新时代生态文明制度建设的山西探索与路径优化研究

韩 芸，韩雪娇

（山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心），山西 太原 030032）

一、引言

党的十八大以来，我国始终将制度建设作为生态文明建设的首要和关键任务，生态文明建设逐渐走向制度刚性规范。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的战略高度，首次提出生态文明制度建设的概念。2013 年11 月，党的十八届三中全会首次提出生态文明体制的概念，并将其纳入到全面深化改革的目标体系当中，提出了用制度保护生态环境，明确了四大制度，即：自然资源资产产权制度和用途管制制度、生态保护红线、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护管理体制，这四大制度即为生态文明制度体系的“四梁”。2014 年10 月，党的十八届四中全会提出“要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”[1]。至此，将生态文明制度建设提升到了法律的层面。2015 年9 月出台的《生态文明体制改革总体方案》[2]，明确了建设自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项制度的目标任务，这八项制度即为“八柱”。至此，生态文明制度的“四梁八柱”和生态文明制度体系真正建立起来。2018 年5月，全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，并提出了生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系等五大方面的生态文明体系，特别在生态文明制度体系建设中，习近平总书记指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[3]党的十九大报告[4]将加快生态文明体制改革作为单独章节进行阐述，突出强调了生态文明制度建设是生态文明建设的重中之重，为生态文明建设指明了方向，明确了任务。党的十九届四中全会进一步明确阐释了生态文明制度体系的重要地位，明确了基本内容、目标要求和重点任务，我国生态文明制度建设迈向了一个新的历史高度。

实践中，党的十八大以来各级地方政府围绕生态文明制度建设做了大量卓有成效的工作，切实解决了一批制约经济社会发展的问题，并探索形成了一批可复制、可借鉴、可推广的经验。山西作为能源大省，认真贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和视察山西的重要指示要求，积极推进生态文明制度建设，尽力补足生态环境短板，取得了显著成效。但是由于山西生态环境本体脆弱，贯彻落实“两山”理论任重道远，必须按照国家的总体战略部署，从省情出发，循序渐进深化生态文明制度建设。

二、山西生态文明制度建设的实践进展

以习近平同志为核心的党中央高度关注山西生态文明建设，习近平总书记五年内三次视察山西，对山西生态文明建设提出重要指示和要求。山西坚定地以习近平生态文明思想为引领，在促进生态文明制度建设方面做了积极有益的探索和实践。

（一）积极探索建立生态文明地方性法规体系

党的十八大以来，山西制定出台了一系列地方性法规，逐步形成了生态文明地方性法规体系。2016 年12 月,结合新的《中华人民共和国环境保护法》和污染防治的实践，对已经实施了近20 年的《山西省环境保护条例》进行了修订。同时，出台了《山西省永久性生态公益林保护条例》，确立了森林生态底线，创立了最严苛的森林保护制度，对巩固森林生态建设、维护生态安全提供了强有力的法治支撑。2017 年1 月，出台了《山西省汾河流域生态修复与保护条例》，规定了汾河流域县级以上政府的职责，制定了汾河流域生态修复与保护目标责任制等内容，为汾河流域生态保护提供了基础保障。2018年9 月，修订了《山西省大气污染防治条例》《山西省汾河流域水污染防治条例》《山西省减少污染物排放条例》等，其中《山西省大气污染防治条例》被认为是山西最严苛的大气污染防治法规。2019 年7月，针对水污染防治区域性特点，出台了《山西省水污染防治条例》，推动形成了全民行动的水污染防治格局。2019 年11 月出台了《山西省土壤污染防治条例》。2020 年1 月，山西省政府第270 号令颁布了《＜山西省环境保护条例＞实施办法》，对修订后的《山西省环境保护条例》从大气污染防治、水污染防治、土壤和固体废物污染防治以及监管措施等十八个方面进行了细化，使其更具实效性和可操作性。

（二）不断强化生态文明标准化建设

2019 年6 月山西正式成立“山西省环境保护标准化技术委员会”，积极开展“标准化+”行动，着力构建环境质量标准、污染物排放（控制）标准、环境监测类标准、环境管理规范类标准四大体系[5]。针对山西的污染物主要构成，研究制定了一批高于国家标准的污染物排放地方标准。相继出台了《污水综合排放标准》（DB14/1928-2019）、《山西省地表水环境功能区划》（DB14/67-2019）、《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB14/726-2019）、《锅炉大气污染物排放标准》（DB14/1929-2019）、《燃煤电厂大气污染物排放标准》（DB14/1703-2019）、《再生橡胶行业大气污染物排放标准》（DB14/1930-2019）等六项强制性地方标准。其中《污水综合排放标准》《锅炉大气污染物排放标准》《再生橡胶行业大气污染物排放标准》三项标准是比国家标准更为严格的地方标准。这些标准的发布实施，与地方法规体系相配套，为更好地依法依规依标加强生态环境保护，用严格标准约束环境行为、倒逼转型升级提供了重要的技术支撑。

