习近平法治思想中的“良法”研究

□张微

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，正式提出“习近平法治思想”，这一思想科学回答了中国特色社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题。对于何为“法治”，习近平法治思想创新性地提出了“良法善治”的重要命题。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”；2017年10月，党的十九大报告进一步指出，以良法促进发展、保障善治。随着这一命题的提出，以“良法善治”作为法治中国的价值追求显然已成共识。但是，对于何为“良法”，学界却众说纷纭。

学界对于什么是“良法”进行了诸多有益的探讨，学者们普遍持多元标准。有学者提出“真善美”的判断标准，认为广义的良法就是“真善美”的法，并对“真、善、美”分别进行了界定[1]。有的学者认为“良法应当反映最广大人民群众的意志和利益，符合公平正义要求，维护个人的基本权利，反映社会的发展规律”[2]。还有的学者认为良法一是应当具有良善的正当价值取向，符合正义、公平、自由等的价值标准；二是应当是民意的汇集和表达；三是立法程序应当科学与民主；四是应当符合经济社会关系发展的实际；五是应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾[3]。有的学者着眼于“良法”的功能，认为所谓良法必须具备三个基本要求，即良法必须是保障人权、约束公权力和兼顾社会不同利益之法[4]。笔者认为，这些观点虽然都确立了“良法”的部分特质，但是并没有涵盖习近平法治思想中“良法”的基本要素。明确概念的内涵和外延，是研究一切问题的起点。准确理解把握“良法”这一概念，是贯彻实施习近平法治思想的前提条件。

一、“良法”的基本要素

习近平法治思想赋予了“良法”新的内涵。习近平总书记在2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话指出“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。具体而言，习近平法治思想确立的“良法”应当具备以下要素：

（一）“良法”必须具有科学性

马克思主义认为：立法者应该“把自己看做一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”[5]（P183）。习近平法治思想秉承马克思主义法学的基本观点，强调“全面推进依法治国，必须坚持科学立法”[6]（P19）、“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”[6]（P95）、“建章立法需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律”[6]（P198—199）。由此可见，“良法”必须具有科学性，而科学性的核心在于尊重和体现科学规律，在于符合实践的发展要求。“良法”要能够准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系、对社会发挥引领和推动作用[6]（P209）。其中，“能够准确反映经济社会发展要求”也与立法的针对性、适用性和可操作性要求相呼应。习近平法治思想要求要丰富立法形式，不能千篇一律，根据实际情况的需要确立立法形式，既可以制定“大块头”的法律，也可以是“小快灵”的立法。强调地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题[7]。

（二）“良法”必须具有人民性

以人为本、促进人的全面发展，是马克思主义哲学的核心思想。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。习近平总书记指出“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”。习近平法治思想对于“良法”要具备人民性的要求，着重体现在“公平正义”的价值追求中。习近平总书记曾反复强调：“让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[8]对于如何“更好协调利益关系”，习近平法治思想尤其强调要从党和国家工作大局出发，要着眼于国家和人民整体利益，坚决反对囿于部门利益；对于“良法”要发挥引领和推动作用，习近平法治思想要求把社会主义核心价值观融入到立法当中[6]（P222）。党的十八大以来，我国立法实践始终贯彻“以人民为中心”的基本原则。比如，2020年十三届全国人大三次会议表决通过的《民法典》在结构安排和制度设计等方面都切实践行了此项基本原则。人格权独立成编，是我国民法典的重大创新、重大突破，是“以人为本”价值理念在立法上的表达；在具体条款的设计上，把“权利保护原则”作为首要原则，突出了权利本位的价值取向，充分体现了“规范公权力、保护私权利”的现代法治核心理念，处处彰显了“良法”的人民性。

（三）“良法”必须具有及时性

从法的时效性上看，“良法”要具备及时性。我国古代法制早就主张“法与时转则治，治与世宜则有功”，其核心精神是指立法必须与时俱进。人类法治文明的共同经验表明，法律具有时代性是法律促进社会发展的前提条件。“良法”汲取了人类法治文明的成果，对于法的及时性提出了明确的要求，“我们的立法要体现与时俱进的精神，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系”[9]（P364）。这种要求首先体现在立法应当及时回应社会实践的需要，及时填补法律规定的空白点。习近平总书记强调：“聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”[6]（P275）。“良法”的及时性还要求及时进行法律的废改释。成文法国家始终要面对的问题是法律相对于社会实践的滞后性，为了统筹兼顾法的稳定性与权威性，其中一个有效的途径是要及时进行法律的废改释，“对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改”[6]（P233）。

（四）“良法”必须具有协调性

系统观点是马克思主义的基本观点，习近平法治思想坚持运用系统观念，强调“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，要更加注重系统性、整体性和协同性”[7]。要求注重法律法规之间的协调统一，强调维护国家法治统一是一个严肃的政治问题，要求法律体系“科学完备、统一权威”。依此要求，所有法律法规的规定都不得同宪法相抵触，所有的法律规范都不得与上位法相抵触、相违背。2015年《立法法》修改时赋予设区的市地方立法权，整体上促进了地方立法工作，但有的地方出现了违背上位法规定、立法“放水”等问题。这些问题违背了“良法”的协调性原则，亟需予以纠正。

