从实现碳中和目标探究碳税构建的可行性

张缘

摘   要：风险社会下气候以及疫情等多方面灾害的爆发凸显了实现碳中和目标的紧迫性和必要性，碳税在达成碳中和的过程中发挥重要的作用。目前我国碳税征收立法中尚存在技术不成熟、实践滞后以及政策频繁更迭的缺陷。观诸域外各国成熟的碳税制度，都有着覆盖全面、征税合理以及实行优惠措施的特点。我国碳税制度的构建应当在立足于本国国情的基础上合理确定征税客体和主体，实行分阶段的灵活征收模式，并在“消弭负外部性”与“税收公平”两大理念的指导下设置多种税收减免政策，以求形成科学有效的碳税征收体系。

关键词：碳税;碳中和;绿色税收;国际经验

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.02.005

中图分类号：DF432.9;D996.9;X328   文献标识码：A  文章编号：1003-9031（2022）02-0051-08

一、征收碳税的现实基础

（一）碳中和提出的背景

碳中和目标的提出，既有来自气候问题本身的压力，也有来自气候问题之外的因素推动。首先从气候本身的压力来说，截至2020年，地表平均温度已经比工业革命时期提高了约1.2℃，按照目前的排放力度，基本十年左右，全球温度上升就会达到《巴黎協定》规定的1.5℃的警戒线。气候变暖对生态系统以及生活、经济、社会系统的影响是显著的，并且可能会造成毁灭性的冲击。其次，除了气候本身的问题，还应重视新冠疫情所造成的影响，肆虐的新冠疫情极大地暴露了世界公共卫生系统存在的脆弱性问题，还敲响了全球应对严重气候危机的警钟。在某种程度上，新冠疫情的冲击是一个加速器，促使全球加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和绿色地球。

为应对气候变化，2018年11月，欧盟委员会颁布一项长期愿景，于2050年实现净零排放，达成碳中和目标。2019年11月，北欧国家芬兰、丹麦、挪威、瑞典和冰岛在芬兰首都赫尔辛基签订一份应对气候变化的联合声明。该联合声明表示，将合力提高应对气候变化的能力，加大管控力度，争取率先实现碳中和目标。2020年9月，中国国家主席习近平在第75届联合国大会上提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”

（二）碳中和不可忽略的问题

能源生产和发展问题作为国家基本经济政策的重点，是发展可持续经济结构必须要考虑的主要内容之一。中国作为发展中国家，第二产业占据经济发展的重要地位，工业碳排放也占据整体碳排放总量的70%以上，为世界上第二大二氧化碳排放国，高耗能的粗排放式发展带来严重的环境污染问题，对自然生态和社会生活产生了一定的影响，中国的发展面临着环境、资源、人口的严重约束。

在新技术发展的推动下，国家一方面致力于提高能源生产和效率，另一方面试图降低投入成本，旨在通过新技术提高产能和效率，并通过减少能耗来实现减排加速节能。然而，在增加能源生产的同时，在不降低生活水平和能源服务质量的情况下减少总的能源消耗，从而确保能源效率，为节能创造额外贡献，其本身就呈现一种自相矛盾的结构。单靠技术实现绿色经济发展和资源能耗的脱钩几乎是不可能的，实现碳中和所面临的问题在科技进步与不断涌现的能源问题的矛盾下，产生了对可持续治理和发展的制度需求。

二、征收碳税的优势

碳税是指以化石燃料中的碳含量或燃烧化石燃料所产生的二氧化碳排放量为计税依据所征收的税。碳税就排放者每吨二氧化碳当量所面临的边际成本提供了确定性，虽不能保证最大的减排量，但可以使用这种经济手段来实现具有成本效益的减排。由于碳税对每吨温室气体定价，它发出的价格信号逐渐引起整个经济体的市场反应，从而激励排放者转向减少温室气体排放的生产方式。在推动实现碳中和的路径中，多种税收制度都发挥着不可忽视的作用，其区别主要在与调整对象、实施成本、征收目的以及调整效果等方面。碳税征收作为一种经济管制手段，在推动我国实现二氧化碳“零排放”，达成碳中和目标方面，具有明显的制度优势。