（三）实施最严格生态环境保护制度

完善和落实主体功能区制度，生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”制度，资源环境承载能力监测预警机制等。积极推进“两山七河一流域”生态修复工程、构建“三屏四群五区”林草生态建设新格局、推进“五湖”生态修复治理、完善河湖管理保护机制、强化河长制、湖长制等。林权制度改革方面，大力实施国土绿化彩化财化行动、健全林地新型经营主体培育和特色经济林扶持机制、推行林长制、有序推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设等。

（四）建立健全自然资源高效利用制度

积极推进自然资源确权登记，健全以工业固废综合利用为重点的资源综合利用体制机制以及工业固废综合利用的财政和税收扶持政策，探索工业固废处置与综合利用第三方运营模式，加强工业固废处置全过程监管。创新自然资源使用制度，明确利用方式，规范利用行为，实行自然资源有偿使用制度。深入推进国有土地、水、矿产等自然资源资产有偿使用制度改革。积极开展排污权交易，在主要污染物总量管理制度改革、排污许可证地方立法、污染物排放权交易体系建设方面进行了一系列配套改革，制定了《山西省固定污染源排污许可环境保护管理办法》《山西省主要污染物排污权有偿使用和交易实施办法》。同时，积极探索研究推进用能权、用水权、碳排放权市场化交易制度。

（五）着力构建现代化生态环境治理体系

健全环境治理责任体系，落实生态环境保护督察工作细则和生态环境保护责任清单，编制自然资源资产负债表，实施领导干部自然资源资产和环境责任离任审计。实施生态环境监管机制，发布《山西省生态环境监测网络建设工作方案》（晋政办发〔2016〕169 号），加强环境预警、监管以及互联共享。发布《山西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（晋办发〔2018〕65 号），明确赔偿范围、责任主体、索赔主体和解决途径，探索建立以政府为主导、企业为主体、社会共同参与的生态环境损害赔偿制度。

（六）积极探索生态产品价值实现机制

建立健全生态保护补偿机制，2017 年出台《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（晋政办发〔2016〕172 号），2019 年发布《山西省建立市场化、多元化生态保护补偿机制实施计划》《山西省建立市场化多元化生态保护补偿机制今明两年（2019—2020年）实施计划》和《山西省健全生态保护补偿机制今明两年（2019—2020 年）行动计划》等。积极探索生态产品价值实现和运营转化机制，加快建立生态产品从资源到资产再到资本的运营转化机制，探索生态产品价值实现与价值增值的方式。

三、山西生态文明制度建设面临的挑战

习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法制不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”[6]当前，山西生态文明制度建设仍然面临着严峻的挑战，尚需引起重视。

（一）制度体系尚需进一步细化完善

生态文明制度建设是一项系统工程，各制度环环相扣，相互支撑。就目前而言，山西作为省级层面的制度建设仍然不容乐观。一是生态文明制度体系还不完整，存在制度建设“碎片化”现象，如干部生态政绩考核制度存在指标体系不健全、考核模式尚未多元化、考核周期不合理等问题；生态补偿制度中相关横向转移支付制度不足、地方政府配套资金很难落实等问题。二是生态文明制度体系中主导性制度不清晰，有些生态文明制度还没有真正发挥应有作用。有些环保问题涉及部门众多，亟须加快提升统揽和牵头部门作用。三是生态文明制度创新中存在制度缺位，如用能权交易制度在国家已经试点多年，碳排放权交易制度在全国许多城市都已建立了相应的制度体系，但山西相关制度仍然处于研究和起步阶段。

（二）实施机制不健全

一是部分改革推动力度不够。领导干部现行的政绩考核体系中以GDP 为主导的发展观仍未从根本上转变，生态环保指标权重相对于经济指标偏低，推进生态文明制度建设的动力不足。再者，现行的政策法规中缺乏改革容错机制，地方领导干部在生态文明制度建设中按上级按部就班的多，勇于创新的少。二是改革支撑能力不够。一方面基础设施建设、环境治理项目、机构改革等需要投入大量的资金，全省面临的资金压力很大，导致部分改革推进缓慢。另一方面技术人才短缺。如领导干部离任审计，需要拥有审计技能、环境资源知识和信息化技术的复合型人才；用能权、碳排放权交易需要用到地理信息技术、遥感监测技术等高技术人才。三是部门推进合力不够。生态文明制度建设中大部分改革任务需要多部门共同推进，如生态损坏赔偿制度涉及环保、国土、水利、农业、林业等多个部门，推动力度和协调能力还不高，部门之间信息共享程度不高，数据统计标准不统一，开展审计和统计工作难度较大。

（三）市场机制改革滞后

就目前情况来看，政府依然是推动生态文明建设的主要动力，山西生态文明制度建设中市场手段较少，市场主体作用偏弱。一是自然资源产权以及排放权等制度不健全。目前，山西在用能权交易、碳交易制度建设以及相关研究等方面远远落后于发达地区，相应的法律制度、方法等还不健全，指标的原始分配还存在困难，相应的交易制度还不完善，整体进展较慢。排污权实施多年还处于试点经验总结阶段，自然资源产权、环境产权制度还处在推进阶段。二是市场形成价格机制不健全。虽然近年来资源型产品价格改革不断推进，但行政性定价依然是资源型产品的主要定价方式，资源型产品价格形成机制尚未理顺，多半资源型产品价格不能完全体现资源的全部价值，有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成。三是亟待建立多元化的生态补偿机制。全省生态补偿机制尚不完善，由于资金有限，补偿标准偏低，跨地区的横向补偿尚未建立起来。