“良法”协调性的要求还体现在如何处理改革和法治之间的关系。习近平法治思想强调“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”[6](P37)。一方面，改革决策要符合法律的要求，发挥法的公开性和可预期性的相对优势，从而将改革的风险尽可能地降低；另一方面，通过改革实践发现已有立法中存在的问题，立法者应当及时对立法进行修改或者废止，提升立法的质量。只有切实提高“良法”的系统性和协调性，才能维护法的权威性。

二、“良法”的理论价值

中央全面依法治国工作会议指出，习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义中国化的又一次历史性飞跃。“良法”作为习近平法治思想中的核心概念，对于习近平法治思想体系具有纲举目张的重要作用。

（一）丰富了马克思主义中国化的理论成果

马克思主义中国化的过程，就是马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合的过程。我国很早就有“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”的法制思想。“良法善治”理念的提出，既源于马克思主义法治理论关于公平正义和以人为本的基本理念，又植根于中华法制文明对于“良”“善”的价值追求。习近平法治思想明确提出将社会主义核心价值观融入到立法中，丰富了马克思主义法治理论关于“法”的内涵，赋予了马克思主义法治理论新的时代精神。“良法”不仅涵盖了统一权威的“国法”，还涵盖了数量庞大的“党纪”；既要求“国法”的科学完备，还要求“党纪”与“国法”的衔接和协调，极大拓展了马克思主义法治理论中“法”的外延。“良法”内涵和外延的“中国特色”，生动诠释了中国法治建设的“全面性”，是马克思主义中国化新的升华、新的飞跃。

习近平法治思想中的“良法善治”命题始终坚持辩证唯物主义的立场、观点和方法。“良法”既要求立足中国实践，解决实践中的突出问题，又强调应当汲取人类法治文明的共同成果，而非闭门造车。既要立足当下，又要着眼长远。既要发挥“良法”稳预期、固根本的功效，又要实现“良法”和改革决策相协调、不断深入推进法治领域改革的作用。坚持运用唯物辩证法统筹推进全面依法治国，科学把握全面依法治国的矛盾运动规律，使得“良法”成为一个开放的、富有生命活力的理论命题，是马克思主义法治理论的中国实践和科学范例。

（二）突破了西方法治理论的“二元论”

长久以来，西方法治理论都存在形式法治与实质法治的争论，两者争议的焦点在于法治是否应以实现“实质正义”为目的。形式法治论者认为法治是一种形式性概念，只要符合形式要件的法律就应当被遵守，不论该法律是否良善。实质法治论者则认为应当被遵守的法律必须是良法。在习近平法治思想确立之前，我国学者普遍认为，“形式法治”是“实质法治”的必经阶段和基础形态，“实质法治”是“形式法治”发展到一定程度后的必然结果，是“形式法治”的升级和完善，是法治的更高形态[10](P1)。习近平法治思想提出的“良法”概念突破了西方法治理论形式法治与实质法治的二元对立，将形式法治与实质法治统一起来。良法不仅要符合法的形式要件，即公开透明、不溯及既往并依法定程序制定等形式要件，还应当将社会主义核心价值观融入其中，具备体现客观规律、维护人民根本利益、符合公平正义、与宪法相统一、具有针对性和可操作性等实质要件。可以说，习近平法治思想“良法善治”命题开辟了法治的新境界。

（三）促进了中华法系的创新性发展

中华法系源远流长，积累了丰厚的法制思想。一方面，中华法系是“良法善治”的思想渊源之一。早在先秦时期的《管子·明法解》就指出，“法者，天下之程式也，万世之仪表也”；宋代王安石在《周公》一文中指出“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。习近平法治思想结合新时代的实践需求，强调“法律是治国之重器、良法是善治之前提”，高度重视中华法系中的思想精华的作用，同时也凸显了“良法”和“善治”之间的辩证联系；另一方面，习近平法治思想又为源于中华法系的“良法”注入了新的时代精神。我国古代法制强调“民为邦本、本固邦宁”的民本理念，习近平法治思想中的“良法”始终关注公平正义的价值追求，要求实现“让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”的奋斗目标。天下无讼、以和为贵是中华法系的重要原则，“良法”要求畅通群众利益协调和权益保障通道，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，坚持和发展“枫桥经验”，将社会和谐稳定、人民安居乐业作为“善治”的目标。保护鳏寡孤独、老幼妇残也是中华法系的重要理念，“良法”始终强调权利本位，并在近年来的立法中始终践行以人为本、注重保护人民权益的基本原则，在《民法典》等重要立法中专门规定了保障老幼病残等弱势群体的具体条款。

