关于土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩资金监管分析

王赐汉

（武平县自然资源局中山自然资源所，龙岩 364300）

引 言

挂钩工作开展以来，很多地区开始实施城乡建设用地增减挂钩项目试点，在试点工作中重点关注项目资金来源和项目资金管理，对挂钩资金进行监管时，加强收益和支出的管理，做好预算管理工作，对各种费用进行监管，同时还要控制增减挂钩项目的规模和范围，解决周转指标的问题，保护农民的合法权益。

一、挂钩工作存在的问题

（一）无法保证资金来源

自“分税制”改革以来，市场与政府之间的边界问题不清，这就导致了中央与地方之间的各级事项权责划分并不明确，并且财权与财力的划分也并不明确，很容易导致各级政府在财权与财力的划分上竭力谋求自身利益最大化的情况。导致出现财力与财权的层层上收而事权层层下放，地方缺乏资金保障来维持挂钩工作的开展。

（二）无法兼顾资金和资源

目前，我国经济发展的态势呈现出明显的区域性特点，这就使得经济发展的不平衡导致人均的土地资源占有率不均匀，发展较快区域人均土地占有资源少而发展较慢地区人均占有土地资源较多，使得经济发展水平与人均土地资源不适配，无法兼顾到资金和资源的统一性，实现高资金、资源利用率。

（三）重视立项，忽视施工

在挂钩工作的开展中，各县市级政府均表现出来的对挂钩工作的重视，但在项目立项以后，地区财政的捉襟见肘使得土地回收利用中制定的拆迁补偿标准较低，区域内住户对补偿不满意，拒绝进行搬迁，这就导致了项目立项较多，但实际的施工却迫于现实情况一拖再拖的现象出现。

（四）资金使用监管不够严格

城乡建设用地增减挂钩工作主要采用层级管理模式，省、市、县、镇负责不同的工作，县政府主要负责资金收集，在资金管理工作中，最主要的问题是资金支付方式不够统一，缺少资金支付规范，资金支付方式比较多样，增加了资金监管的难度。财政部门拨付资金之后，对资金使用过程的监管不够严格，缺少完善的资金监管制度，经常出现资金挪用、克扣款项等问题。

（五）拆迁补偿缺少依据

在增减挂钩工作中，往往要拆除旧房屋，在拆除的过程中，需要按照相关标准提供补偿，但是相关法规没有明确规定拆迁补偿标准，而是让各地区自行决定，但是不同地区的地方性法规存在较大不同，设置补偿标准的时候，具有一定的随意性，导致各地区的补偿标准存在较大差异，部分地区的补偿标准不够合理，因此发生了很多纠纷，影响房屋拆迁进程和资金监管效果。

（六）收益分配不够合理

为了实现保护耕地和保障发展的目标，国家推出了挂钩试点政策，该政策促进了城乡经济发展，但是在实施期间，出现很多问题，对收益进行分配时，分配方式不够合理，有些地区会将指标用在中心城区建设中，缺少对拆旧区的管理，甚至故意降低补偿标准。很多地区对土地财政的依赖性比较强，很少从统筹城乡的层面进行管理，要想合理利用资金，必须解决收益分配问题。

二、土地整治项目和城乡建设用地增加挂钩资金监管措施

（一）拓展筹资渠道

挂钩资金的金额数量巨大，如果地区的经济水平相对较低，在土地整治项目和城乡建设用地中，将很难提供稳定的资金，无论是拆旧工作还是建新安置工作，都需要大量的资金，必须保证资金来源的稳定性。在土地整治项目中，需要对土地进行整合，加强基础设施建设，同时还要推动农业综合开发，在各种项目的建设中，通常会获得不同类型的支农资金，在特定项目的建设中，获得专项资金，同时还会获得土地增值收入，在对不同的资金进行管理时，需要做到统一规划，对各个资金进行统计，合理分配和使用资金，避免出现资金紧张等情况。在筹集资金的过程中，应当以政府为主，同时引导社会各方参与，秉持着“谁投资，谁收益”的理念，鼓励社会各界参与投资，只有保证资金来源的稳定性，才能使挂钩工作顺利开展。相关部门可以制定土地复垦奖励政策，鼓励更多人积极投身于项目建设，让更多村民自发复垦，完成土地整治工作后，村民将会获得优先承包权。各地区要不断拓宽资金来源渠道，除了财政部门拨款，还可以使用相关项目的结余资金，鼓励集体或个人共同投资，或者引入社会资金。