（四）制度意识不强

生态文明建设的基础是对生态文明制度重要性的认知程度。当前，生态文明制度建设在一定程度上还处在政府层面，社会公众认知程度还不高。群众对于参与生态文明制度建设的方式方法认识有限、对生态文明体制机制的理解不足，致使生态文明意识薄弱，积极性不高，有效参与不够。当前，推动生态文明建设，尤其是生态文明制度建设，如果单纯依靠政府自上而下的推动远远不够，必需协同公众有效参与。

四、山西生态文明制度建设的路径优化思路

生态文明制度建设是一个不断推进的创新过程，是一个理论创新、实践创新和体系创新不断持续的过程[7]。新时代，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿色发展理念，不断健全完善生态文明体制机制体系，推进生态文明制度建设系统化、精细化、信息化。

（一）不断完善制度体系和内容

生态文明制度建设涉及的领域宽，涉及的面广、涉及的部门多，因此要对生态文明制度体系随时查缺补漏并不断补充和完善。当前在“双碳”目标的指引下，要积极统筹推进实现碳达峰、碳中和目标相关制度建设，制定并实施绿色发展、新能源产业发展、碳排放约束、碳排放交易、碳汇林业发展、碳汇交易等机制，构建生态文明制度体系链条。在乡村振兴战略下，积极推进乡村生态文明制度建设，健全完善耕地保护制度、完善村庄建设与人居环境整治制度、健全农村环保资金投入机制、建立农村环境治理目标责任制等。

（二）深化推进市场机制改革

生态文明建设中要积极发挥市场的作用。一是深化推进资源环境领域市场机制改革。以资源税、环境税、生态补偿、排污权交易等现行政策实施效果评估为依据，做好生态制度市场机制的顶层设计。二是建立市场化、多元化的生态补偿机制。健全和完善生态补偿制度的法律法规，明确生态补偿领域，创新补偿的方式和渠道，增加补偿资金，建立监督考核体系。三是加快建立用能权、碳排放权等交易机制。加强环境权益交易等制度的顶层设计和基础性研究，增强顶层设计的系统性、科学性；对标全国以及发达地区，尽快建立全省统一的交易机制，确定统一的交易标准和分配方式，合理定价，待交易完善后，实现向全国交易过渡；建立部门和环境权益衔接协调机制和监督监管机制，推动建立公平、透明、统一、高效的交易运行机制。

（三）建立健全科学评估机制

习近平总书记指出：“最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”[8]一要建立制度决策前评价制度。生态文明制度正式实施之前，要做相应的定性评判和定量仿真模拟之外，鉴别和判断制度实施的预期效果。二要建立制度实施中期评价。当生态文明制度实施一定阶段后，要对制度的实施进行中期的评估评价，研判制度实施过程中存在的问题，并及时加以矫正。三要建立制度实施后期评价。生态文明制度实施一个周期或若干时期后，就生态文明体制改革的重点制度，开展实施效果的量化评估，可以引入第三方评估机构进行评估。运用生态文明制度绩效定量评价的多种模型，及时获取定量评价的相关数据，做好总体的绩效评价。分析取得的成效，查找问题短板，总结经验模式，研究改进方向。

（四）完善工作保障机制

一是统筹推进工作协调机制，推行多部门联合监管和协同执法。对于生态文明改革的重大问题和突出问题，建立高规格领导小组、健全联席会议制度，协调解决跨部门事项。同时，建立生态环境保护多部门之间的信息共享机制，积极构建政府、社会、民众三方联动的全民行动机制。二是多方发力筹措改革资金。积极争取中央资金支持，加大省级财税支撑力度，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用。完善绿色金融制度，鼓励金融机构建立健全绿色信贷政策等，探索金融衍生品的开发。积极拓展PPP 模式在生态环保领域的应用。三是加强能力建设。一方面，加强高技术等人才培养，支持校地、校企联合培养人才，鼓励高等院校根据生态文明建设需要，适当调整专业设置。另一方面，加快数据基础设施建设，开展全省自然资源调查，建立山西自然资源基础数据库，并在此基础上，结合各部门相关数据库，创设生态环境大数据平台。探索运用大数据技术，发掘和释放数据资源的潜在价值。

（五）健全社会监督和公众参与机制

生态文明建设是民心所向、民意所系，是国势所趋、国运所系。“十四五”期间，生态文明建设将成为山西全方位推动高质量发展的重要统领之一，生态文明建设需要社会各界积极参与、共同努力。要团结一切可以团结的积极力量，通过多种途径，加大宣传力度，营造有利的社会环境。进一步引导群众理性参与生态文明建设相关事务，强化社会监督责任。紧紧用好新闻媒体曝光的手段，让污染企业无处生存，让好典型、好经验得到宣传推广。