深化高校纪委专责监督的路径探析

陈 权，陈晓斌

(南京审计大学纪委，江苏南京，211815)

习近平在第十九届中央纪委六次全会上强调：“纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径。”[1]这为当前新时代纪检监察机关切实履行好监督这一首要职责提供了新的理念遵循，指明了新的工作方向。高校纪委作为高校党内监督的专责机关，履行监督职责是一项政治任务。2021年4月，中共中央印发修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，全文共七处提到“监督”，明确指出“高等学校党的纪律检查委员会要检查党组织和党员贯彻执行党的路线方针政策和决议的情况，对党员领导干部行使权力进行监督”[2]。当下，如何充分发挥监督在高校治理中的作用，推动监督落地，更好地让师生群众参与监督工作，已成为推动高校事业高质量发展的重要命题。通过对江苏部分高校纪检监察干部的问卷调查发现，当下高校纪委在履行专责监督方面仍在一定程度上存在监督方向泛化、监督手段僵化、监督力度弱化、监督效果虚化等问题，深入剖析其成因并对高校纪委专责监督具体路径进行探析，具有重要的理论意义和实践价值。

一、高校纪委专责监督存在的问题

(一)监督方向泛化

高校纪委监督方向泛化主要表现为监督对象失焦和监督内容模糊。一是监督对象失焦。一方面，高校内设机构类型复杂，涵盖党政群团等多个条口部门，或下辖多个二级独立法人单位；另一方面，高校内部人员类别较多、规模较大，包括党政干部、后勤管理、专业技术人员及广大师生等，其间夹杂着较多师承、学缘等隐性社会关系。众多的内设机构和人员群体使得部分高校纪委履行专责监督时，在对监督对象的选取上往往会产生失焦状态。二是监督内容模糊。根据现行有关规定，高校纪委履行专责监督职能应重点聚焦“监督对象是否遵守党纪国法，是否严格执行党的路线、方针、政策和决议，是否遵循教师职业道德规范和廉洁奉公”等方面的内容。但一项针对184所高校纪委的问卷调查研究表明，除纪检监察工作外，38%的高校纪委仍然参加1—3 个无关议事协调机构，21%的高校纪委参加了4 个及以上无关议事协调机构。[3]部分高校纪委由于在深化“三转”方面仍未完全到位，在操作层面对监督内容仍认识模糊，导致在开展监督时经常处于“四面迎敌，八方出击”的应对状态。

(二)监督手段僵化

高校纪委监督手段僵化主要表现为监督渠道单一和监督方式固化。[3-4]一是监督渠道单一。部分高校纪委缺乏主动拓展监督渠道的意识，满足于日常信访举报，对其他渠道反馈的问题缺乏应有的重视，政治敏锐性不足。有的高校纪委对各级党员领导干部八小时以外生活圈、社交圈和休闲圈关注度不高，对协同发挥群众监督、舆论监督、媒体监督等党外监督渠道缺乏有效举措，尤其是在对学术权力运行进行监督时，缺乏有效工作抓手与监督渗透力度，导致学术权力运行经常游离于学校监督体系之外。二是监督方式固化。部分高校纪委长期未形成常态监督工作机制，采用的监督方式、评价标准和评价方式偏固化，与党内其他监督方式有机结合程度不高。有的高校纪委对学校二级党组织开展监督时，习惯于以听汇报、开座谈会等方式进行表面化监督，且经常以肯定工作成绩为主，发现问题、纠正偏差的方式方法过于局限，存在一定程度的形式主义和官僚主义倾向。

(三)监督力度弱化

高校纪委监督力度弱化主要表现为学校纪委对同级党委的监督力度不够。[3-4]部分高校纪委在履行监督专责时缺乏相对独立性和权威性，对学校同级党委特别是党委常委会成员依然存在“不敢、不愿、不想”监督的心态，容易受到同级党委的干扰；有的高校纪委对推动建立健全校级层面议事规则的力度不够，对学校权力运行的环节、程序、步骤等缺乏清晰认识，行使监督权力时对哪些该监督、哪些不该监督等缺乏相应的标准和依据；有的高校纪委对推动加强学校廉政风险防控机制建设的力度不够，对学校“重点人”和“重点事”采取回避态度，不敢“动真碰硬”，喜欢绕着问题走，甚至有选择性地进行监督。习近平总书记所讲的“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘元气’，监督上级怕穿‘小鞋’”[5]的现象，实际上在高校均有不同程度的反映。

(四)监督效果虚化

高校纪委监督效果虚化主要表现为学校纪委对监督执纪“四种形态”的精准有效运用不足。[4]一是对运用监督执纪“四种形态”缺乏重视。有的高校纪检干部不熟悉运用第一种形态处置问题线索的操作程序，未能让党内“红脸出汗”“咬耳扯袖”成为常态。有的高校纪检干部不恰当运用谈话函询、初步核实等处置方式反映党员领导干部问题线索，撰写文书摘要、函询报告或初核报告等实务技能亟待提高，量纪执纪有时还存在适用不当、尺度不准、畸轻畸重等现象。二是未能精准规范运用问责利器。部分高校纪委落实“一案双查”不彻底，对于学校违纪违规案件，在调查案件当事人责任的同时，没有对学校二级党组织或相关责任人履行主体责任和监督责任情况进行调查。有的高校纪委考核学校二级党组织党风廉政建设责任制时，程序化考核特征明显，未能规范运用问责利器，致使检查考核结果运用不够。有的高校纪委实施问责有时还留有余地，使得广大师生在学校党风廉政建设和反腐败斗争中的获得感不强。