（二）置换用地指标

根据《土地管理法》进行管理，在同一个省域中，可以采用耕地异地占补平衡的管理方式。但是我国不同省域的经济发展水平存在一定差异，由“挂钩”得到的建设用地指标，可以在适当范围内进行调整，邻近的行政区域可以相互调整建设用地指标。这种管理模式更贴合我国的实际情况，某些地区经济水平较高，土地资源得到充分利用，导致拆迁的成本也相对较高，只能在很小的程度上进行置换。而经济发展水平较低的地区拆迁成本相对较低，土地利用不够集约，财政实力较弱，很难提供充足的项目启动资金。置换用地指标能够解决地区经济差异问题，经济水平较高的地区不再受空间资源的限制，经济水平较低的地区也不会受到资金的限制，两个地区各取所需。部分地区已经采用了这种管理方式，允许跨域调配指标，根据特定区域的发展情况，适当置换建设用地指标，采用有偿调剂的方式。例如，将其他地区的新增耕地指标置换给本地，两地可以共同建设合作园区，也可以通过有偿调剂的方式。在土地整合项目和城乡用地建设中，不能以其他名义私自进行土地置换，如果需要调整城乡建设用地，需要将其变成增减挂钩试点，而且试点范围有一定的局限，只能在试点范围内调整城乡建设用地。在挂钩工作中，需要注意挂钩周转指标，不能超过指标，必须在指标范围内展开工作。各地区需要参考各方面的要求，控制好增减挂钩试点的布局和规模，增减挂钩试点应当符合总体规划情况和土地整治规划情况，将试点加入土地利用年度计划中，各地区要根据国家设定的挂钩周转指标管理试点项目，按照指标要求确定挂钩项目区，各个试点地区应当加强监管，对指标下达过程、使用过程、归还过程进行监督，确保试点周转指标没有超过规定。

福建省制定了科学的城乡建设用地增减挂钩措施，综合改革建设试点镇和土地整治试点县的农村建设用地复垦为耕地后，将农村建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩，相应增加城镇建设用地指标，将城镇建设用地出让获得的部分收益返回农村，用于土地整治和新村及小城镇基础设施、公共设施建设。核定土地增减挂钩指标，每个综合改革建设试点镇和土地整治试点县分别下达1000亩土地增减挂钩周转指标。农村土地整治项目完成后，省自然资源厅根据设区市国土资源、农业部门对土地整治新增耕地的验收结果，核定相应的土地增减挂钩指标。为了推动土地增减挂钩工作，使用挂钩指标的市、县（区）人民政府，从市、县（区）土地出让收益中拨付资金用于农村土地整治，挂钩指标有偿使用费的最低标准按该市、县（区）城市等别确定，最高等别的城市不低于每亩20万元，最低等别的城市不低于每亩10万元。

（三）合理管理资金

挂钩工作关系着不同类型的资金，应当加强对各种费用的管理，如工程费用、拆迁费用、管理费用等，要想保证项目顺利开展，必须管理好各方面的费用，确定各个费用的使用标准。对增减挂钩项目资金进行管理时，需要遵循政府筹资、财政监管的原则，做好预算管理工作，严格按照预算指标使用资金，避免出现超预算的情况。在新时期，创新资金支付方式，对各个资金的流动过程进行管理。财政部门需要关注工程项目的建设进度，及时拨付资金，直接将资金拨付到专门的账户上，遵循专户管理和专账核算的管理原则。例如，拨付村集体发展费用时，财政部门可以把资金拨付到集体经济组织账户中；拨付拆迁款时，可以把补偿资金拨付到农户的账户上。资金支付方式越明确，对资金的管理越有效，明确资金的流向，严格管理每一笔资金，避免出现拖欠工程费用等问题，切实保障农民的利益。对资金进行整合时，需要重点关注新增建设用地土地有偿使用费用，同时还要关注土地复垦费用和耕地开垦费用等，将涉农资金整合起来，对资金进行专账管理和统筹使用。合理利用土地出让收益和新增建设用地有偿使用费用，将资金用于基础设施建设和农田土地开发，引导民间资本投入增减挂钩试点当中，对农村土地进行整治。在项目资金管理中，需要注意建新区资金的收缴范围和收缴流程，注意拆旧区项目支出成本范围，加强对拆旧区项目资金的管理，还要注意拆旧区资金拨付情况，严格管理项目结余资金，对项目资金进行监管。在资金管理的基础上，还要对农村集体土地权属进行管理，根据确权在先的规定，调查土地利用现状，研究土地权属状况，确定地类、权属、界址和面积。

