内蒙古BOT和BOO模式关键成功因素的比较研究

陈佳志 呼 和 田友丽

（1.内蒙古师范大学 内蒙古·呼和浩特 010022； 2.琼台师范学院 海南·海口 570100）

1 简介

根据联合国发展计划署的释义，政府和社会资本合作模式（PPP）是政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。在这个过程中，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

根据社会资本风险承担程度和社会资本参与程度，PPP属于社会资本风险承担程度较高，并且社会资本参与程度也较高的一种项目融资形式。自20世纪70、80年代以来，由于公共部门财政支出压力以及效率低下，促使创新提出BOT模式，并于1984年在土耳其首次应用。1992年，英国政府创新提出新的公私合作模式，即PFI。近年来，随着PPP模式在世界各国的成功应用，各类PPP模式在我国也越来越普遍。在我国，常见的模式有BOT、BOO和TOT等。

本文调查内蒙古PPP项目的利益相关者，讨论PPP项目的关键成功因素(CSF)以及不同PPP模式的CSF的异同。作者之前的研究结果表明，共有五项CSF被认为是内蒙古PPP项目的主要CSF，包括了对成本和收益进行全面和现实的评估、政治支持、适当的风险分配和风险分担、项目技术可行性和良好的政府治理。基于作者上述研究成果，本文分别探讨上述五点CSF对于BOT和BOO这两种模式的影响，并且加以比较。本研究主要采用定量的研究方法，并运用多元线性回归模型进行统计分析。

本文的其余部分结构如下：第二节介绍内蒙古的PPP模式，第三节回顾有关PPP模式的文献，第四节介绍研究方法，第五节报告调查发现并加以讨论，第六节进行总结。

2 内蒙古PPP的各类模式

内蒙古PPP项目多种模式并存，但以BOT模式为主。根据内蒙古财政厅的公开信息，2015年，内蒙古第二批PPP示范项目共发布52个项目，总投资311.4亿元，涉及市政、保障性住房、公路、文化、生态建设和环境保护、医疗卫生、农林水利、其他等8个公共服务领域。第二批PPP示范项目以BOT模式为主。2016年，内蒙古第三批PPP示范项目共发布了92个项目，总投资1072亿元，涉及保障性安居工程、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、片区开发、生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、体育、文化、医疗卫生等14个公共服务领域。92个项目中，BOT、BOO和TOT模式最为普遍，尤其以BOT模式占据主导地位，92项中的62项为BOT模式。而其他模式较少，其中TOT模式共有18项，BOO模式共有4项。

本文主要考察并比较BOT和BOO模式，因为TOT模式与BOT和BOO模式存在着较大的不同，因此难以加以比较。具体来说，TOT模式指企业在初期获得政府存量项目的所有权和经营权，这种做法可以省去建设环节，减少建设风险，有利于收回投资成本。因此TOT模式主要运用于供电、供水、供气、通信等现有的基础设施项目中。TOT模式不存在“建设”这一环节，因此很难与BOT和BOO项目进行比较。

3 PPP模式和CSF的文献综述

涉及PPP模式和CSF的文献较多，一般来说可分为两类：（1）评估一般PPP，模式CSF的研究；（2）研究某一特定PPP模式的CSF的研究。在评估一般PPP模式CSF方面，比较有代表性的文章有Lietal.(2005)的研究。此研究通过问卷调查了马来西亚和英国PPP建设项目中的CSF，得出的结论是强大而良好的私人财团、适当的风险分配以及可利用的金融市场这三点是关键 CSF。另外，Zhang(2005)也进行了类似的研究。根据对我国47个PPP项目的CSF评估，作者认为五项CSF是PPP项目成功的关键，包括了经济可行性、通过可靠的合同安排合理分配风险、健全的融资方案、可靠的技术实力雄厚的特许企业联合体和有利的投资环境。

尽管一般PPP项目有其共性，但先前的文献也涵盖了对不同PPP模式下CSF的研究。在有关于BOT模式的研究中，Yangetal.(2017)针对中国的BOT项目，将其CSF分为三类，即风险、管理和生命周期。作者共提出了10项BOT模式的CSF，包括合理的风险分配、政府的支持和保障、强大的项目财团、选取好项目、透明和竞争性的采购流程、项目的可行性、好的承包商、完整和现实的成本收益分析、经济因素以及政治和法律因素。Zhaoetal.(2010)则主要关注我国的电力行业，重点探讨了火力发电和风力发电项目BOT模式的CSF。此研究发现，BOT火电项目的CSF包括：项目的必要性、融资管理水平、预期偿债能力、承包商的财务能力以及承包商的经营水平和资质。而风力发电项目的CSF包括：项目的必要性、预期偿债能力、项目公司人员的能力、承包商的财务能力、项目的预期盈利能力和法律环境。研究结果还表明，不同类型的BOT电力项目，各CSF对BOT电力项目成功的相对重要性有所不同。可以看到，BOT模式下的CSF与一般PPP模式下的CSF分析得出的结论有所类似，比如项目风险的控制均属于重要的CSF。这里的问题是，BOO模式下的CSF是否与BOT模式下的CSF也存在共性？然而，研究BOO模式的CSF的文章较少，国内的文献大部分集中于研究BOO模式的会计核算(魏建坤,2019)或者此类模式下相关项目的可行性分析(Zhang et al.,2020)。

