我国基础教育分权变革历程及其检视

李 星 程 琳

（1.晋中学院教育科学与技术系，山西 晋中 030619；2.华中科技大学教育科学研究院，湖北 武汉 430074）

最近几十年，世界各国纷纷掀起公共教育体制的分权运动，“教育分权”（decentralization of education）作为专有名词逐渐进入我国学术话语体系之中，它是指将教育管理权力分割、委托或下放另一组织或群体。学界一般从权力分割内容、权力转移对象、方向以及方式这四个维度进行分析。虽然这一术语在我国出现的时间较晚，但在我国教育管理政策文本中早已出现了相关迹象。纵观我国基础教育管理体制的变革，在不同的社会发展阶段都出现过分权变革的决策行动趋向，重新审视这一历程对我国更好地走向教育现代化别具意蕴。

一、“总体性社会”的基础教育分权变革（1949～1978 年）

新中国成立之初，面临的首要问题是如何加快发展经济，如何迅速地将落后的农业国建设成为发达的工业国。由于发展工业的基础条件较为薄弱，政府便动用国家力量整合全体社会的有限资源、权力等，进行有计划、有目的的工业化建设。这种“社会工程”式的计划经济体制是当时的必然选择，它遵循了马克思主义经济学理论和社会化大生产的发展规律，以政府主导、集中决策、编制计划为特征，通过行政指令安排经济活动和资源配置。［1］其中，单位制成了控制城市社会的主导力量，人民合作社则实现了对全体农民的集中管理与调控。这是一种总体性社会（totalitarianism society），也是现代社会的统治技术，国家的权力被分散和渗透到全社会的各个角落，民间力量被彻底分解，“社会成员都面对着一个拥有无限权力的国家机构，被剥夺了表发和控制的政治和法律手段，成为原子化的个人”［2］。

在“总体性社会”背景下，教育作为社会分工的单独体制类别，也要遵循这套搭建的制度框架。1949 年，中央人民政府成立教育部，隶属政务院，主管全国教育事业。中央政府于1952 年颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》两个文件，对不同层级学校及领导设置做了明确规定，“中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一领导；省文教厅必要时得委托专员公署、省属市或县人民政府领导所辖地区的中学。”［3］随后，各级地方政府也设置教育管理机构，实行科层式管理，至此我国初步建立起科层化的“条条管理”的基础教育管理格局。但在管理过程中，中央政府常常跨级管理下级部门。1956 年5 月，《关于调整国务院所属组织机构的决议》对国务院下属部门（部委和直属机构）进行调整，组建了综合性、行业性部委。由此，又从新中国成立初的“条条为主”逐渐走向“条条专政”的基础教育管理体制，在此背景下，地方政府权力大幅缩减，凡事要依照中央计划去办。

在“总体性社会”背景下，教育变革只是政治变革、经济变革在教育领域的复制与延续。经过1953～1957 年的“一五”计划经济建设，1956 年底，我国初步完成社会主义改造。从1958～1960 年，由于苏联“援华计划”被迫中断，我国又进入经济困难时期。1958 年，中央政府提出“调动两个积极性”办法，试图发动地方政府参与原来由中央政府垄断的工业建设。根据国家统计局历年的财政变化，在1957 年，中央财政支出与地方财政支出分别占比分别为71%、29%。到1958 年，中央财政支出与地方财政支出分别占比分别为44.3%、55.7%。［4］49-51这种中央财政支出占比不足一半、地方财政支出占比超过中央的状态一直持续到1962 年以前。到1962 年之后，中央财政支出才恢复到原先中央财政支出占比过半的格局。从政治与经济领域的表现来看，尤其是被迫面临苏联外援中断的局面，为了持续运行高积累、高投入的计划经济模式，中央政府首次向地方政府进行政治经济放权。而在初步拥有了财政权、管理权等的地方政府，也自然会参照中央政府的原先制度决策，在积极推进地方工业化建设的同时，有些许余力去支持教育领域的分权变革。