（四）做好审计工作

很多地区都在开展增减挂钩指标置换工作，为了尽快解决资金短缺问题，提高工程建设效率，部分地区会提供一定的补贴，虽然这些地区会提供补贴资金，但是扣除一部分费用之后，每户只能得到很少的补贴费用，在房价不断升高的情况下，这些地区的补贴相对较低。在土地整合项目和城乡建设中，为了规范开展挂钩工作，必须尊重村民的意愿，保护好村民的利益。在选点布局的过程中，必须组织听证会，邀请当地民众参加听证会，鼓励群众表达自己的想法和意见，不能违背当地民众的意愿，强制拆除或建设。如果土地整合项目关系到集体土地征收，应当如实告知，同时还要提供一定的补偿，安置好农民。为了加强对挂钩资金的管理，需要做好审计工作，根据相关规定展开专项审计，了解挂钩项目资金的流向，确保资金被合理利用，不会出现私自挪用等问题。

（五）依法提供补偿

房屋征收和补偿工作非常重要，应当重视房屋征收和补偿工作，重点考虑集体土地情况和城乡差异问题，根据城乡统一发展的要求制定一个系统完善的房屋征收和补偿政策，从法律层面进行规定，按照规范进行管理，消除法律上的漏洞。在立法上约束各种行为，以免在土地整合和城乡建设中出现违法征用土地、强制拆迁等损害村民利益的情况，通过法律保护公民的财产权，保护每一个公民的合法权益。需要注意的是，挂钩和征收存在很大差异，应当根据“征求意见稿”的要求进行挂钩工作，在挂钩工作中，一定要尊重人们的意见，只有超过90%的农民愿意挂钩，才能进行拆迁和建设，任何工作都不能违背当地人的想法和意愿。如果没有达到90%的指标，不能进行挂钩。确定补偿方式时，可以采用多种补偿形式，如调换房屋产权，或者用货币补偿，也可以将两种方式结合起来。确定补偿金额时，需要考虑被征收房屋所在的具体位置，还应考虑该房屋的结构、面积、建设年代和功能，可以让房地产价格评估机构进行评估，获得相对准确的价格。

（六）城乡统筹规划

我国城市化发展速度较快，城镇化水平不断提高，我国的产业结构也发生了一定变化，工业带动农业发展，城市带动乡村发展，在这种情况下，需要处理好“三农”问题，加强城乡统筹，完善乡村的基础设施，建设新地块时，需要将收益用在基础设施建设中，促进乡村经济发展，确保挂钩工作顺利开展，在统筹城乡的基础上进行建设和管理。城乡建设用地增减挂钩资金管理需要一个城乡统筹为指导，按照节约用地制度及耕地保护制度进行管理，建设新农村，提高农村耕地的质量，适当扩大耕地规模，进一步调整农业产业结构和城乡用地结构，完善农村的公共服务设施，向着集约用地的方向发展。在城乡统筹发展中，需要明确发展目标，保证农田高产稳产，改善农村生产生活条件，各地区可以进行农村土地整治示范建设，对利用率较低的土地进行整治。例如，福建省人民政府办公厅在《福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》中提出了土地整治和城乡建设用地增减挂钩的意见，强调了增减挂钩的意义，增减挂钩有利于促进城乡统筹发展、推进城镇化进程、扩大内需拉动经济增长、保护耕地和生态环境。文件中还强调了农村土地整治的规划引导，试点所在的县（市、区）人民政府应依据土地利用总体规划和镇乡、村庄建设规划，组织编制农村土地整治专项规划，做到布局合理、有利生产、方便生活、美化环境。编制专项规划，要综合考虑农村经济社会发展、农田水利建设、生态建设等因素，合理安排生产、生活和生态用地。要依据土地利用现状调查等资料，对村庄用地现状、整治潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，确定农村土地整治的目标和任务，明确农村土地整治项目的位置、范围、规模和时序，并建立农村土地整治项目库。

另外，需要保证增减挂钩试点的规范性，不能单纯以增加建设用地指标为目的，应当根据总体规划情况，合理开展城乡土地整治活动，将旧的项目区拆除，优化项目区的布局，适当增加耕地面积，按照以城带乡、以工补农的原则进行建设，解决用地供需矛盾，保护好人民群众的合法权益。对城乡进行统筹规划时，尽量不要大拆大建，应当考虑当地的经济发展情况，对农村房屋进行拆迁时，需要考虑新房屋建设问题和农民安置问题，新建房屋应当保留农村原有的特色，如果乡村中存在具有历史文化价值的传统建筑，应当保护好传统建筑，避免盲目建设高楼，也不能强迫当地村民进入高楼居住。

结 语

开展城乡建设用地增减挂钩工作时，需要保证资金来源的稳定性，尽量拓展资金来源，加强挂钩资金监管，在监管过程中，对资金使用情况进行跟踪审计，为了保证资金监管的有效性，需要完善相关法律法规，充分考虑置换用地指标，尊重农民的意愿，依法提供房屋征收补偿，在城乡统筹规划中，加强对城乡建设用地增减挂钩资金的管理。