全国各地出台的地下管线政策法规执行情况研究

李彬，陶其升，曹必腾，王宣强

(合肥市地下管网建设管理办公室，安徽 合肥 230001)

1 引 言

随着城镇化快速推进，地下管线种类和数量越来越多，且每年以5%以上速度继续增长，分布也日趋复杂。地下管线建设规模不足和管理水平不高等问题日益凸显，给人们生产和生活带来严重影响。国家高度重视城市地下管线问题，近年来国务院下发多个文件对地下管线工作提出具体要求[1]；住建部等国家部委联合发布通知积极推动地下管线工作[2]。这些文件的出台，极大地推动了全国地下管线建设管理工作。

在国家政策的引领下，全国多个省和城市制定了地下管线政策文件，部分省(市、区)和城市完成了地下管线地方立法[3]，且大部分城市开展了地下管线普查并建立信息管理系统，为城市规划建设管理提供了支持和保障。但是与过去相比，管线挖断、路面塌陷、城市内涝和“马路拉链”等现象未明显改观，每年仍然有成百上千起地下管线事故发生，几乎每天都有相关管线事故的媒体报道。据《中国地下管线事故分析报告》[4]，2019年10月～2020年9月管线事故较2018年10月～2019年9月增加570起，增长率130.14%，死亡人数增加24人，受伤人数增加115人。其中，地下管线破坏事故增加448起，增长率155.02%。地下管线管理并没有显著提升，因此结合全国各地出台的地下管线政策法规，全面分析执行过程中遇到的问题，总结执行成功的经验，开展地方出台地下管线政策法规执行情况综合评估工作十分必要。同时，随着国家推动地下管线建设管理工作力度不断加大，以及《立法法》修改后拥有地方立法权城市数量的增多，一些地方立法实践对全国性立法工作具有较强的借鉴意义，也需及时进行总结和评估。

2 政策法规制定与专门机构设置[3]

2.1 政策法规制定情况

全国(不含香港、澳门、台湾)共31个省(自治区、直辖市)、181个市(区)和2个县制定了地下管线(管廊)政策法规。其中16个省(自治区、直辖市)、设区市出台了地方条例，如表1所示；74个设区市出台了政府规章；122省(自治区、直辖市)、设区市，2个县出台了规范性文件。

全国各地地下管线地方性法规汇总 表1

续表1

2.2 机构设置与工作职责情况

全国293个设区的城市中，181个城市出台了政策法规，44个城市明确了地下管线综合管理部门，其中北京、上海、重庆、南京、广州、合肥等24个城市设置了地下管线专门管理机构。全国省级层面和城市层面共出台地下管线管理法规、规章90个，其中24个城市设置了地下管线专门管理机构(综合管理部门)，23个城市虽然在地方法规、规章中明确要求进行地下管线统筹管理但未设置专门管理机构，44个城市在法规、规章中未提及地下管线统筹管理要求。全国地下管线管理机构设置情况占比如图1所示。地下管线专门管理机构(综合管理部门)职责大体为地下管线的统筹协调和综合管理。地下管线的其他职能部门按照职责分工开展工作。

全国地下管线专门管理机构主要归口城乡建设主管部门(占56.5%)、自然资源与规划主管部门(占30.5%)、其他部门(城市管理部门、市政管理部门)(占13.0%)等。专门管理机构归口分布情况占比如图2所示。

图1 全国地下管线管理机构设置情况占比

图2 专门管理机构归口分布情况占比

3 政策法规执行情况

地方出台的地下管线政策法规内容主要涵盖职责分工、规划建设管理、运行维护管理、信息档案管理、综合管廊和法律责任等方面。

3.1 职责分工

各地政策法规都对政府主管部门、管线行业主管部门、管线产权(管理)单位的职责进行了规定，并明确了各政府各职能部门的职责分工。但是地下管线管理依然存在职能部门多、职能分散、多头管理与权责不清等问题，全国仅有24%的设区市明确了地下管线综合管理部门，13%的设区市设置了专门管理机构，多数城市地下管线管理工作仍然分散在各相关单位，造成政府部门之间、政府部门与企业之间信息不对称，缺乏有效的组织与联动，使得各部门不是以整体目标为导向，而是各有各的目标和工作职责，统筹协调不到位，部门之间沟通不畅、协作不力，存在一些缺陷。

就全国而言，设置地下管线专门管理机构的城市地下管线管理思路清晰、工作职责明确，出台了相关配套政策文件，为地下管线综合管理提供了保障。但是，截至目前，全国大部分城市未设置地下管线专门管理机构，地下管线综合管理工作有待加强。

