基于完全信息静态博弈的海洋督察制度分析

翁怡婵，秦晓光，周 刚 ， 齐安翔

(1.国家海洋局东海预报中心，上海 200081；2.国家海洋局东海航空支队，上海 200081)

引 言

近年来，我国滨海湿地保护工作取得了一定成效，但由于长期以来的大规模围填海活动，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，对海洋和陆地生态系统造成损害。为了避免这种现象进一步恶化，2011年7月，在国海发[2011]26号文件中首次出现了海洋督察，“海洋督察是指上级海洋行政主管部门对下级海洋行政主管部门、各级海洋行政主管部门对其所属机构或委托的单位依法履行行政管理职权的情况进行监督检查的活动”，从文件中可知，“海洋督察的本质是行政机关对行政机关的监督”[1]。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，方案二十四条“健全海洋资源开发保护制度”中明确提到“健全海洋督察制度”[2]。2016年12月30日，国家海洋局出台《海洋督察方案》[3]，明确由国务院授权国家海洋局实施“海洋督察”，将海洋督察作为海洋生态文明建设和法治政府建设的重要抓手，推动地方政府落实海域海岛资源监管和海洋生态环境保护法定责任，加快解决海洋资源环境突出问题，促进节约集约利用海洋资源，保护海洋生态环境。2017年按照国务院批准同意的《海洋督察方案》，国家海洋局组建了第一批国家海洋督察组，并于当年下半年分别进驻辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南开展了第一批以围填海专项督察为重点的海洋督察，重点查摆、解决围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等问题。2018年1月17日，国家海洋局召开新闻发布会，对我国首批国家海洋督察情况进行公布，并发布了史上最严的围填海管控措施。2018年7月25日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》。通知中指出，自然资源部要将加快处理围填海历史遗留问题情况纳入督察重点事项，督促地方整改落实，加大督察问责力度，压实地方政府主体责任。2019年7月，根据国务院批准的《海洋督察方案》和国家自然资源总督察办公室《关于印发2019海洋督察工作安排的通知》[4](自然督办发[2019]8号文)，自然资源部组织的海洋督察正在如火如荼地进行。

随着海洋督察制度的实施，有关学者从不同角度对海洋督察模式进行了研究。2015年，华丽雯在《中国海洋督察制度执行研究》[1]中应用文献研究法、理论研究法等对我国海洋监督制度执行进行研究分析，找出其存在的主要问题，最后提出完善中国海洋督察制度执行的对策建议。2018年，蔡先凤、童梦琪在《国家海洋督察制度的时效及完善》[2]中研究了海洋督察制度的重大法治意义和主要内容以及实行国家海洋督察制度的实效，最后指出国家海洋督察制度的不足与规范。2019年，崔野在《政府机构改革背景下推进海洋环境治理的四个维度》[3]中提到，在当前的机构改革过渡期内，应当尽快修订相关法律，重构国家海洋督察等治理制度，强化不同机构间的协调配合，推动中央和地方改革工作的落实等四个维度为主要抓手，以回应新时代对于海洋治理工作的期待，达到改革的预期目标。

本文简要介绍完全信息静态博弈理论，并用其构建模型来分析海洋督察部门和地方政府间的双方博弈，从另一个角度来论述我国现阶段实施海洋督察制度的必要性，并提出完善海洋督察模式的建议。

1 完全信息静态博弈理论简介

博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题。完全信息博弈是指每一参与者都拥有所有其他参与者的特征、策略及得益函数等方面的准确信息的博弈[4]。由于目前我国政务公开化和新闻舆论的传播，中央政府、海洋督察部门和地方政府间的收益可被认为是已知的，即三者之间的博弈可以被看作是完全信息静态博弈。因此，本文用完全信息静态博弈去探讨海洋督察模式是合理的[5]。

一场博弈中的基本属性包括：N个参与者、每个参与者都具有非空备选策略集Ai，i∈N，收益函数υi：A1×A2×…×AN，即所有策略的笛卡尔积作为集合，其中每个参与者的每种策略都对应一个收益。在一定概率分类分布在可选择策略中随机选择的决策方式叫做混合策略。混合策略纳什均衡是指博弈参与者以一定的概率分布随机选择策略集当中的策略，使得其他博弈参与者在各个可能的策略之间无差异。[6]

2 海洋督察模式的博弈模型分析

2.1 海洋督察队伍与地方政府的博弈模型一

这场博弈中，有2个参与者，海洋督察队伍和地方政府。督察过程中地方政府的策略有守法和违规，同样，海洋督察队伍的策略有监管和不监管。

设B1为地方政府选择守法时的收益，违规时的收益为B2，很明显地，B1B2-B1。从常识上看，监督成本是一种常规的操作，这个成本不会太高，而地方政府如果违规获得的利益不大，就没有违规的必要。如果监督成本C大于地方政府违规获得的利益，实际上也没有监督的必要；同理，CB2-B1，罚金大于地方政府违规时的收益减去守法收益，罚金对政府威慑力才足够。但罚金的提高也是有限的。罚金是为了警戒地方政府，罚金与违规行为匹配才能有效地警戒政府，过高的罚金会给海洋督察队伍带来权利寻租的空间，引发道德风险。

