改和更新档案管理制度，确保双边法律要求，提供更全面、科学、合法的档案管理制度。

3.1.2 增强工程项目档案的证据资产意识

受项目所在国社会文化因素的影响，一些档案管理部门虽然能够认识到档案管理的重要性，但大多把档案作为一种日常办公形成的文件，档案意识不强。而在国际贸易争端日益频繁的复杂背景下，必须充分认识境外工程项目档案的价值，有必要将“档案”提升到“证据”和“资产”的高度进行管理。首先，培育企业境外工程档案的证据意识，把企业境外工程档案作为维护自身权益、解决贸易争端的可追溯性证明。其次，在档案部门的促进和推动下，将境外工程项目档案上升为企业的无形资产，纳入统一管控范畴，在人财物等方面加大保障力度，确保企业境外工程项目档案的有效管理。

3.1.3 实行工程档案变换介质和异地备份

近年来各类自然灾害和社会事件频发，也给企业境外工程项目档案带来管理风险和严重威胁。档案管理实现异地备份和变换介质是当前降低风险、实现境外工程项目档案安全保管的有效策略。可实行工程项目档案介质变换，主要是指将档案信息的存储载体变换为其他载体，实现双载体或多载体的储存备份。异地备份是指实行远距离、跨区域的异地备份机制，防止因各种风险因素导致档案实体和档案信息无法修复。备份技术、备份地点的选择都是日后实施异地备份需重点考虑的问题，如可利用网络技术建立“异地备份数据库”、利用移动存储技术进行在线或离线备份。实现实时异地备份也要根据项目所在国或地区的实际情况而定，确保档案绝对安全才是核心要义。

3.2 事理层面风险防控

3.2.1 加强项目档案重要节点的管控力度

企业境外工程项目时间周期较长，档案管理往往根据项目规模的不同有不同的管理任务，因此应根据企业境外工程项目不同阶段，调整档案管理工作重点和管控力度。在项目建设前期，应重点配合项目投资、项目管理等环节确定该项目的工作重点和归档范围，并据此确定该项目归档事项清单，为重要档案的齐全完整提供保证。在项目建设中期，重点是进行过程管控和跟踪指导，重点关注往来信函、重要合同、会计档案、企业资产、知识产权等重要档案的收集工作，并根据项目所在国的政策尽可能将档案分批运回国内。在项目结束时期，按照当地法律法规及时做好档案整理、鉴定和移交等工作，及时采取异质异地备份、鉴定销毁、安全保管等措施。

3.2.2 加强档案管理内部控制和过程管理

第一，加强国内上级档案管理部门的业务指导和监督。首先，企业应克服主观困难，为国内档案业务人员出境创造条件，确保国内部门能对境外工程项目档案管理实行定期监督和指导。其次，加强对境外工程项目档案管理的自检自查，实施分级分层次监督，先由境外档案管理部门考察，再由档案主管部门和上级企业分管档案工作的领导共同考核，有效实现对境外项目档案内部控制。

第二，重视文件的过程管理。企业境外工程项目档案一般由承包商先收集整理项目过程中产生的各类文件材料，在项目竣工后再统一移交至业主。前期强行要求将档案进行移交是不现实的，因此可以要求业务部门将档案目录移交档案部门，实现档案部门定期检查和过程管控。必要时档案管理部门可以主动向各部门提供技术支持和档案管理业务指导，实现境外工程档案的全过程质量管控。

3.2.3 实现境外项目档案工作数字化转型

充分利用数字技术手段实现企业境外工程项目档案工作数字化转型，是保证档案安全管理的必要手段。首先，明确企业境外工程项目档案数字化转型重点任务。不同工程项目档案的基本特征、原件质量、记录内容等都不尽相同，应根据境外项目档案管理需要，明确档案扫描、图像处理、网络挂接、档案数字化范围和系统建设等内容，分清轻重缓急，确定哪些档案需要优先数字化和信息化，将有限财力应用在关键阶段。其次，完善档案信息化建设所应用的关键技术。如档案管理系统建设可结合境外档案管理需要研发多语言的单机版，确保有效管理境外工程项目档案。除此之外，必要时可进行档案信息化业务外包，通过签订合同将整体或是部分档案工作委托第三方专业机构和力量协助完成。为确保安全，可由一家规模较大、实力较强的国有企业境外机构牵头，建立可供当地中资企业共同使用的档案库房，配备具有档案专业技能的专职人员管理档案并提供服务[10]。

3.3 人理层面风险防控

3.3.1 厘清管理组织体系及权责分配

由于企业境外工程项目参建单位较多，厘清档案管理组织和权责分配才能有效推动工程项目档案管理的有序化和规范化。首先，应确保企业境外档案管理人员数量充足，解决人员配备不足的问题。如总承包单位应成立与项目规模相符合的档案管理组织机构，确保档案工作有序进行。将档案管理岗位从资料员岗转换为技术岗，配备档案专业的科班人员，保障档案管理人员队伍的专业水平。其次，厘清中央企业总部、所属国内投资主体或母公司、所属境外单位这三级档案管理层级的职责分工和岗位设置，厘清境外业务部门管理机构与档案部门的关系，明确各个参建单位、各部门的档案管理工作职责和责任范围，定员定岗，实行统一的管理、制度、标准和考核，实现企业境外建设项目档案管理跟踪考核和检查。

3.3.2 提高档案工作人员的业务水平

首先，在境外工程项目开始前应开展档案安全知识教育，定期组织公司范围内的档案业务专项培训。在项目开展过程中应通过现场指导、视频教学、网络会议等形式对企业境外工程项目档案实施有效监管，提高境外档案管理人员在档案收、管、存、用等方面的基础能力。其次，未来档案管理自动化和信息化建设，将对档案工作人员关于数据库、计算机操作等业务技能提出新要求，在进行技能培训时有针对性地对缩微摄影技术、数字化技术、档案实体修复技术等相关技术和安全技术进行普及，扩大技术型人才队伍，提高项目工程档案信息安全管理能力。除此之外，国外环境复杂多变，还应提高档案工作人员的应急能力和心理素质，保证档案工作人员能在短时间内应对突发事件并采取相应的应急措施。

3.3.3 实行分级管理下的考评与激励

为抓好企业境外工程项目档案管理工作，应进一步加强激励约束机制，实行分级管理下的考评与激励。首先，应将档案管理纳入档案项目整体考核，根据境外实际情况建立详细考核机制，明确具体的考核范围、考核时间和考核标准要求。如将文件材料归档作为对参建单位的考核指标，由各项目组档案管理人员对工程竣工资料归档情况进行审核、验收，只有达到归档要求才能予以签字通过。其次，企业境外工程项目档案大多实施粗放管理，要提高档案管理高效性还应在人员任用、绩效、培训、薪酬等方面形成一套完备的激励体系，将档案管理人员绩效与项目档案管理任务紧密结合，实现激励性提升。

本文系2021 年度国家档案局科技项目“中央企业境外‘投建营一体化’项目档案全过程管理研究”（项目编号：2021—R—03）阶段性成果。