本文可以在一定程度上填补以上空白，其独特贡献在于：第一，将BOT模式的CSF与BOO模式的CSF进行对比；第二，由于目前有关于内蒙古PPP项目的分类实证研究很少，因此对内蒙古PPP项目不同模式下的CSF进行专门研究，可以方便后续的研究进行横向或纵向比较。

4 研究方法

本研究基于作者的前期研究成果，首先确定了以下五项为有助于内蒙古自治区 PPP项目成功的关键因素（CSF），包括成本和收益进行全面和现实的评估、政治支持、适当的风险分配和风险分担、项目技术可行性和良好的政府治理。第二，调查并评价受访者最近参与实施的BOT项目和BOO项目。在以上基础上，探索影响BOT项目和BOO项目评价的CSF的异同。

本研究数据通过结构化问卷收集，调查对象包括政府机构、出资人、承包商、银行和PPP项目的利益相关者，例如PPP项目的受众。共有75人完成问卷，其中有效问卷70份。受访者通过滚雪球的方式进行抽样。收集到的数据使用SPSS软件进行分析。首先，受访者对其最近参与实施的一项BOT项目和BOO项目进行打分，分值区间为0-100。其次，受访者根据其对最近参与实施的一项BOT项目和BOO项目的打分，通过李克特五点量表（其中1为最不重要，5最重要）来评价5项CSF指标的重要性。基于上述数据，我们采用多元线性回归模型进行数据分析。受访者和项目的分类统计信息见表1。

表1：受访者和项目分类统计信息

5 发现和讨论

表2报告了BOT模式下多元线性回归模型的实证结果。从模型的拟合效果来看，模型的可决系数为0.822，修正后的可决系数为0.798。根据Field(2009)的研究，当可决系数介于36%-64%之间表示该模型是适当的。同时模型整体通过了显著性检验(F统计量为统计显著)。自变量中，每个CSF的方差膨胀因子均小于10，表明自变量之间并无共线性的问题。同时每个CSF的回归系数均为正，且均有统计学意义的显著性。

表2：BOT模式下多元线性回归模型的实证结果

表3报告了BOO模式下多元线性回归模型的实证结果。从模型的拟合效果来看，模型的可决系数为0.479，修正后的可决系数为0.457，同时模型整体通过了显著性检验(F统计量为统计显著)，表示该模型是适当的。自变量中，每个CSF的方差膨胀因子均小于10，表明自变量之间并无共线性的问题。但只有一项CSF指标，即“适当的风险分配和风险分担”，具有统计学意义的显著性。

表3：BOO模式下多元线性回归模型的实证结果

从统计结果上来看，BOT模式的各个利益相关者关注PPP项目的风险控制、管理和全生命周期，而BOO模式的各个利益相关者更加关注PPP项目的风险控制。在BOT模式下，项目一般长达20年以上，包括整个项目生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务，所以更加重视从长期合作。这时良好的政府治理和政治支持则尤为重要，因为需要在长期的项目合作中形成政府、企业和公众的多方共赢。而对于项目本身来说，项目的技术可行性，对成本和收益控制，以及风险由最适宜管理风险的一方承担，是项目的各方利益相关者最为关注的。而在BOO模式下，项目遵循建设—拥有—运营这一模式，项目建设期完成后变为私有运营，这种运营模式要求出资方更加谨慎的进行事前项目风险评估。同时，由于BOO模式的社会资本风险承担程度和社会资本参与程度均比BOT模式更高，见图1，故而尊重市场化的规律以及对风险的控制更是各方利益相关者首要关注的，这也是BOO模式之下风险控制格外重要的另一个原因。如果没有完善的风险控制体系和明确的配套支持政策，民营社会资本对参与BOO项目会持观望和更加谨慎的态度。

图1：项目融资形式

6 结论

本研究分别考察了内蒙古BOT和BOO模式下实施PPP项目的CSF。总体而言，调查结果显示，BOT模式注重以下五项CSF且在统计学上均具有显著性，包括适当的风险分配和风险分担、良好的政府治理、项目技术可行性、政治支持、对成本和收益进行全面和现实的评估。BOO模式只有“适当的风险分配和风险分担”这一项具有统计学的意义。BOT模式和 BOO模式产生上述区别的主要原因在于两者的运营模式不同，以及社会资本风险承担程度和社会资本参与程度不同。然而，本研究结果具有一定的局限性，可能会影响结论的普适性。首先，本研究总体的样本数量较少，后续的研究可以增加样本量进行分析。第二，问卷调查参与者的主观意愿是否存在偏差，也需要在后续的研究中特别注意。第三，内蒙古BOO模式下项目数量较少可能也会导致研究结论出现偏差，后续研究可增加BOO模式的样本数量。