（一）碳税与一般资源税的区别

《中华人民共和国资源税法》是我国征收资源税法的主要法律依据，而碳税与一般资源税不同，其区别主要在于：第一，二者的调整对象存在差异，碳税征税的范围一般仅限于化石燃料，而一般资源税的征税范围相较而言更为广泛，除了化石能源以外还包括金属矿产、非金属矿产以及水气等。第二，从控制二氧化碳排放的成本而言，碳税具有专门性，其实施成本要低于一般资源税。第三，二者的征收目的不同，碳税的征收目的较为单纯，主要在于减少二氧化碳排放，稳定总的碳排放量，而征收一般资源税的目的在于优化能源消费结构，控制总的资源开采，反映资源使用成本。第四，在征收效果上，虽然二者都起着控制二氧化碳排放、实现节能减排的作用，但二氧化碳的排放量与化石燃料的含碳量直接相关，征收碳税更能直接反映实施效果且更加高效合理。

（二）征收碳税的制度优势

大气作为具有典型非排他性和非竞争性的纯公共物品，主张自由竞争的市场运行机制不能强制排除企业或消费者向大气排放二氧化碳的行为，从而导致企业或消费者的个人边际成本低于社会边际成本，产生负外部效应，即其所实行的经济行为给外部所造成的消极影响，导致他人成本增加、收益减少，也是典型的狭义市场失灵的表现。科斯（1994）提出的市场定理认为，明确产权和产权自由交易对外部性控制具有十分重要的意义。当市场对于企业和消费者排放二氧化碳所导致的负外部性效应无能为力时，政府的控制就成为必要。为了实施必要的控制和干预行为，可以视为政府拥有自然资源的所有权和使用权，从而使得政府承担起相应的管控责任。萨缪尔森（1999）提出外部性造成市场非效率，几乎所有的污染和其他影响健康和安全的外部效应，政府均依靠直接的控制加以管控。桑坦斯（2008）通过研究提出，法律通常可以通过无视一些私人消费者的选择而支持公共价值或慎思明辨之判断。而碳税实际上是通过对负外部性征税来提高分配效率。燃烧化石能源所产生的额外成本将污染的社会成本内部化，而这在当前的市场价格中是无法体现的。胡艺等（2020）认为碳税作为一种以价格调控为手段的有形之手，不需要对其进行复杂的科技方程设计和支付高昂的实施成本，只需少量必要的管理机构和人员以及运行成本便可大范围推广。对于我国这样的发展中国家而言，不失为一种简便易行的碳减排制度，且征收的碳税可以用开发新的节能减排新技术，进一步推动绿色低碳经济的发展。王俊杰等（2014）研究发现碳税的提高将推动碳能源价格的提高，从而激励企业和消费者寻求和使用其他生产要素替代碳能源，提高碳能源的使用效率。张会敏等（2015）提出尽管从短期来讲，征收碳税会抑制投资生产需求和经济增长，但从长期来看，征收碳税会推动经济发展方式的转变和产业结构的优化调整，会在很大程度上抵消能源成本上涨所带来的消极影响。

可见，征收碳税在短期内必然会提高碳能源价格和增加企业使用碳能源成本，但在得以大力推广的税收征收下，长期以往，政府通过碳税收入可调整总体资源开发结构和产业扶持结构，加大对清洁能源开发的同时提高对重碳企业转型的扶持力度，企业能源结构发生转变的同时降低了二氧化碳的排放，从而在总体上提高环境质量和生产效率，为实现碳中和赢得先机。

三、我国碳税相关立法现状与原因分析

（一）碳税相关立法现状与问题

我国目前没有设立专门的碳税制度和法律规制，《中华人民共和国环境保护税》针对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声进行征税。环境保护税在一定程度上起着减少碳排放、推动绿色工业发展的作用。但减少二氧化碳排放、实现碳中和的目标，现行环境保护税是远不够的。我国目前所开征的“绿色税种”中除了以保护环境为直接目的的包括环境保护税、资源税和消费税等税种之外，还探索改革燃油税、耕地占用税、排污税等新型税收体制。由于部分税收定位模糊，未明确表明自身征收目的，其经济色彩较为浓厚，对绿色工业发展的推动作用存在明显不足之处。《中华人民共和国资源税法》对能源矿产的税率作出了规定，但明显存在着税率较低的问题，对煤炭的征收税率为2～10%，很难有效抑制煤炭的开采和使用。實然，在能源矿产的税率设计方面，欠缺一定的环保考虑，税率反映了资源能源的经济价值，而忽略了其生态价值和社会价值。