1954 年和1958 年分别对这种“条条管理”的基础教育管理体制进行局部分权调整。1954 年，将“条条管理”的层级从省市级移交到县级政府。首先，将县域内的中学管理权由省级下放到了市县级。规定中学实行统一领导、分级管理原则。1958 年，对基础教育管理体制进行了第二次分权调整。中共中央、国务院颁布《关于教育事业管理权下放问题的规定》，尤其是1956 年中央政府对基础教育被“统得过死”的现象予以纠正，提出要“改变过去条条为主的管理体制”，地方政府在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设置等方面拥有一定自主权。例如，“地方政府可以自行决定学校的设置、发展事宜；可根据实际情况自行修订教学计划与教科书；教职员工工资的调整评议工作由地方统一领导和审查批准；可以因事制宜地对教育规章制度进行存、废、修订，或者另行制定适合于地方情况的制度（包括各项定额标准和执行办法）。”［5］后来，进一步下放中小学管理权，县级政府只管公办全日制中等学校和县重点小学；公社直接管理一般全日制小学、公社办和联队办的农业中学、民办中学；生产大队直接管理民办小学、大队办的农业中学和各种业余学校。

到20 世纪60 年代中后期，中国面临极其紧张的地缘政治环境，这种挑战主要面临来自美、苏两极超级大国的战略威胁。于是，在全面封锁、没有外援、国际环境进一步恶化的极端条件下，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体做出了“三线建设”的重大战略决策。从1965 年起，中国开始把沿海地区的一些工业企业、科研院所等重点行业与关键性的单位逐次逐批向中西部地区进行战略转移。在“三线建设”期间，国家耗资巨大，投资总额达到340.8亿元。另据估算，从1964 年到20 世纪80 年代，中央向“三线建设”投入资金为2052 亿元。［4］65-66这种基于军事国防考虑的战略决策不能只从经济角度考量，因此中央政府也经历了最为严重的财政赤字困境。“文革”期间出现的政治、经济等全面失序，数以百万计的知识青年不断重启之前就实行的“上山下乡”运动，从而化解城市经济运行难以为继的系统风险。

政治与经济的困难自然会延续到教育领域。从1966～1976 年，我国对基础教育管理体制进行了一次较为全面的分权调整。然而，本次的教育分权变革是在国家教育行政体系陷入混乱状态的一次被动变革，其主要目的不是围绕提升基础教育的质量而进行的，而是顺应了当时政治运动的需要。1968 年，作为教育最高行政管理机构的教育部被撤销，全国教育管理系统也几乎到了彻底瘫痪的状态。其次，从中央教育行政机构的更迭和行使权力的权限上看，“文革”期间基础教育管理权下放到各省的教育行政机构及其下属部门。下放的结果是国家统一的课程和教科书等在中小学几乎都不复存在了。而在县这一基层，由国家教育行政机构授予教育局的权力也被继续下放。例如，农村小学改由村社的大队直接管理，而初中则由公社或大队联办。在许多中小城镇，中小学直接由工厂接办。这样的办学体制实际上是双重行政管理体制，由县教育局和地方共同行使教育管理权。［6］

这一阶段，正值新中国成立之初，基于整合社会有限资源及政府进行有效管理，同时考虑到要贯彻党和政府既定教育方针，教育政策基本价值选择是实现社会公平，让广大人民群众尽可能享受教育发展成果。基础教育的管理体制一开始带有鲜明的公平取向，如提出“教育向工农开门”的办学理念和“两条腿走路”的办学方针。基础教育管理分权策略表现为，中央政府将基础教育管理权通过政府内部科层系统依次传递和分配下去，不仅减轻了中央政府的管理负担，同时有利于提高地方政府的管理权限，调动地方管理教育的积极性。

二、“类市场社会”的基础教育分权变革（1978～2001 年）

二战之前，世界主要的资本主义国家都面临过严重的经济危机，美国总统罗斯福执政期间曾经采用了经济学家凯恩斯的主张，即强调“大政府”（great government）与“小社会”（small society）的基本立场，政府应该积极调控、干预宏观经济。到20 世纪70、80年代以来，欧美国家兴起新自由主义潮流。当然，新自由主义渗透到公共管理领域衍生为新管理主义，即着重效能、绩效评估，进而产生表现力（performaticity）。［7］受此影响，十一届三中全会，我国的经济改革率先从农村开启，家庭联产承包责任制激发了广大农民的劳动积极性，打破了服务于城市工业化建设的人民公社制。80 年代中后期，农村又兴起了工业化潮流，中小企业带动了农村就业增长，提高了农民收入，同时满足了对城市工业过剩产能的消费。但整个80 年代中央财政一直处于赤字危机状态。1992 年，尤其是邓小平南方谈话后，十四大才在法律上正式确认社会主义市场经济体制的合法地位。以此为契机，市场化正式成为中国经济领域改革的重要主题，政府权力开始从经济领域逐步撤退，表现为，中央向地方分权，激发地方与企业活力；政府向生产单位分权，激发生产单位和生产者活力，导致所有权与经营权分离；生产单位向集体或个体分权，也承认了个体利益及相应权利与观念的合法性。［8］不过，伴随经济分权的同时发生了经济集权，尤其是1994 年的分税制改革，大大增强了中央政府的财政力量，为新世纪之后的“三农”政策等举措提供了财政转移支付的实施基础。