3.2 规划管理

(1)规划编制。各地政策法规出台后，逐步重视地下管线综合规划的编制，如广州、苏州等城市完成了管线综合规划，部分城市正在积极推进，多数城市尚未开展管线综合规划编制。地下管线专项规划编制相对完善，但是由于缺乏地下管线综合规划，造成工程中各类管线重叠交错现象严重。

(2)规划许可。各地政策法规中都明确地下管线建设办理规划审批手续的要求。但独立建设的和依附于道路未纳入道路投资建设的管线工程，由于地下管线工程大多无土地使用手续等问题，办理规划审批手续困难。大部分城市未办理依附于道路建设地下管线的建设工程规划许可证，仅发放规划设计条件图。一些城市未开展地下管线规划审批。

(3)规划监管。各地政策法规对规划监督都有明确要求，然而严格执行规划验线、竣工测量和规划核实的城市不多。多数城市地下管线竣工测量执行不理想，规划核实未开展，管线现场埋设与规划方案存在较大出入。一些城市实施了地下管线规划监管，如上海市2011年起执行地下管线规划核实制度；银川市开展地下管线放线、验线、覆土前竣工测量和规划核实，并核发建设工程规划核实合格证。

3.3 建设管理

(1)年度建设计划。各地都非常重视地下管线年度建设计划的编制工作，大多城市出台的政策法规都要求编制地下管线年度建设计划。哈尔滨、银川等已经开展了道路年度建设计划编制并组织实施。部分城市正在筹划开展年度建设计划编制。

(2)设计与审查。大多城市出台的政策法规都要求进行地下管线施工图设计文件审查，但因其专业技术性强，多数城市施工图审查机构没有能力对专业管线进行审查，审查制度难落实。合肥、武汉、长沙、重庆等城市开展了地下管线综合设计与审查工作。合肥市还将地下管线综合方案设计审查纳入工程建设审批管理系统。

(3)施工审批。各地政策法规都明确要求地下管线工程办理施工许可手续。合肥等城市按照国务院“放管服”要求，将地下管线工程建设许可纳入工程建设项目审批管理系统，实施统一管理、分级核发，逐步开展建设许可证办理。由于缺乏全国统一的建设批准手续办理程序和要求，大部分城市地下管线施工审批未开展。

(4)施工监督。各地政策法规均规定地下管线施工应采取有效措施保护既有地下管线安全和管线施工安全。但由于管线工程未办理施工审批手续，安全监管不到位。

(5)竣工测量和信息报送。各地政策法规对地下管线竣工测量、资料移交、信息报送等都做了规定，建设部《城市地下管线工程档案管理办法》也要求进行地下管线竣工测量并移交测量成果。一些城市制定了相关配套文件，保障了地下管线竣工测量和信息报送有序开展。如合肥市等实行“两管控一服务”并将管线测量费纳入主体工程投资的工作机制，保证了地下管线数据库的现势性。一些城市采用定期更新或补测方式进行动态更新。如武汉、南京等城市将管线信息动态更新列入城市基础测绘，实现了管线数据动态更新。但全国大部分城市竣工测量执行得不理想，地下管线数据信息无法正常更新。

3.4 运行维护管理

各地政策法规大都规定管线产权(管理)单位要加强对管线的日常巡查维护、定期进行检测维修和安全隐患排查、制定应急演练并开展安全演练等、对管线运行状况进行监控预警、对占压(外力破坏)管线行为进行禁止，对废弃管线进行处置；要求行业主管部门加强监督管理。

全国大部分城市燃气、供水、排水和热力管线的巡查维护工作能够按照要求开展，但多数城市对于老旧带病运行管线更换缺少规划，管线巡检时效无法保障，管线相邻空间安全实时监测缺乏，管线隐患整改缺少第三方监管，废弃地下管线的处置和报告工作开展薄弱。

3.5 信息和档案管理

各地政策法规都明确地下管线信息和档案管理遵循标准统一、共享共通、即时互换、动态更新和安全保密原则；规定地下管线工程竣工验收后，向城建档案管理机构报送地下管线工程资料。目前，北京、杭州、长沙等26个城市出台城市地下管线工程档案管理条例或办法，加强了城市地下管线工程档案管理。按照国家采取联合验收方式的要求，多地出台了相关配套政策文件，结合工改平台配合相关流程，达到地下管线信息和档案管理的“放管服”要求。

目前，全国大部分城市完成了地下管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料归档，数据录入信息系统。但大多数城市因地下管线工程没有履行基本建设程序，地下管线档案未移交城建档案管理机构，有些城市城建档案管理机构不接受地下管线资料。受制于管线信息的保密属性，很多城市没有充分发挥信息作用。

