“南京都市圈”发展战略下南京江北新区提升区域辐射力的路径

叶南客 吴海瑾 曾盛红

[摘 要]建设现代化都市圈、完善城市群内部空间结构，是新发展格局下推进区域协同高质量发展的应有之义。国家发改委发文原则批复《南京都市圈发展规划》已经从顶层设计上明确了“南京-南京都市圈-长三角城市群”协同发展的战略格局。“南京都市圈”进入一个新的发展阶段，提升中心城市南京的城市能级与培育现代化都市圈相辅相成互相成就。作为中心城市核心新城区的江北新区，亟需多维度扩大和提升中心城区的功能，全力打造国内大循环的重要节点和国际大循环的开放门户，以国际视野向现代化新主城迈进，助推南京引领“南京都市圈”成为长三角一体化发展的北翼强核心。

[关键词]南京都市圈;江北新区;新发展格局;长三角城市群

[中图分类号]F129.9      [文献标识]A      [文章编号]1672-1071（2022）01-0085-06

一、 新发展格局下现代化都市圈成为区域治理重要环节

（一） 现代化都市圈为区域协同发展提供重要动力支撑

中国区域协调发展正在形成“城市群-都市圈-核心城市”的格局，大城市、都市圈、城市群这三个空间尺度紧密相连，发挥好中心城市（特大城市）的龙头带动作用，以点带面，联动中心城市周边中小城镇打造都市圈这一城市群“强核”，支撑城市群高质量发展，都市圈成为我国区域协同发展战略格局中承上启下的关键环节①。“十四五”时期，都市圈和城市群将为中国经济下一步的中高速高质量发展打开空间格局，城市群依然是我国推进新型城镇化发展的主体形态，都市圈则代替中心城市成为拉动城市群发展的核心引擎，为今后更长时期国家现代化建设和高质量发展提供有力支撑。

现代化都市圈建设有利于促进区域整体产业共进，深化大中小城市间产业链分工、融合與互动，创造新的需求，倒逼经济数字化和智能化转型，不断增强都市圈整体规模经济效应、集聚力以及国内国际市场上的竞争力。

现代化都市圈建设有利于通过关注公共服务的规划与均衡配置促进服务共享。统筹推动都市圈公共服务均衡普惠、整体提升，主动引入和集聚优质公共服务资源、促进城市核心功能向外围扩散，在城市化进程和都市圈发展中，对冲公共服务资源在空间上呈现圈层化递减的弊端，推动现代化都市圈在逐步均衡的过程中日渐成为撬动人口导入、产业重构及区域整体价值提升的有效载体。

现代化都市圈建设有利于加快人力、资本、技术等要素的流动并提高配置效率，增强区域内知识技术的溢出效应，促进圈内要素市场和商品市场一体化，实现要素共通，提高要素收益和挖掘市场潜力。

现代化都市圈建设有利于推动区域之间生态环境的共保共治。通过强化生态网络共建和环境联防联治，以生态学理念来规划指导都市圈的建设和发展，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升，构建更大空间范围的生态系统，涵盖更多数量和类别的子生态系统[1]。

（二） 现代化都市圈为长三角区域协同发展提供重要空间载体

长三角城市群是中国参与全球竞争与合作的重要空间载体，是中国“一带一路”倡议中最关键的区域之一，将成为向世界展示中国特色社会主义现代化建设成效的窗口与平台。为了推进长三角区域一体化发展，2019年12月国家发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。2020年初，“三省一市”相继颁布实施方案，长三角区域一体化发展路径逐渐清晰。在对长三角区域一体化实施纲要内容深化上，“三省一市”不约而同地选择以现代化都市圈发展为战略重点。

《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉实施方案》明确以构建“1+8”的上海大都市圈（跨省）协同发展空间格局为目标，发挥上海龙头引领作用，加强环湖地区功能、交通、生态等方面协同发展，促进区域一体化发展[2]。《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》站在融入长三角一体化国家战略的新起点上，统筹推进“大湾区、大花园、大通道、大都市”建设，将“高能级建设大都市区（杭州都市圈）”等“四大建设”有机融入长三角一体化发展国家战略，加快形成省域“一体两翼”空间新格局[3]。《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》强化省域一盘棋发展，把推动建设南京都市圈建设作为重要抓手和关键举措，分层分类推进南京都市圈、苏锡常都市圈等区域重要增长极高质量发展，聚焦于江北新区等都市圈新兴板块，增强其对长三角世界级城市群中心城市的支撑作用[4]。《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》在“一体化”和“高质量”两大核心思想的指导下，坚持长三角一体化纲要中五大基本原则，坚持上海龙头带动，联手苏浙，扬皖所长，打造具有重要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地、绿色发展样板区。重点培育合肥都市圈建设发展，着力推进皖江城市带承接产业转移示范区建设发展，谋划打造皖北承接产业转移集聚区[5]。