回归本文议题，基础教育领域受到经济领域市场化改革的冲击。不过，不同于西方资本主义的市场经济体制，计划体制依然是基础教育改革的主导力量，政府依然掌握着办学自主、组织人事、课程教学等核心权力。有文献对比“准市场化”改革模式后，提出教育领域实行的是“类市场化”改革模式，即“半市场、半计划”的双重体制。［9］为解决基础教育事业发展中的资金困难问题，教育政策基本的价值选择主要是效率优先，以提升基础教育发展的水平和质量。在效率优先价值观的引导下，我国也先后进行了多次基础教育的分权变革，其分权的策略表现为中央政府将学校办学权、教育投资体制等涉及教育经费方面的权力通过政府的科层系统传递和分配下去，并且积极引入社会力量助资办学，分担基础教育经费的负担。同时，辅以相关政策和法律法规，为这种经济分权提供政策支持与法律援助。这样不仅减轻了政府，尤其是中央政府的负担，同时有利于提高社会力量办学的积极性。通过这一系列举措，一定程度上减轻了财政负担，激活了基础教育发展活力，实现了我国基础教育管理体制的转型。从1985～2000 年，我国对基础教育管理体制进行了第四次分权调整：

第一，在行政管理体制方面，通过中央政府颁布相关政策，同时颁布相关法律法规加以强化，实行“双管齐下”的分权变革。1985 年的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定要实现“简政放权”，即对中央和地方行政管理的权责做了较明确划分：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”［10］随后，1986 年的《义务教育法》对该政策给予了支持，进一步重申义务教育实行“地方负责，分级管理”的原则，使之制度化、稳定化。到了2001 年左右，分权变革的对象逐渐集中在农村基础教育上，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度，并规定从2001 年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，明确各级政府发展义务教育的财政责任。同时规定了国家、省级和地（市）、乡（镇）村在发展义务教育中的各自责任。至此，基础教育主办权重心实现从“以乡为主”到“以县为主”的转变。这种转变意味着将教育投入主要由农民负担转到由政府负担上来。对此我们需具体分析中央政府主导下的分权变革对不同的分权主体和受权主体而言到底是集权还是分权。显然，这对县级政府而言是一种集权变革，而对乡级政府而言则是分权变革；对中央层级或省、市级政府而言，则没有明显的分权或集权的趋向。在学校办学权方面，办学体制走向多元化，开始引入社会市场力量。民办学校、私立学校等开始大量的出现。1997 年，国务院颁发《社会力量办学条例》，提出“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”［11］。并对社会力量办学的原则、权益、条件等逐条进行说明。不同的是，中央政府主导的这次分权变革对整个政府系统而言意味着学校办学权的横向调整，社会力量作为合法的办学主体正式得到了政策和法律的支持。

第二，在教育投资体制方面，“地方负责，分级管理”的基础教育行政管理体制下教育投资体制呈现出同样的特点，特别是20 世纪90 年代以后，基础教育财政责任的过度下放，大多数农村地区实际上由乡政府和农民来主要承担基础教育的财政责任，基础教育的投入演变为“以乡为主”。由于乡政府财力有限，导致了全国性的教育经费不足、大面积拖欠工资等问题，严重影响基础教育的发展。［12］1993 年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要积极推进财税体制改革，改变当时的地方财政包干制，建立在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，并建立中央税收和地方税收体系。随后，1993 年《中国教育改革和发展纲要》（下文简称《纲要》）、1995 年《中华人民共和国教育法》（下文简称《教育法》）等政策与法律文件中就都突出强调了实现“多渠道筹措教育经费”的投资体制。1993 年《纲要》明确提出：“各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和建立教育基金等多渠道筹措教育经费的体制。”［13］4071995 年《教育法》中又进一步明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”［13］1387同样，中央政府作为分权的主体，主导了这次分权变革，县、乡级别政府是受权主体。此次分权变革后，对于乡级政府而言对基础教育的投资力度减小，权力被上移到县级政府。所以对于县级政府而言，意味着在基础教育管理方面的集权。