3.6 地下综合管廊

部分城市出台了专门的地下综合管廊政策法规，部分城市在管线政策法规中设立了综合管廊章节，有序推进地下综合管廊建设。综合管廊国家试点城市均出台了地下综合管廊政府规章，顺利完成国家试点城市建设任务。通过制定政策法规，将综合管廊建设管理上升到一定层面，切实解决了“马路拉链”问题，大大降低了管线漏损和事故，提升了城市保障和应急能力，实现土地集约利用，有力拉动固定资产投资，凸显了经济和社会效益。

3.7 法律责任

各地政策法规都在相关法律法规基础上强化了法律责任，明确了处罚条款和措施，并规定了行政处罚主体。从地下管线保护、规划建设审批、竣工测量开展、竣工验收、档案管理以及废弃管线信息报送等多角度多维度进行了规定，同时，明确了对管理部门及工作人员的处理规定。部分城市在地下管线执法活动中不是简单的违法处理，而是主动地在事前、事中加强监督检查。

在实际执行过程中也出现一些问题：一是城市执法权相对集中的改革，造成日常统筹管理与行政处罚分离，统筹管理力度下降。二是地方性规章或法规层级低、处罚轻、力度小，难以有效执行。三是涉及民生和抢修的地下管线工程项目，不履行审批程序、不按照规定进行竣工验收和档案移交，处罚难执行。四是地下管线的地方政策法规与专项政策法规有交叉，执行难。三是宣传力度和深度有待拓展，执法人员的业务知识需要加强。

4 存在问题与原因分析

(1)管理体制机制不健全，综合协调力度不够。国内地下管线管理体系不够清晰，国家和省级层面均无地下管线专门管理部门。一些城市虽成立了专门地下管线建设综合管理部门，但级别普遍较低、人员普遍不足、技术力量薄弱，面对错综复杂、时效性强、历史欠账多的地下隐蔽工程，协调管理跨部门、多行业、高级别的管线产权(管理)单位，尽管有地方政策法规的支撑，仍然是手段少(无审批、核验等)、力度小，综合协调机制难建立，工作推进缓慢。

(2)地方性政策法规层级低，对管线行为约束有限。国家层面没有专门针对地下管线综合管理的法律法规，地方立法缺乏有力依据，地下管线管理缺少支撑。全国地方层面虽然出台了16部法规，但因未指定主管部门、协调力度有限、分散管理、违法成本低处罚轻、日常统筹管理与行政处罚分离、个别政府职能部门履责不到位以及地方法规层级低、处罚轻、力度小等原因，造成用地方性法规规范对垂直管理的央企、国企行为，约束性不强、执行率不高等问题。

(3)规划引领与执行不强，管线问题源头解决难。普遍存在地下管线综合规划编制缺失、审批管理不完善、核实机制未建立、职责履行不到位等问题，造成地下管线建设管理不能形成闭环，地下管线建设秩序混乱。究其原因，一是一些城市规划管理部门存在“重审批、轻验收”“重地上、轻地下”现象。二是因管线工程的特殊性，违法建设监管难度较大、处罚轻。三是规划监管需要委托专业服务，需要资金且工作量大，制约了规划的后期管理。

(4)建设管理程序不明确，监督管理不能形成闭环。一是监督管理难以到位。管线工程办理施工许可证难，缺乏有效的监管手段。地方出台的条例、办法明确城市地下管线工程建设项目应履行基本建设程序，落实施工许可等制度。但受制于用地批准手续，依附于道路建设的管线工程无法办理施工许可证。《城市道路管理条例》第二十九条规定经批准后方可建设，但缺乏批准手续办理的具体要求。二是日常监管与执法脱节。地下管线建设管理无全国统一的程序规定和法律法规授权，虽然各地法规都设置了一定的处罚条款，但由于各地大都实行了执法权相对集中，处罚权统一划归城市管理部门，而目前全国多数城市管线专门管理机构不在城市管理部门，处罚部门与管理部门分离，造成地下管线只管理不处罚的尴尬局面。部分城市采用不同主管部门分散处罚，难见成效。

(5)运行维护监管不力，管线安全隐患突出。管线行业还存在重建设轻管理、重地上轻地下思想，废旧、老化管线不及时改造，穿越、占压管线不够重视，留下安全隐患；废弃管线不拆除或封堵，造成管线信息不准确。主要原因：一是缺乏统一有效的行政监管。二是各行业主管部门监管不到位。三是城市地下管线应急救灾综合协调机制建设不完善，应对自然灾害和突发事件能力不强。