目前，长三角区域一体化空间布局上已经形成比较成熟的五个都市圈，其中：上海都市圈、南京都市圈和杭州都市圈通过沪宁产业创新带、G60科创走廊和宁杭生态经济带构成核心三角区;苏锡常都市圈向东全面融入上海大都市圈建设，与南京都市圈、杭州都市圈等周边区域优势互补、协同发展;合肥都市圈充分发挥交通枢纽和科技创新功能，向东联动苏浙，融入长三角一体化格局。五个都市圈，各扬所长、同频共振、集聚势能，共同探索长三角一体化进程中的大城市-都市圈-城市群发展模式。

二、 南京都市圈成为长三角一体化发展中跨省域共建的北翼强核

南京都市圈是我国较早建设的都市圈之一，2000年7月，江苏省城市工作会议提出打造以省会南京为中心的经济联合体——“南京都市圈”;2002年，江苏省政府批复了《南京都市圈规划》，南京都市圈运作机制正式启动。南京都市圈从成立之初至今已逾20年，从早期6座城市扩容到8座城市、再到当前形成“8+2”格局。在不断促进中心城市与周边城市同城化发展的过程中，南京都市圈已经形成比较完善的三级运作机制，成为长三角世界级城市群的重要组成部分[6]。从地理区位上看，南京都市圈连南接北、承东启西，横跨江苏和安徽两省，横跨长江和淮河两个流域，成为东西部地区发展的重要传导区域;从战略地位来看，随着“一带一路”、长江经济带、长三角一体化以及宁镇扬一体化等战略的实施，南京都市圈是这几大战略的交汇地带;从发展基础来看，目前都市圈总面积6.6万平方公里，占长三角的1/5;总人口3 526万，占长三角的1/7;经济总量3.96万亿，占长三角的1/6，并且据测算，南京都市圈成立以来对长三角经济总量的贡献大约每6年提升一个百分点，人均地区生产总值增幅也快于同期长三角的平均水平，经济贡献度呈持续上升态势[7]。

2021年2月，国家发改委发文原则批复《南京都市圈发展规划》，成为全国首个国家层面批复、支持跨省联动推进的都市圈规划，南京都市圈进入了一个新的发展阶段。2021年3月，江苏省委省政府发布《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二GA996三五年远景目标纲要》，明确了“南京都市圈”跨区域都市圈典范的发展定位。新发展阶段的南京都市圈，从国家战略的高度努力打造国家建设现代化都市圈的先行示范区，承载着两个方面的重要功能：一方面是要实现域内大中小城市优势互补、均衡发展，成为平衡长三角一体化发展的北翼强核;另一方面是为社会主义现代化都市圈的建设发展先行示范，打造现代化都市圈典范，在政策协同、高效联通、创新共赢、包容共治等方面探索跨省协同发展的路径和经验，提出“南京都市圈路径”[8]。

三、 南京都市圈一体化发展战略下江北新区的优势和挑战

（一） 江北新区进一步发挥辐射带动功能的优势

南京江北新区不仅是南京新主城、城市发展新引擎，从大的区位上来看，江北新区地处长三角区域南北汇合之处，是南京辐射苏北地区的“触手”，链接安徽实现跨省一体化发展的“先锋”，集聚辐射能力不断增强，在南京都市圈一体化高质量发展中的重要性日益突显，交通互联、产业创新、医疗、教育资源上都具有核心优势。

1. 多重战略叠加优势

江北新区作为南京改革开放的前沿区域，具有自贸试验区南京片区、国家级新区、苏南国家自主创新示范区三区叠加优势，同时涉及国家、江苏省、南京市等多个战略层级，关涉长江经济带、长三角一体化、扬子江城市群等多重跨区域发展政策。不同层级的战略和要求，在不同时段有不同的指向和运作方式，江北新区既具有国家战略的优势，又具有激发地方性、市场性活力的优势。江北新区在政策层面上不断突破实现重大战略协同，在提升地方竞争力、推动经济增长、促进区域协调、加快转型发展、推动改革开放等方面形成政策高地，区域首位度不断提升，在南京完善城市功能、提升城市首位度方面具有重要的地位。