总体而言，此一阶段的市场力量逐步发育、壮大，市场经济的开放性也让政府在“放权让利”的同时，促使来自民间的社会力量迅速复苏、成长。政府在基础教育领域的职能进一步公共化、精简化、高效化，中央政府分权从行政管理向财政管理方向倾斜，同时在法律、政策等层面加大了实施保障的力度。伴随社会资源控制的多元化，社会力量被引入基础教育领域中来。同时，政府退出医疗、教育与住房公共服务领域的做法，导致三大行业逐步成为日益严重的社会问题，也为21 世纪之后“治理型社会”的提出和到来埋下伏笔。

三、“治理型社会”的基础教育分权变革（2001 年至今）

不同于我国20 世纪80 年代后开启的市场化改革，欧美国家原先即为市场化体制主导国家，在与苏联争霸的冷战期间，美国为首的西方资本主义社会采取了凯恩斯主义的主张，纷纷转型为高福利国家，各国政府的职能也大大扩张。与此同时，政府的财政负担越来越重。20 世纪90 年代中后期，随着苏联解体、东欧剧变的到来，社会主义阵营的力量遭到严重的削弱，世界政治形势总体上趋于和缓，资本主义各国于是纷纷掀起了新一轮针对政府公共管理的改革运动。其中，以美国为首的里根政府和英国为首的撒切尔政府就是这一理念的忠实拥趸，并重新开始强调了市场在国家治理中的作用。但在改革运动期间，还出了一些经济与社会层面的难题，且难以通过总体型社会“自上而下”的政府指令或“自下而上”的市场化改革模式加以解决，1995 年，联合国全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，为“治理”（governance）一词赋予新的时代意义，即“各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”［14］。这很好地将开创并探索新的改革模式重新提上议事日程。

对我国而言，进入21 世纪之后，经济与社会层面的问题逐步增多，很难单纯借鉴西方国家以往的治理经验。从经济上看，在改革开放过程中我国深度参与全球产业分工，以制造业为基础的国民经济体系在世界经济增长中承担日益凸显的动力作用。随着中国崛起的是中美之间的贸易摩擦越来越频繁，如何进一步从“制造大国”走向“制造强国”成为今后产业升级的最大障碍；从社会层面看，城乡之间、东中西部区域之间的差距日益扩大，社会发展非均衡化的问题日益凸显。2002 年，党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标，重点强调了“在经济发展的基础上，促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，保证人民共享经济发展成果”。对于如何应对经济社会的新问题，在国家“十三五”规划中，就提出要加强和创新社会治理的理念，吸纳社会力量参与。2017 年，在党的十九大报告中，进一步明确了当前我国面临的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这也决定了新时期社会建设的主要方向和目标。这次报告提出了一套成熟的“中国方案”，开启了国家现代化治理体系与能力的新时期，也更加充分地体现了中国特色社会主义的核心思想。当然，这不同于西方国家的治理理论，其本质是以理性经济人为基础社会自我治理理论，为应对复杂的现实问题，即使高福利国家也无法有效解决的痼疾。［15］为了配合经济与社会领域的转型升级，教育领域也开启了类似的改革。2002 年，党的十六大报告上对教育方针进行了补充与完善，提出“为社会主义现代化建设服务，为人民服务”的目标，促进基础教育均衡发展、提升基础教育发展质量成为主导基础教育管理分权变革的主要依据。分权表现为：

第一，在行政管理权方面，随着2001 年我国新课程改革的推进，为了适应地区性的差异和学生的个性化发展需求，国家建立了三级课程体系，特别是校本课程的出现更多地赋予了地方政府和学校一定的课程权力。选修课制度使校本课程的实施有了条件。这是新课程改革的一大亮点，也是教育分权在具体的课程领域的一次重大开拓。2004 年，《2003-2007 年教育振兴行动计划》提出：“构建和完善新世纪基础教育课程体系，深化中小学教学内容和教学方法改革，建立国家和省两级新课程的跟踪、监测、评估、反馈机制，加强对基础教育质量的监测。”［16］近年来，党和政府开始涉及基础教育行政管理制度的结构调整，2013 年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，教育治理成为政府行政管理体制改革在教育领域的一种探索。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》再次强调把教育的结构性改革作为主线，“改革教育治理体系，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，落实学校办学自主权，加快现代学校制度建设；扩大社会参与，提高教育开放水平，整体提升教育服务经济社会发展的能力”。教育治理是基于政府和市场在教育中存在“双重失灵”的现象而提出的。教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。［17］因此，自国家教育行政改革基本制度的确立，亦即纵向分权基本原则的确立之后，本次的分权变革更多地指向与政府与社会、家长、学校的关系变革，具体表现为政府更多地向社会、学校分权，鼓励社会参与并落实办学自主权。