（二）原因分析

一是立法实践不成熟。我国1984年颁布的《产品税条例（草案）》是内容涉及绿色工业发展最早的税收立法，迄今为止也只有30余年的历史。2018年修订的《中国环境保护税法》可以称得上是我国第一部全方位、高层级的专门性环境保护税收法律，重要污染源的防治也有了专门的税收规制。但关于专门性的污染物防治税收法律仍存在缺位的状态，从现有的法律法规来看，已有法律对于二氧化碳排放的规范仍不完善，许多税收法律的规定缺乏实践性、针对性，调控力度也相对较差，不能有效地将环境成本内部化。碳税征收是一个与碳能源开发、利用和投资等重大事项有密切关系的税种，而我国现在对碳税征收没有法律层面的文件进行规范，没有专门针对二氧化碳排放的税收法律规制，在我国立法实践中存在规制真空。

二是立法技术滞后。与二氧化碳排放相关的税收，在立法技术层面，存在着一定的滞后性。作为一种全新的税种，我们应当认识到，碳税的课征事项涉及征税对象、计税标准和税率等内容，存在一定的技术性要求，需要对二氧化碳排放量浓度、碳能源使用量等进行检测或统计，是一个专业性强、且由各种连续的要素相扣而成的税收事项。此外，还需要通过技术手段科学计量纳税主体依法纳税所增加的成本，包括纳税主体相关单据的获取、纳税咨询、纳税资料填写等事宜所导致的支出。另外，在开征碳税初期，对可能发生的逃税损失的估计，以及避税导致的税基侵蚀也必须加以考量。除了各部分环节与细节需要由相应的法律加以规范，对碳税整体把握，也应当由专门领域的法律从进行全局性的规范调整。从我们目前的法律制度来看，缺乏专门且有体系的法律法规对二氧化碳排放进行规制，缺乏相应的检测手段对碳税逃税避税损失进行具体测量。

三是立法政策一再变化。至今，碳税制度能否成形和出台，答案仍十分模糊。因为在研究碳税制度过程中必然面临着辨析碳税与一般资源税和环境保护税之间的关系问题。2016年财政部部长楼继伟曾表示，中国将不会单独设立碳税，而是将碳税安排作为环境税或资源税的一个税项。而同年，发改委表示正与国务院法制办、财政部和税务总局以及其他相关部门积极研究，启动碳税前期的准备工作。目前，虽然碳税启动的时间和方式并未得到明确回答，但有一点已达成共识，“碳中和”对碳税的需求是事实。

四、碳税征收域外实践

二氧化碳是引起气候变暖，产生温室效应的主要气体。在环境危机日益严峻的当下，通过开征碳税，可以有效减少碳能源的使用和控制二氧化碳的排放，从而遏制危及人类社会生存的气候环境问题。碳税制度正日益超越政治纠葛和利益冲突，演变为一种客观制度存在，贲发出蓬勃的生命力。

（一）丹麦

根据《京都协议书》，丹麦承诺到2012年将其1990年的温室气体排放量减少21%。丹麦从1992年开始对家庭用能征收碳税，随后1993年对工业生效。1996年，丹麦修改了其绿色税收制度，推出了名为“绿色税收一揽子计划”，该计划将碳税、能源税和二氧化硫税纳入其中，并逐步提高了税率，以便给企业提高能源效率留出缓冲期。除了统一设定标准税率外，丹麦还根据能源利用的技术和行业不同而灵活采用不同税率，如炼油厂燃料以及许多与运输有关的部门提供了部分豁免和退款规定活动。用于发电的燃料也不必缴纳碳税，而是征收发电税。此外，丹麦的碳税收入一部分被用于企业的节能减排项目补贴，还有一部分用于降低居民的社会保障税。丹麦在2018年制定了到2050年建立“气候中性社会”的计划，该计划包括从2030年起禁止销售新的汽油和柴油汽车，并支持电动汽车。2019年，丹麦议会选举的其中一大主题便是气候变化，获胜的“红色集团”政党在6个月后便通过立法规定了更严格的碳排放目标。2020年，丹麦电力生产的绿色指数创造了历史性的记录：二氧化碳排放量为520万吨，与2019年相比下降了13%。实践证明，绿色税收制度为丹麦实现预期的二氧化碳排放目标做出了巨大贡献。