2. 创新势能优势

作为全国唯一以自主创新为首要发展目标的国家级新区，江北新区一直以建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地为目标，聚焦“两城一中心”主导产业发展，全力推进国家集成电路设计服务产业创新中心、下一代互联网国家工程中心南京创新中心等“八大创新中心”建设，不断致力于在全球范围内汇聚高端创新要素，打造高端创新平台，创新潜力、资源集聚、产业组织、创新成效都得到很大提升，涌现出一批具有全球影响力的创新型企业和创新品牌，培育了一批爆发式成长的新技术、新产品、新业态、新商业模式，正在成为辐射周边地区的创新强磁场。

3. 产业集聚优势

江北新區聚焦集成电路、生物医药、新金融三大核心地标产业，加快打造的“两城一中心”和前瞻布局的“新基建”产业集群，成为南京未来产业发展以及南京都市圈产业发展至关重要的增长极，产业集聚优势非常明显。随着江北新区和周边地区合作的深化，已经开始形成“研发在南京、生产在周边”的产业格局。目前江北新区周边已经形成了金牛湖新区、汊河新城、乌江新区三个产业集聚区。顶山-汊河一体化加速，汊河轨道交通装备产业园已入驻企业132家，实现产值35亿元，高铁七大类180个主要部件可生产近百个，成为新区企业中车集团轨道交通重要零配件供应基地;结合江北新区“芯片之城”的定位，汊河经济开发区聚焦小型芯片制造、封装测试和新型电子元器件制造等科技含量高、人才集聚度高的产业方向，着力打造“大江北”最佳创新研发基地;2020年，新区与滁州市来安县积极对接，就员工往返通勤问题，建立了“定企、定人、定车、定时、定路线”的管理模式，为两地往来的企业员工开辟绿色通道，持续保障企业生产运营;南京-淮安宁淮智能制造产业园相关方案获批，标志着宁淮一体化发展又进一步。

4. 交通互联优势

江北新区依托南京北站集铁路、城市轨道、公路客运、公交等方式为一体的综合客运枢纽，不仅增强南京对外通达融合、辐射作用，同时也在集聚自身的枢纽动能，汇聚更多的人流、物流、资金流，打造南京都市圈发展强引擎。江北新区已和周边多个城市签署了交通规划合作协议，重点推进了104国道汊河大桥、滁河大桥等跨界交通项目，滚动实施打通市际“断头路”专项行动;加快打造“米字形”高铁枢纽，加快推进宁淮、宁滁、宁马城际等铁路建设以及南京北站规划建设，实现都市圈内主要城市半小时高铁通达;加强5G、数据中心等新型基础设施建设，推动数据信息互通共享，2019年11月宁淮特别合作区在苏中苏北地区率先实现园区5G网络连续规模布局;水路方面积极推进宁滁港航资源整合，打造江海联运枢纽经济发展高地。

5. 公共资源优势

自成立以来，江北新区加速在教育、医疗方面强功能、补短板、塑品牌。高等教育方面引进南京农业大学、南京航空航天大学等高等院校，南京农业大学新校区、南京航空航天大学国际校区建设有序推进。医疗资源实现从社区医院、三甲医院到高端专科医院全区覆盖。为进一步提升新区在南京都市圈以及长三角地区的影响力，新区已经正式启动建设长三角区域医疗中心，国家健康医疗大数据（东部）中心“宁康计划”实质启动。未来江北新区核心区将融合健康医疗、商务商业、文化休闲、生态宜居等多种功能，成为引领区域发展的活力积聚区和多功能示范区，公共资源的不断集聚和优化为都市圈城市共享高品质教育医疗资源奠定基础。

（二） 新形势下江北新区进一步发挥辐射带动功能的挑战

1. 世界格局的变化对江北新区的发展带来较大冲击

一是国际新冠肺炎疫情形势复杂带来的不确定性，在一定程度上影响了外资对华、对江北新区的投资，江北新区吸收外资和开拓国外市场难度增加，招商引资、重大项目落地等受到影响。二是全球价值链大调整影响产业链运转。目前全球价值链进入大调整、大重塑状态，欧美等发达国家加速实施“再工业化”“制造业复兴”等战略，制造业本土回流趋势明显，特别是高端制造领域的国际竞争日益加剧。不论是市场需求、产业链波动还是经济恢复方面，都给江北新区带来较大的影响。三是国际市场波动影响自贸区的探索进程，一些先试先行的政策不能正常开展。