第二，在财政管理权方面，进入2000 年后，“地方政府负责，以县为主”的义务教育投资体制逐步形成。如《关于基础教育改革与发展的决定》《关于完善农村义务教育管理体制的通知》《关于进一步加强农村教育工作的决定》明确各级政府在教育投入上的责任。即“中央、省和地（市）级政府要通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。特别是省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度；县级政府要增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费全额纳入预算，依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告，并接受其监督和检查。”［18］2006年之后，“中央和地方分项目、按比例分担”的义务教育投资体制模式逐步建立并得以完善，2005 年《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出：“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”［19］2006 年新修订的《中华人民共和国义务教育法》又明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”［20］另外，中央政府也在积极构建与地方政府之间转移支付制度，2015 年2 月2 日，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出：要大幅增加一般性转移支付，消减地方专项支付，狠刹跑部钱进。这意味着地方政府在获得中央财力支持的同时，对资金统筹使用将有更多自主权。［21］可以看到近年来政府把精力放到了落实已经构建的教育财政投资体制上。

总体而言，此一阶段的分权策略表现为中央政府对部分地区的基础教育进行集中管理，尤其是涉及社会发展和稳定的一些重大问题，如将西部地区、广大农村的基础教育发展“专项化”。同时，依然延续常规分权策略解决学校办学、行政管理等问题。通过这些举措，在一定程度上缩小了城乡、区域之间基础教育发展的差距，还减轻了基层政府的财政负担，激活了基础教育发展的整体活力，实现了我国基础教育管理体制的又一次升级。

四、对基础教育分权变革历程的总结反思

上述分别叙述了“总体性社会”基础教育分权变革（1949～1978 年）、“类市场社会”基础教育分权变革（1978～2001 年）和“治理型社会”基础教育分权变革（2001 年至今）这三个阶段，最后绘制了基础教育分权变革的演变轨迹。（表1）如下从权力分割内容、权力转移对象、权力转移方向与权力转移方式四个方面重新进行总结性分析。

表1 基础教育分权变革的演变轨迹

在“总体性社会”基础教育分权变革（1949～1978年）这一阶段：第一，以从权力分割内容上看，行政管理的分权是贯穿这一阶段的特征，但每次变革所分化的权力类型还有差异。1954 年分割的主要是各级各类学校（主要是中学）的行政管理权，1958～1963年除了分割行政管理权外，还包括中小学校的办学权、财政管理权与教学管理权。并且每种权力被分化的程度是不一样的。财政管理权分化的程度最低，仅限于地方政府可酌情自由使用部分教育经费。到“文革”时期，教育管理权被分化的程度最严重，乡村和区级行政机构成为当时基础教育管理的主体。第二，从权力转移方向和对象上看，三次分权变革共性是“弱化”新中国成立之初“条条为主”的基础教育管理体制，在每次分权变革过程中，中央政府都在将基础教育的行政管理权从大行政区（1954 年颁布的《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》文件将大行政区予以撤销）、省和市级别的政府手中进一步下放到县乡级别教育行政机构，中央政府对于学校两类受权主体的权力并未进行过多干预，只是明确了学校领导干部的人事管理与行政隶属等规定。第三，从权力转移的方式看，三次分权变革都是由中央政府主导的“地域分权”，即政府权力在不同地域层次之间的重新分配。［22］另外，“文革”时期还单独成立了革委会来分担教育行政机构的教育管理权，这种权力分配的转移发生于平行的机构之间。