(6)管线信息档案收集难，动态更新机制没建立。地方政策法规明确要求落实竣工测量以及档案移交等制度，但绝大多数城市未将地下管线工程信息档案的验收、备案纳入城建档案管理，且因竣工测量需一定费用，开展管线覆土前竣工测量难，地下管线信息档案收集难，地下管线信息动态更新机制未建立。而目前将地下管线工程档案专项预验收改为联合验收，地下管线信息准确难以保证。

(7)技术标准混乱或缺失，共建共享机制难建立。城市地下管线种类繁多，每类管线有各自数据信息标准，没有全国统一的地下管线数据国家标准，由于测绘行业标准应用有限，地方标准约束力低，造成行业间标准衔接困难，综合管线数据难入库、难共享，实现数据“一次采集、成果共享”难度大，信息系统无法互联互通。

(8)综合管廊配套制度不完善，管线入廊收费困难。一是配套制度不完善，管线入廊和收费难度大。很多城市尚未制定入廊收费文件，央企直管单位没有形成管线入廊收费的相关制度，城市级公司没有决策权，需层层上报，造成入廊管线收费困难和入廊缓慢。二是管廊建设标准过高，管廊断面偏大。三是受土地使用权的限制，管廊不动产登记难以办理。四是城市地下综合管廊规划合理性论证不足。

(9)保密特性限制管线信息共建共享和成果利用。《中华人民共和国保守国家秘密法》制定的《住房城乡建设工作国家秘密范围的规定》对地下管线信息数据保密定性不够清晰，限制了管线数据共建共享和信息利用。

5 相关建议

通过对地方出台的政策法规执行情况研究和评估，为提升全国地下管线管理水平，完善我国地下管线政策法规体系，提出如下建议：

(1)完善城市地下管线法律法规。对全国地下管线管理体制和机制进行研究和梳理，结合《中华人民共和国民法典》精神，加快推进国家地下管线法律法规出台，指导完善地方立法。加大处罚力度，提高违法成本，提升执行率，保障地下管线法律法规落地生根。

(2)明确地下管线管理体系体制。国家层面对地下管线管理体系进行梳理，在地下管线法律法规中明确地下管线综合管理、行业管理和属地管理的内容及职责，明确地下管线综合管理部门的职责，建立国家、省、城市协调统一的全国地下管线管理体系。

(3)加强地下管线规划管理。明确城市地下管线综合规划编制，统筹地下管线、地下空间等规划。规定城市地下管线建设工程规划要求，履行规划审批手续。完善地下管线规划监督程序，形成地下管线规划动态监督。

(4)加强地下管线建设管理。明确编制地下管线年度建设计划要求，开展道路设计各阶段的地下管线综合设计和审查要求。明确地下管线工程的施工审批手续和办理要求。将地下管线竣工测量纳入地下管线施工审批申报条件，将地下管线竣工测量单位及其监理单位纳入地下管线工程建设责任主体，加强地下管线竣工测量现场监督管理。加强地下管线施工过程管理，保护既有管线安全。

(5)规定运行维护管理。明确管线产权(管理)单位是地下管线建设与运行安全的第一责任人，应当做好地下管线的建设、维护与管理工作，保障地下管线安全建设和运行。对管线运行状况进行监控预警，使管线始终处于安全受控状态。

(6)建立信息动态更新机制和档案资料移交制度。明确地下管线建设单位应落实管线工程验线、竣工测量、规划核实和工程建设竣工档案移交等管理要求，明确管线产权(管理)单位是地下管线数据信息更新的第一责任人，及时汇交地下管线信息数据，共同建立并完善地下管线信息动态更新机制。要求地下管线行业主管部门做好管理和督促工作。

(7)完善地下管线标准体系。组织编制或修改完善全国统一的地下管线国家和行业相关技术标准，统一地下管线从信息采集、数据处理、资料归档、系统建设、信息共享到成果应用等方面的技术规定。

(8)加强综合管廊建设管理。明确管廊建设发展方向，高位推进综合管廊建设。明确地下空间产权归属，探索建立“商业管廊”模式，建议国家和地方侧面尽快出台相关地下空间资源开发及使用的法律法规，建立地下资产产权特许制度。

(9)明确地下管线保密范围。细化《建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，明确地下管线电子信息数据密级，划分不同类型地下管线密级，明确管线数据脱密处理机构。

(10)加强宣传形成共识。提高全社会地下管线意识，引导社会参与，建立举报奖励制度，鼓励举报危害地下管线安全的行为。