2. 国内区域竞争新格局对江北新区带来一定挑战

一是随着区域竞争压力的日益加剧，尤其在上海龙头地位更加突出的背景下，鉴于国际高端要素的稀缺性以及全球城市对高端要素的虹吸效应，一定时期内增加了南京及江北新区聚集高端要素的难度。二是随着“环太湖经济圈”互联互通进程加快，苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴等城市发展日显突出，成为长三角地区后军突起的“核心腹地”，对江北新区形成一定压力。三是在中西部城市日益崛起，皖江经济带的建设加速长三角由宁杭“两翼呼应”的格局转向宁杭合“三星拱月”的态势，南京自身的优质资源将在空间扩散中被稀释甚至流失，因此区域的竞争对江北新区在优质要素集聚方面带来一定挑战。四是目前全国19个国家级新区依靠先行先试的特殊政策积极探索，政策红利和后发优势逐渐显现，对江北新区发展形成较大竞争压力。

3. 江北新区自身城市功能提升的现实障碍

目前江北新区的整体建设和推进中仍然面临一些需要长期面对的问题：一是产业转型有待进一步加强。“两城一中心”产业总体规模偏小，产业高峰尚未形成，新材料产业仍然一枝独大，产业结构转型升级任务迫切。二是安全环保面临较大压力。江北新区未来大型施工建设项目较多，危险化学品生产、使用、储存、流动环境事故诱因客观存在，存在较大的安全环保风险隐患。同时在建的南京北站高铁枢纽经济区和转型中的江北新区西坝港区枢纽经济区，可能对长江流域生态环境带来一定的生态风险。三是基础公共服务资源有待进一步优化。江北新区现有教育、医疗资源的引进速度与人口增速不匹配，基本公共服务无论是质还是量与江南主城相比都还有较大差距。

四、 南京都市圈战略下江北新区提升区域辐射力的路径

南京都市圈进入新的发展阶段，不论是对于南京还是对于南京重要核心区——江北新区来说，都是一个重要战略机遇。江北新区应牢牢把握多重国家战略交汇的现实机遇，以自主创新驱动释放高效发展新动能，以产业地标赋能打造高质量发展增长极，面向国际国内两个市场加大开放力度，高质量推进自贸区建设，深化改革突破，多维度扩大和提升主城功能，全力打造国内大循环的重要节点和国际大循环的开放门户，以国际视野向现代化新主城迈进，同时助力南京引领“南京都市圈”成为长三角一体化发展中的北翼强核心。

（一） 提升创新引领能力，推进区域协同创新

充分发挥江北新区的科学技术研究优势，放大创新辐射外溢效应，以提升原始创新能力和产业创新能力为主要抓手，聚焦前沿性、关键性、颠覆性技术问题，布局重大科技载体，共建南京都市圈创新共同体，推进城市之间合作共建产业创新平台，联合承接國家科技重大专项，共同开展科技项目攻关，提升和强化江北新区作为创新策源地的原始创新能力和协同创新的引领作用。全面推进核心技术研发基地和产业创新基地建设，围绕电子信息、生命健康、新材料、智能装备、节能环保等重点产业领域，构建基础研究、技术开发、成果转化和产业化一体的全流程创新链，打造内聚外合的开放型产业创新网络。面向全球集聚创新要素，助力南京引领性创新城市建设，引领“南京都市圈”融入长三角区域一体化创新体系中，更广泛地发挥都市圈创新引擎的重要作用，驱动江北新区更高质量发展。

（二） 提升经济辐射能力，探索跨省一体化发展新路径

围绕“两城一中心”地标产业，兼顾新材料、智能制造等产业特色，培育一批具有国际竞争力的产业集群;整合沿江开发区、产业园区、孵化器等优势产业平台，推进沿江一公里范围内化工企业和园区转型升级，加大低端落后产能淘汰力度，打造都市圈沿江特色产业集群。积极打造区域重要增长极，深入推进南北共建、跨区域联动发展，大力探索“飞地经济”“异地同城化”新模式，深入谋划省级毗邻地区一体化发展新路径。

（三） 提升国际合作能力，打造南京都市圈国际化门户

强化开放合作平台建设，以全球视野、国际标准，打造一批在国际上有影响力的创新平台和开放载体，探索建设重点国别合作示范园区。深入推进自贸区建设，共建高水平对外开放平台，探索在淮安等条件成熟的城市建设自贸区联动创新区。加快南京国家跨境电子商务综合试验区建设，鼓励跨境电商企业在“一带一路”沿线国家建设电商产业园和公共海外仓。用制度创新构建投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的高标准开放体系。