三、“良法”的实现路径

习近平法治思想内涵丰富、系统完备，不仅提出了一系列新理念、新思想和新战略，还提供了全面推进依法治国的方法论；不仅科学地规定了“良法”的基本要素，还提出了实现“良法”的新主张。

（一）坚持党的全面领导

我国《宪法》规定，中国共产党的领导是社会主义最本质的特征。全面推进依法治国离不开党的坚强领导。党领导立法并不等于党可以直接立法，而是立法机关在党的领导下，通过法定程序开展立法活动。

首先，党的领导为制定良法“把方向”。党的领导为制定“良法”提供科学的思想指引、政策指引和组织领导，从而确保立法工作沿着正确的方向前行[11]。其次，党的政策是“良法”的先导和指引。党领导立法是贯穿立法的全过程和各方面的，在制定“良法”的过程中，要正确认识和处理政策和法律之间的关系问题，既要防止将两者简单等同起来，或者在实践中直接用政策代替法律，又要防止将两者完全对立和割裂起来。两者在本质上是一致的，但是在制定程序和规范的表现程序方面却是不同的。党要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律[12]（P20）。再次，完善党领导立法的程序。加强党对立法工作的领导，首要的是完善党对立法工作中重大问题决策的程序。虽然目前尚无统一的法律规定，但是国务院制定的《重大行政决策程序暂行条例》规定了政府作出重大行政决策过程中坚持党的领导的程序，可以作为党领导立法的有益参照。

（二）完善立法体制

制定“良法”，关键是完善立法体制。首要的是要发挥人大的主导作用。我国《宪法》规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。要健全全国人大及其常委会牵头起草重要法律草案机制，健全立法规划计划编制制度，对涉及重大利益关系的事项加强论证咨询；对于重要条款，可以建立单独表决制度；完善立法评估工作，尽快实现立法评估工作常态化；及时进行法律法规的清理、修改和废止；对于条件成熟的领域，及时制定相应的法典，尽量减少“依法打架”的情形；建立全国统一的立法信息平台，将国家立法和党内法规信息统一、及时发布；建立全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导制度。

一方面，要完善地方立法体制。要防止地方保护主义法制化，建立健全地方区域立法协同机制和重要立法争议事项协调机制。建立对越权立法、重复立法和盲目立法项目的监督和清理制度；提高立法质量，注重立法与本地实际的结合，突出地方立法的针对性和实效性。另一方面，要改进政府立法体制。行政立法是我国立法体制中一个重要的分支，长期以来，政府立法不同程度地存在部门利益法制化或者争权诿责的问题。对于上述问题的解决，除了要严格遵守《立法法》规定的权限和程序之外，还要不断探索建立有效制度加以改进。如通过公众参与制度，提高立法的及时性和针对性，及时对社会治理中的突出问题予以规范、调整。对于不同部门之间争议较大的事项，由上级部门统一协调并建立第三方评估制度，防止久拖不决。

（三）扩大公众有序参与

习近平法治思想强调，要提高立法的科学化和民主化水平。扩大公民有序参与立法，一方面能保障公民参与管理国家的基本权利，另一方面有利于集思广益，凝聚共识，充分保障立法能最大程度地反映人民意愿和根本利益，提高立法质量。从主体覆盖面来看，要不断扩宽参与立法的主体。充分发挥社会各界力量参与立法，调动政协委员、民主党派、人民团体和各类社会组织在立法中建言献策的积极性；从公众参与的方式来看，要不断创新公众参与立法的方式，借助网络、新兴自媒体等载体，多形式多渠道收集公众意见；从参与的实效看，要不断增强立法的透明度，对于公众的意见及时予以反馈，对于已采纳或者不予采纳的意见进行解释说明并建立长效机制。

（四）加强重点领域立法

习近平法治思想的鲜明特色之一在于求真务实的实践理性，坚持从实际出发，与我国的国情相适应，注重解决实践中的突出问题，强调立法应当及时回应社会实践的需要。加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求和人民群众的密切关注，是实现“良法善治”的应有之义。目前，随着数字经济、大数据、云计算、人工智能、互联网金融等新技术新应用快速发展，催生了一系列新业态新模式，出现了许多新的矛盾和纠纷，尤其网络犯罪已成为各领域的重要风险之一，但相关法律制度还不完善甚至空白。当务之急要积极推进科技创新、国家安全、生物安全、公共卫生、涉外法治等重要领域立法，回应人民群众对美好生活的需要；另一个需要关注的立法领域是党纪与国法之间的衔接机制，按照目前党的纪检部门、监察委员会和检察机关之间的职权分工，纪检部门在查办案件的过程中一旦发现党员涉嫌违法犯罪，必然要移送监察机关和检察机关处理，但是相关程序中的衔接机制还不完善，亟待明确。

“良法善治”命题集中彰显了习近平法治思想以人民为中心的根本立场，充分体现了习近平法治思想守正创新的理论特质，是科学引领全面推进依法治国的核心理念。“良法”内涵外延的逐步明晰和完善，必将有利于全面推进依法治国事业不断实现新的飞跃。