在“类市场社会”基础教育分权变革（1978～2001年）这一阶段：第一，权力分割的内容看，相对于前一阶段，此次分权变革的对象是财政管理。即使在行政管理也进行了分权，但相关的分权措施却明显倾向于财政分权的迹象。基础教育分权变革不仅要受到这种经济分权政策的影响，如1994 年的财政分税改革，而且，在“效率优先，兼顾公平”价值观的引导下，城乡与区域之间发展的差距逐步拉大，这种经济社会发展的差距效应又影响基础教育的发展，使得中央政府在财政管理上的分权变革没有上一阶段分权变革来得彻底。这也说明与经济相适调的基础教育分权变革的情况更复杂。第二，从权力转移的方向和转移对象看，这次分权变革是在逐步“弱化”改革开放初恢复的之前形成的“条条为主”的基础教育管理的传统。但分权变革的焦点开始在省、市级别与县、乡级别的政府之间徘徊。本阶段权力分化的迹象比较模糊，和上一阶段明显的“弱化”从上到下科层集权的分权变革不同，对政府而言，呈现出了分权和集权交错并存的现象。而这也是“效率优先”与“公平主导”的双重价值观矛盾的外在反映。第三，从权力转移的方式看，同样是由中央政府主导的地域型的分权变革。

在“治理型社会”基础教育分权变革（2001 年至今）这一阶段：第一，从权力分割的内容看，此次分权变革的对象涉及行政管理权和财政管理权。随着课程改革的推行，课程权力被逐渐嵌入行政管理之中。第二，从权力转移的方向和转移对象看，中央政府继续向基层政府以及社会下放学校办学权和行政管理权，但西部和农村的基础教育管理则被中央政府“专项化”，开始完成从基层到中央政府的转移。第三，从权力转移的方式看，同样是由中央政府主导的地域型的分权变革。同时，这一阶段强调突出了要建立现代学校制度，强化了学校的自主权。

五、余论

“现代化”的关键在于“现代”一词，它的字面意义仅仅指时间上的当前性，而并未涉及伦理性或规范性。如前所述，教育变革是政治、经济变革的延续，基础教育分权变革不能脱离特定时代背景。经济领域的“让利放权”、政治多元化与民主化趋势都会波及教育领域，一定程度上，教育现代化也是衡量政治与经济现代化的重要指标。如何实现教育现代化不仅仅是经济问题，也不仅仅是依附于政治层面的问题，而是我们国家如何有效兼顾经济发展、民主政治与教育现代化三者的关系问题，所以，归根到底是人类社会自身的发展问题。在走向现代化的教育改革过程中，始终面临如何处理发展与稳定这一核心矛盾的关系，前者可以表达为“效率导向”，后者可以表达为“公平导向”。其中，公平是基础教育管理的目标，效率则是实现这种目标的手段。对公平与效率两种价值的权衡与考量始终影响每一阶段的相应决策行动。对公平的理解随着时代变迁而不断变化，改革开放之前是为了实现人民群众等政治范畴的“阶级内公平”，这样的公平建立在低水平发展的基础上，中央政府主导的基础教育分权变革体现政治导向的决策行动思维；改革开放之后则致力于实现经济与社会发展的“相对公平”，这样的公平需要通过增加多元建设力量、而减少享受发展成果的人群来实现的，中央政府主导的基础教育分权变革就体现出一种经济导向的决策行动思维；进入新世纪后，改革开放逐步进入深水区，矛盾丛生，公平问题又日益凸显，如何兼顾公平和效率就成了新时代政策决策的主要考量因素。在基础教育的管理上，中央政府、地方政府和各级各类学校开始交相扮演分权者和集权者的双重角色，建立各类主体管理与独自解决基础教育问题的能力可能会成为分权变革的一大目标与趋势，中央政府主导的基础教育分权变革体现出一种解决复杂问题的综合治理型思维。在这一过程中，可以认为基础教育是沿着中央政府的判断前行的，但更要看到这种判断并不只是“目的论”的产物，尤其是身处当前这种复杂社会，已经大大超越了人类有限的理性思考能力，这一过程更带有特定的“适应性”，是有限自主与客观理性相互结合的产物。现代化不是进化而只是适应的产物，同样，我们并不是要取代西方、重新定义何谓现代化的标准模板，走向教育现代化只能是我们亦步亦趋、逐渐适应新时代、新世界的产物。在适应的过程中，如何处理政治、经济与教育之间的关系需要大智慧，这种智慧不是来源于西方式的精英，亦非传统社会的士大夫，而是来自新中国成立之后建立的底层制度架构，坚持并跟随党的领导才是建设社会主义事业的根本保证。