（四） 提升交通一体化水平，打造综合枢纽中心

加快推进宁合、镇宣、宁淮、宁宣、宁滁、宁扬、宁马城际等铁路建设以及南京北站规划建设，推动宁芜铁路电气化改造等项目建设，实现南京都市圈城市全部通行高铁或城际铁路，构建以南京为中心的“米”字形高铁网络，实现都市圈内主要城市半小时高铁通达。在高速公路网上，建成以南京为核心辐射都市圈地区的“一环两横一纵十五射”放射状高速公路网格局。逐步撤销或减少都市圈城市间普通公路收费，研究推进宁镇扬区域高速公路差异化收费通行试点。重点推动主枢纽、主景区、主城区之间的快联快通，加密过江通道建设，加快形成宁镇扬、宁滁“3011”交通圈（即30分钟的快速通勤圈、1小时的休闲旅游生活圈、1小时的生产要素物流圈）。实施“断头路”畅通工程，滚动编制打通省际市际“断头路”年度计划，提升都市圈公路通达能力。

（五） 提升公共服务一体化水平，推动区域医教资源协作联动

完善优化区域信息设施协同布局，超前部署下一代互联网，率先试验5G、未来网络并普及商务服务，实现千兆高速光纤网络深度覆盖，提升都市圈信息基础设施能级水平。发挥江北新区的教育医疗等公共资源优势，推进都市圈公共服务开放共享。拓展智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧零售等信息惠民重点项目，推动医疗、教育、养老等优质公共服务一体化连锁化供给。探索打破跨省行政壁垒和条块分割，实现公共服务资源的合理流动与优化配置。

（六） 提升生态一体化水平，打造绿色生态共保示范区

严格保护跨区域重要生态空间，统筹实施山水林田湖草自然生态系统保护和修复工程，共同打造长江生态保护带，构建宁镇山脉、芜马山脉等为主的江南生态屏障以及老山、琅琊山等为主的江北生态屏障。跨越行政区划隔离，研究制定毗邻地区新增产业禁止和限制目录，共同划定生态红线和开发边界，加强房地产开发联动監管，防止城镇连片蔓延开发。推进毗邻区域重点湖泊水库水环境协同治理，重点开展金牛湖等生态环境联合治理。

注释：

①根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的阐释，都市圈是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以约1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

参考文献：

[1]国家发展改革委.关于培育发展现代化都市圈的指导意见[EB/OL].https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/202012/t20201224_12601 30.html？code=&state=123.

[2]上海市人民政府.上海市贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施方案[EB/OL].https：//yjglj.sh.gov.cn/csj/zcwj/ghzc/20211224/ edf7de4f25d744f1a1e6505f0b6a3b02.html.

[3]中共浙江省委，浙江省人民政府.关于印发《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》的通知[EB/OL].https：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202001/t20200108_11551857.shtml.

[4]江苏省人民政府.《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》江苏实施方案[EB/OL].http：//xhv5.xhby.net/mp3/pc/c/202004/01/c759867.html.

[5]安徽省人民政府.关于印发《安徽省实施长三角一体化发展规划“十四五”行动方案》的通知[EB/OL].http：//fzggw.ah.gov.cn/group6/M00/04/B1/wKg8BmHURkeAE7kDAHaQ00fo-nQ174.pdf.

[6]崔功豪.长三角：从区域合作到一体化发展[J].上海城市规划. 2018，（6）：7-8;刘爽，王震，陈晨.空间视角下的长三角区域一体化发展研究述评——政策目标、现实挑战及规划干预[J].城乡规划. 2020，（1）：58-69.

[7]南京市人大常委会研究室.关于《市人大常委会关于支持和保障南京都市圈共建长三角一体化高质量发展合作示范区的决定》落实情况的调研报告[EB/OL].http：//www.njrd.gov.cn/hyzl_66742/cwhhy/njsdsljrmdbdhcwwyhdesschy/202010/t20201023_2458736.html;蒯旭光.高质量建设南京都市圈 推进长三角一体化发展[EB/OL].http：//tucsu.tsinghua.edu.cn/info/research_zjsj/1259.

[8]吴海瑾.引领南京都市圈成为长三角北翼强核心[N].南京日报，2021-03-24（A11）.

（责任编辑：董玥玥）

（校  对：山 柏）

[收稿日期] 2021-11-30

[作者简介] 叶南客，南京市社会科学院原院长、南京市社科联原主席，南京新时代中国特色社会主义发展研究院副理事长、研究员，210018;吴海瑾，南京市社会科学院政治学法学研究所所长、研究员，210018;曾盛红，南京市社会科学院城市发展研究所副研究员，210018。