（二）挪威

挪威作为《京都议定书》签约国的一员，在1991年就引入了碳税，重构了能源体系，将原本各种能源税中的碳要素统一转化为碳税，开始对汽油、矿物油和天然气征收碳税，覆盖了挪威二氧化碳排放的65%，第二年，又将征收范围扩大到煤和焦炭。挪威在征收碳税之前，已经征收了一般能源税，并没有因为制定碳税制度而对原有的税收制度进行大规模的改革，只是降低了一部分的所得税。挪威的碳税制度一开始针对部分企业和家庭进行征收，后来逐步扩大到所有企业，并且针对不同产业和行业分别进行不同税率的碳税征收。2005年，对石油按每吨二氧化碳征收41欧元，对轻油征收24欧元，对重油征收21欧元，对纸浆和造纸工业征收12欧元，对鱼粉业征收22欧元。在大力发展绿色工业和贯彻实行碳税制度下，挪威在2020年已经成为全球首个电动汽车销量超过燃油车的国家。2021年，挪威政府公布了未来10年的气候行动指南，计划到2030年，将碳排放税从目前95美元/吨增至240美元/吨。挪威作为目前碳税水平最高的国家之一，愿意为更大更长远的利益牺牲近期利益。

（三）瑞典

瑞典作为最早设立碳税制度的国家之一，保持经济稳健增长的同时，持续遏制二氧化碳的排放。瑞典在1991年开征碳税，对石油、煤炭、液化石油气、汽油和国内航空燃料征税，起初的价格是每吨29欧元，后来上升至2019年的每吨137欧元，是世界上最高的碳税税率。碳税的高税率必然会影响碳能源的开采和使用，与此同时，瑞典生物能源对地区一级供暖的贡献从25%上升至70%。高税率并不意味着整个社会能源利用的负担必然增加，瑞典政府在提出高税率的同时还推出了许多碳税减免措施，并且对家庭、一般企业和高耗能企业实行不同的碳税税率。同时，瑞典十分重视绿色能源和可再生能源的开发，2015年瑞典可再生能源的比例已达52%，是欧盟成员国中占比最高的国家。瑞典财政部长Magdalena Andersson在2016年的碳价格领导联盟的高级别会议上表示：“瑞典的GDP增长了60%，同时，我们的排放量减少了25%，因此温室气体排放与经济增长是可以脱钩的。征收碳税不仅是道德上正确的决策，也是经济上明智的措施”。

（四）日本

日本首相菅义伟于2021年4月“领导人气候峰会”上宣布，力争2030年温室气体排放量比2013年削减46%。此外日本于2021年5月正式通过修订后的《全球变暖对策推进法》，明确了2050年实现碳中和的目标。日本在2004年就宣布碳税计划，将起征碳税纳入立法议程，以期实现京都议定书的目标。碳税针对所有类型的化石燃料和电力，征税环节包括了从炼油厂装运汽油、轻油、煤油和液化气的阶段，煤炭、重油的最终消耗阶段，以及天然气、城市燃气、电力和喷气燃料的阶段。但由于工业企业的压力和社会各界的推动，环保部对原有碳税制度进行修订，新的碳税制度根据化石燃料和能源产品的不同设置不同的税率，如对液化石油气实施较高碳税税率，而对电和煤油实行较低的税率。为了避免给企业和家庭带来太大的经济负担，日本水产省还推迟了对汽柴油和喷气燃料的税收实施。同时，日本的碳税收入主要用来确保环保事业的正常进行，以促进绿色工业的发展。日本2013年达到碳排放峰值之后一直呈现下降趋势，并于2020年全国温室气体排放量（以二氧化碳换算）达到11.49亿吨，同比减少5.1%，为1990年有相关纪录以来的最低值。

五、我国碳税法律制度构建思路建议

实现碳中和目标，既是减少二氧化碳排放量、遏制全球气候变暖这一国际性政治议题中的重要内容，也是推动我国生态环境质量改善由量变到质变，构建绿色低碳循环发展的经济体系的关键一步。而碳税作为重要的节能减排工具，既有利于调整经济社会系统，也有利于推动我国绿色低碳发展迈上新台阶。观诸世界范围内在环保减排体系方面处于领先地位的国家，其无不构建了扎根于本国经济运行现状与社会主流思潮之上的碳税征收制度。我国目前的节能减排工作绝不能仅仅停留于“关停”或“处罚”涉事企业的原始阶段，而是应当努力实现从行政规制到经济激励的历史性跨越，设置合理有效的碳税征收制度正是这一“惊险跳跃”中的硬性要求。当然，在保障碳税征收制度有效运转的同时，也应当秉持“追求正外部性，减弱乃至规避负外部性”的方针，通过筛选课税对象、确立阶梯税率、设置多种税收优惠减免措施等手段，使整个碳税征收制度保持应有的弹性。