从表1中可以看出，E-C0，海洋督察队伍的最优策略为采取监管。设m为海洋督察队伍选择监管的概率，n为地方政府采取守法的概率。在均衡状态下，海洋督察队伍选择监管与否的期望收益相同，地方政府选择守法与否的期望收益也相同，借此求解混合策略的纳什均衡。

表1 海洋督察队伍与地方政府博弈模型一

海洋督察队伍选择监管的期望效用为：

n(E-C)+(1-n)(F-C)=nE

(1)

n=(F-C)/F

(2)

当n>(F-C)/F，海洋督察队伍会选择监管。

当n<(F-C)/F，海洋督察队伍不会选择监管。

地方政府守法与否期望效用为：

mB1+B1(1-m)=m(B2-F)+B2(1-m)

(3)

m=(B2-B1)/F

(4)

m值为地方政府守法与否的临界点，当m<(B2-B1)/F，地方政府会选择违规，当m>(B2-B1)/F，地方政府会选择守法。

该博弈模型的混合策略纳什均衡为((F-C)/F，(B2-B1)/F)。

2.2 海洋督察队伍与地方政府的博弈模型二

事实上，上述模型是比较理想化的，在现实生活中，地方政府的违规操作往往是精心策划的，比如围填海“化整为零”审批中，往往项目名字都不一样，而且各个子项目审批手续都是完善的，海洋督察队伍精力有限，有时候经验也不足，很难准确发现地方政府的违规行为，因此我们将海洋督察队伍进行检查时能够发现地方政府的违规行为的概率设为p。在这一假定条件下，海洋督察队伍对地方政府进行检查但未能发现违规行为，海洋督察队伍仍然付出了监管成本C，则海洋督察队伍、地方政府的双方博弈矩阵如表2：

表2 海洋督察队伍与地方政府的博弈模型二

海洋督察队伍选择监管的期望效用为：

np(E-C)+p(1-n)(F-C)+n(1-p)(E-C)-C(1-n)(1-p)=nE

(5)

n=(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)

(6)

当n>(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)，海洋督察队伍会选择监管。

当n<(Fp-Cp)/(Fp-Cp+C)，海洋督察队伍不会选择监管。

地方政府守法与否期望效用为：

mpB1+mB1(1-p)+B1(1-m)=mp(B2-F)+mB2(1-p)+B2(1-m)

(7)

m=(B2-B1)/Fp

(8)

m值为地方政府守法与否的临界点，当m<(B2-B1)/Fp，地方政府会选择违规，当m>(B2-B1)/Fp，地方政府会选择守法。

该博弈模型的混合策略纳什均衡为:((Fp-Cp)/(Fp-Cp+C),(B2-B1)/Fp)。

3 督察实例

2017年海洋督察中发现，2010年至2015年，大连原普湾新区管理委员会违法实施围填海，海洋部门对其作出了罚款3.14亿元的处罚决定，但罚款全由原普湾新区财政局直接拨付。大连原普湾新区于2010年4月诞生是大连市最年轻的开放先导区，是大连新市区的核心区和大连新的城市中心，肩负着承接大连主城区城市功能和产业向北转移，引领大连新一轮开发开放和经济腾飞，打造辽宁沿海经济带新增长极的重大使命。据数据显示，普湾新区成立仅半年，挂牌生意土地近80宗，出让土地面积1245 hm2，成交价值375亿元。根据博弈模型二，当m<(B2-B1)/Fp，地方政府会选择违规，由数据可以看出，B2=375亿元，F=3.14亿元，由于是违法实施围填海，B1=0，P小于1，临界值(B2-B1)/Fp很小，即政府守法的概率很小，所以地方政府选择了违规，而在海洋部门对其作出罚款的处罚决定之后，罚款竟然由普湾新区财政局直接拨付，违法填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式。政府不是单独自己违法填海的，而是配合企业违法填海，企业是逐利的，如果罚款直接罚企业，企业就会权衡利弊，很可能就不会违法填海。从这个例子上说，由于B2政府违规获得的利益实在太大，导致地方政府违规的概率大大提高，为了降低地方政府违规的概率，一方面，要适当提高罚金F，正如前文所述，罚金是为了警戒地方政府，罚金与违规行为匹配才能有效地警戒政府，罚金3.14亿元与违规获益相比较少，但过高的罚金会给海洋督察队伍带来权利寻租的空间，引发道德风险，以及提高督察时能够发现地方政府的违规行为的概率p，还有，政府守法获得的利益与违法获得的利益之差不能太大，换句话说，要提高B1，这样就能大大降低m，从而降低地方政府违规的概率。

4 结论

本文通过运用完全信息静态博弈的方法，分析了海洋督察过程中海洋督察队伍与地方政府的双方博弈，提出了以下几点结论和建议：

(1)海洋督察队伍应当采取加强监管的方式，适当提高罚金F，罚金应介于能够警戒地方政府以及不至于让海洋督察队伍带来权利寻租的空间之间，可以降低地方政府违规的临界点，减少地方政府违规的围填海行为，从而达到博弈双方混合策略的纳什均衡。

(2)海洋督察队伍应该完善自己的监管体制，降低监管成本C，降低海洋督察队伍监管的临界点，这样也能减少地方政府的违规现象。

(3)在以后的海洋督察中，形成统一、专门的海洋督察部门，采取多样性的监督方式，可以提高督察时能够发现地方政府的违规行为的概率p。