二、高校纪委专责监督不力的原因分析

(一)未明确厘清高校纪委专责监督边界、对象和内容

一是没有厘清高校纪委专责监督边界。根据《中国共产党党内监督条例》第九条规定[6]，纪委专责监督应是党内监督体系的重要组成部分，与党内全面监督、职能监督、日常监督、民主监督等共同构成有机整体。相关研究认为，高校纪委监督方向泛化的一个重要原因是对自身专责监督边界认识模糊或存在偏差，致使自身专责监督定位不准，由此导致高校纪委在实际工作中经常出现“越位”代替学校党委进行全面监督，“错位”代替学校组织、巡察、学工等党的工作部门进行职能监督、“跑位”代替学校二级党组织及基层党支部进行日常监督的现象。[4]二是没有厘清高校纪委专责监督对象和内容。《中国共产党党内监督条例》第二十六条第一款规定，结合高校独特政治场域，高校纪委专责监督对象应重点聚焦学校同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部，监督内容应重点围绕监督对象履行职责、行使权力情况展开。[6]然而，有的高校纪委由于未能完全明确聚焦党员领导干部中的“关键少数”和权力运行的“关键环节”，使得监督方向不断泛化，弱化了监督的作用。

(二)未有效贯通高校纪委专责监督与其他监督体系

一是高校纪委专责监督与党外监督体系未有效贯通。一方面，有的高校纪委没有充分发挥“象牙塔”的独特政治场域优势，未能与学校团群组织、民主党派、师生群众等监督主体形成有效监督合力；另一方面，有的高校纪委没有协同发挥好与监察监督或职能监督的主渠道优势，尤其与派驻学校监察机构、审计机构、财会机构等职能监督机构没有形成有效联动机制。相关研究指出，部分高校纪委由于未能有效贯彻党外监督体系，使得自身监督渠道经常陷于窄化。[3]二是高校纪委专责监督与党内其他监督体系未能有效衔接。除高校纪委专责监督外，高校党内其他监督体系还包括学校党委全面监督、党的工作部门职能监督、基层党组织日常监督、党员民主监督。从监督的指向上看，高校党内监督分为自上而下监督、自下而上监督和平行监督三类。其中，自上而下监督包括高校党委巡察督察、领导干部有关事项报告、领导干部插手干预重大事项记录、诫勉谈话、罢免或撤换等制度安排；自下而上监督包括信访举报、民主评议、党内选举、述责述廉等制度安排；平行监督包括纪委监督同级党委、民主生活会、批评与自我批评等制度安排。有的高校纪委在履行专责监督时未能与党内其他监督体系有效融合，使得自身专责监督的方式受到阻碍，不利于高校开展监督工作。

(三)未全面理解高校纪委“双重领导体制”内涵实质

高校纪委监督力度弱化主要体现在对学校同级党委监督不力上，背后深层次原因是对高校纪委“双重领导体制”尤其是高级纪委与学校同级党委之间关系的内涵实质未能全面理解。根据现行党章和相关党内法规，高校纪委的主要任务可以归纳为两方面：一是履行监督职责，重点是对学校各级党组织和党员领导干部进行监督；二是履行协助职责，协助学校党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。[7]高校纪委的双重职责决定了高校纪委与学校同级党委之间应存在双重关系，即监督与被监督、协助与领导的关系。其中，监督与被监督关系是高校纪委与学校同级党委的主要关系，协助与领导关系是高校纪委与学校同级党委在特定工作范围内的特殊关系。事实上，因为高校纪委既不是学校同级党委的下级，又不是学校同级党委内部的职能部门，所以这种领导关系既不是上下级之间的，也不是系统内部领导机关与其他职能部门之间的领导与被领导关系，而是在推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作中的领导与协助关系。

(四)未准确把握高校纪委监督、执纪、问责三者内涵关系

高校纪委监督效果虚化的重要原因是对监督、执纪、问责的具体内涵缺乏准确把握，导致在实际工作中过于割裂监督、执纪、问责三者之间的联系。这使得高校纪委长期以来“有监督无执纪”“有执纪无问责”“无执纪无问责”等现象层出不穷。根据《中国共产党章程》相关规定，党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责，三者有机统一于全面从严治党的生动实践。[8]其中，监督是首要职责、第一职责，本质上是对相关过程和环节进行监视、督查，重在发现问题；执纪是核心职能，具有刚性约束和惩治功能，重在查处问题；问责是重要职责，目的是使问责对象和相关群体受到教育警示，重在压实责任。高校纪委作为党的基层组织的党内监督专责机关，忠实履行监督、执纪、问责是题中应有之义。较之于党政机关及其他企事业单位，高校纪委监督权具有特殊性，从职权结构上看，高校纪委的监督职权、执纪职权、问责职权在内容和配置上各有不同的侧重点。[9]部分高校纪委由于对监督职权、执纪职权、问责职权三者关系和内容配置的把握理解仍有不到位之处，导致专责监督效果未能完全有效彰显。