（一）合理选择课征对象

税收课征对象体现了该税收事项对什么征税，通常也是划分不同税收种类的主要标准。设立碳税制度，首先要对碳税征收对象进行明确，一般认为，碳税的征收对象是生产、经营和消费过程中，因使用含有碳含量的能源而产生的二氧化碳。然而，事实上直接测量二氧化碳排放量几乎是不可能的，应当寻求直接测量排放的替代方法，因此，可以通过测量能源中碳含量对能源征收碳税，与直接测量碳排放量相比，更能轻松地验证燃烧量。其次，更广泛的碳税将减少产业和行业的不平等，税基越广，其负担就越有可能在全国范围内进行分摊，因此，碳税应当适用于所有排放二氧化碳的燃料，以便在所有类型的能源行业之间尽可能地广泛负担。它将主要影响煤炭、石油、汽油和天然气等化石能源，不会对无污染能源（太阳能或风能等）征收额外费用。此外，碳税还应根据各种化石能源的碳含量比例进行调节，由于每生产一单位能源，燃烧煤炭比燃烧天然气排放的二氧化碳多75%，比燃烧石油排放的二氧化碳多22%。根据碳税，煤炭将被征收最高税率，其次是石油和天然气。

（二）分阶段实施灵活税率

由于在中国工业发展中普遍使用化石能源，由碳税引起的能源价格变化将影响几乎所有中间产品和最终产品的价格。价格上涨将在整个生产阶段中进行过滤，并最终影响消费者的购买决策，从而使得碳能源密集型产品比其他轻能源产品价格更昂贵，因此要注意以下几个方面：一是要根据家庭、一般企业和能源密集型企业灵活设置各种税率。二是要针对我国目前经济发展现状，分阶段征收碳税，使征收碳税将受到严重影响的行业和企业或者国家部分地区的生产者和消费者在能源上涨之前获得一段时间的缓冲期。如依靠重工业发展的地区，他们比主要依靠科技和轻工业发展的地区对能源需求量更大，在必须完全承担碳税之前，他们应当有一段时间的緩冲期，允许他们考虑能源使用效率以及开发使用清洁能源进行代替或进行发展转型，这些都是需要进行慎重考虑和长时间的实践布局的。三是要分阶段征收碳税需要根据我国社会的可接受度进行充分的调节，碳税制度是一个庞大的工程，不可毕其功于一役，易遭受反弹，因此可在起征时采取低税率的方式，后逐步提高税率。

（三）设置各种税收优惠措施

税收优惠措施作为整个碳税体系中相对独立的税收条款，使得整个税收体系在实践中更具吸引力和可操作性，有助于抵消单纯碳税征收可能造成的纵向不平等。从外部性理论出发，设置碳税优惠措施是为了控制社会成本与私人成本之间的差额，在现实生活中，要想完全消除外部性是不可能做到的，我们能做的就是尽量控制外部性的大小，消弭负外部性。此类税收优惠措施主要包括：减少征收、免于征收和税收返还等措施。我国目前的绿色税种中的环境保护税法和资源税法中均设置了税收减免条款，用于调节税收征管，实现税收公平。

从碳稅优惠措施的国际经验来看，各国针对碳税征收所设置的优惠措施各有不同，但其目的大都是为了减少对能源密集型工业以及面临较强国际竞争的企业的负面影响、维护低收入居民的利益和促进节约减排目标的实现。如英国政府在2016年就开始在家庭中逐步实现“零碳排放家庭”和“零碳排放量非家庭建筑物”战略，同时，出于对低收入家庭的保护，英国政府实施了“暖锋计划”，从征收的税收中提取一部分用于补贴低收入家庭在取暖、保暖和通风改造方面的支出。瑞典实行在一定时期内对采矿和电力行业免征碳税，对国际竞争压力较大的企业减征碳税。另外，还有许多国家还会根据税收公平原则的要求，针对碳税实施过程中所面临的不公平问题给予相应的税收优惠措施。

我国也应当基于税收公平的要求，制定有效的碳税优惠措施。给予能源密集型企业和低收入家庭相应的税收减免，对于采用清洁能源和使用节能减排技术和设施的企业给予一定的税收减免或返还，并利用所征收的碳税收入对研究开发新能源、节能减排技术的科研机构提供资金支持，以平衡实现碳中和目标过程中可能遭受重大冲击的主体的利益，减少碳税开征对于经济发展造成的不利影响。

（责任编辑：张恩娟）

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