三、深化高校纪委专责监督的具体路径

(一)突出监督方向，精准把握专责监督的职责边界内涵

确保监督方向不出现偏差的基本前提是精准把握好高校纪委专责监督的职责、边界和内涵。一要厘清监督职责。高校纪委要紧紧围绕“再监督、再检查”职责定位，强化主业主责意识，把工作切入点转变到对高校党组织和党员领导干部行使权力、履行职责的监督检查上，着力解决“不愿、不敢、不能”监督的问题。二要明确监督边界。高校纪委要准确把握高校管党治党新形势新要求，盯紧高校选人用人、招生招聘、科研经费、资产运营等公权力运行各个环节，有针对性地扎紧制度笼子、堵塞制度漏洞，完善及时发现问题的防范机制和精准纠正偏差的矫正机制，强化制度刚性约束，严查制度执行不力、违反制度规定的行为，切实管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，真正做到用制度管人、管事、管权。三要明确监督内涵。高校纪委要始终把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，加强对高校二级党组织和党员领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查，以严明的纪律确保党的教育方针政策在高校落地生根。

(二)丰富监督手段，协调贯通专责监督与其他监督体系

推动专责监督与其他监督体系贯通融合、充分发挥监督治理效能，是切实增强党管高校、办学治校能力的重要举措。一要坚持政治引领，引导高校各类监督同向发力。高校纪委要把做实政治监督作为监督贯通融合的首要着眼点，健全贯彻高校党委决策部署督查机制，及时跟进高校舆论曝光、师生群众反映强烈的问题，严肃查处具体问题背后形式主义、官僚主义问题，凝聚保障落实的监督合力。二要压实主体责任，带动高校各类监督发挥作用。高校纪委要紧紧扭住高校各级党组织主体责任这个“牛鼻子”，深化述责述廉、廉政谈话工作，定期开展高校纪委同二级党组织负责人及班子成员集体谈话，督促推动高校二级党组强化党内监督，强化对其他监督的领导、指导。三要突出联动协作，促进高校各类监督优势互补。高校纪委要深化运用高校信访举报、校内巡察、审计监督等各类信息平台，加强高校“纪监巡审”联防联控协作机制，督促做好案件通报和问题线索移交工作，深化纪检监察建议工作，确保监督效果。

(三)增强监督力度，着力发挥专责监督以推动同级监督

发挥专责监督推动作用，加强对学校党委“一把手”和领导班子监督，是深化高校纪委专责监督的重要内容。一是推动科学配置权力。[10]高校纪委要着力推动学校党委制订落实全面从严治党主体责任年度计划、完善落实领导干部插手干预重大事项记录制度的具体举措，建立健全学校同级党委特别是常委会成员权力清单，通过分解权力和责任、明确权力边界、详列权力清单等方式，将党委权力配置到具体的常委会成员，规范学校同级党委常委会成员的责任、权利和义务。二是明确同级监督内容。高校纪委要加强对学校党委同级领导班子监督，明确学校纪委监督同级党委常委会成员的具体内容，包括贯彻执行上级党委重大决策部署落实情况，落实党风廉政建设责任制情况，执行民主集中制特别是“三重一大”决策的形成和执行、选人用人、作风建设、执行个人重大事项报告制度情况等。三是完善同级监督制度。高校纪委要推动完善党务公开制度，围绕高校权力运行过程，最大限度地向党员群众公开决策、执行、监督过程和结果；完善廉情通报制度，发现学校同级党委常委会成员在廉洁自律和工作作风等方面有苗头性问题时，推动高校党委做好教育提醒；完善述责述廉制度，推动对学校同级党委常委会成员开展专题述责述廉，并对述责述廉对象进行评议。

(四)提升监督效果，深化运用监督执纪“四种形态”

监督执纪“四种形态”是全面从严治党的重大实践和理论创新，深化运用监督执纪“四种形态”则是提升高校纪委专责监督效果的必然要求和有力保障。十九届中央纪委四次全会提出实事求是运用“四种形态”，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。[11]对于高校纪委而言，深化运用好监督执纪“四种形态”，需要注重把握好两个方面：一是高校纪委要树立正确的监督执纪工作理念，结合学校政治生态具体实际，着力强化“查办大案要案是成绩，抓早抓小更是成绩”的意识，正确把握好“树木”和“森林”的关系，综合党章党纪党规和法律法规要求，深化“四种形态”运用机制，不断推进学校党风廉政建设和反腐败斗争态势；二是高校纪委要围绕学校政治生态现状特点，将落实“四种形态”作为开展监督执纪问责的基本遵循，不断推进监督执纪“四种形态”的具体化、规范化和常态化，确保监督执纪经得起实践的检验、学校师生的检验和历史的检验，实现政治效果、纪法效果和社会效果有机统一，从而为营造良好校园政治生态和育人环境奠定政治基础。