山东省农村养老服务供需困境与优化路径

霍雨慧 林艳艳

(济宁学院 1.儒商学院；2.教师教育学院，山东 曲阜 273155)

2000年，我国的老龄化程度已经达到了7%，这意味着我们已然迈入了老龄化社会的行列。第七次全国人口普查公报(第五号)显示，截至2020年11月1日零时，全国人口中，超过60岁(含60岁)的人口总计264018766人，占18.70%，超过65岁(含65岁)的人口总数是190635280人，占13.50%。与2010年的第六次全国人口普查相比，超过60岁(含60岁)的群体所占的比重上升了5.44个百分点，超过65岁(含65岁)的群体所占的比重上升了4.63个百分点。山东省超过60岁(含60岁)的群体占20.90%，超过65岁(含65岁)的群体占15.13%[1]，均高于全国平均水平。人口老龄化已然是现在及未来较长一段时间内的基本国情，积极应对这一问题具有非常重要的意义。《老年健康蓝皮书：中国老年健康研究报告(2020～2021)》指出，面对前所未有的、空前严峻的人口老龄化挑战，我们必须走具有中国特色的健康老龄化路径，这将为同样步入未富先老之列的其他国家提供中国智慧与中国经验[2]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，我们要推动养老事业和养老产业协同发展，优化养老保障机制，推行普惠性及互助性养老，打造新型养老形态，创建居家社区机构多管齐下、医养康养相融合的养老服务系统。在山东省确定的新旧动能转换和经济转型升级10大产业当中，健康养老赫然在列。就老龄化程度而言，农村明显高于城市，所以农村是我国应对养老挑战的重点和难点。在人口“双龄化”的冲击下，在“两个一百年”奋斗目标实现的交汇时期，农村养老服务体系建设关乎国民基本生计，必须尽快加以调整和改善，以满足群众尤其是农民对美好生活的需要。

一、山东省农村人口老龄化现状及趋势

(一)山东省人口老龄化程度日益加深

世界卫生组织(WHO)规定，当超过60岁(含60岁)的老年群体占某个区域或一个国家总人口的10%以上或超过65岁(含65岁)的人群所占比例突破7%时，称为“老龄化社会”；若达到14%，则为“高龄化社会”；若达到20%，则为“超老龄社会”。山东省作为我国人口第二大省，早在1994年就进入了老龄化社会。山东省第七次全国人口普查公报(第四号)显示，山东省60岁及以上人口为21220806人，占20.90%，65岁及以上人口为15364078人，占15.13%[3]。历史地来看，山东省超过65岁(含65岁)人群的相关指标变动如下：1953年为6.31%，1964年为4.49%，1982年为5.63%，1990年为6.20%，2000年为8.03%，2010年为9.84%。尤其是2000年以来，这一指标一直远超全国平均水平，山东省进入中度老龄化社会。据预测，到2035年，山东省的老年人口占比将超过30%，进入深度老龄化社会。之所以如此，人口基数大是原因之一。2017年末，山东常住人口跨入“亿时代”，成为继广东之后我国第二个人口过亿省份。“百岁老人”逐年增加则是另外一个因素。2010年第六次人口普查显示，山东的百岁老人共2699人；到2018年年底，实名统计的百岁以上老人达6491人，人数已是2010年的2.4倍。与老龄化程度不断加深形成对比的是，山东的出生人数却不断下降，这也推动了老龄化加剧。

(二)未富先老现象突出

山东省是人口大省，也是经济大省。2020年，全省国民生产总值(GDP)为73129.0亿元，仅次于广东省和江苏省，排名全国第三。但按照人均GDP排名，山东处在第10位，农村居民人均可支配收入为17775元。从发达国家人口老龄化的演进过程可以看出，人口构成由成年型向老年型的过渡往往需要数十年乃至百余年，完全步入老龄化社会时，人均GDP通常为5000至10000美元。山东省于1994年进入老龄化社会，当时人均GDP只有3844元，而整个过渡期只用了30多年，未富先老问题比较严重，时至今日依然如此。

(三)农村人口老龄化、高龄化形势严峻

农村人口老龄化尤为显著并且发展速度更快，高龄化现象也比城镇地区更严峻。而且，在城乡二元体制的长期影响下，农村地区对老龄化冲击的承受力远远低于城镇地区。所以，老龄化及老年人的养老问题在农村地区更加凸显(见图1)。

图1 2000-2019全国和山东省60岁以上老年人口和65岁以上老年人口数量和占比增长图

从2000年第五次人口普查结果可知，山东省农村人口5564.5880万人，其中60岁以上老年人705.7776万人，占农村人口的12.68%；65岁以上老年人503.8924万人，占农村人口的9.05%。从2010年第六次人口普查结果可知，山东省农村人口4817.1992万人，其中60岁以上老年人824.0223万人，占农村人口的17.11%，比第五次人口普查上升近5个百分点；65岁以上老年人551.8072万人，占农村人口的11.45%，上升近3个百分点。另外，农村高龄人口增幅迅速。第五次人口普查数据显示，农村超过80岁(含80岁)的人口总计为74.6304万人，在超过65岁(含65岁)群体中的占比为14.81%。第六次人口普查数据显示，农村超过80岁(含80岁)的人口总计为111.7924万人，在超过65岁(含65岁)群体中的占比为20.26%，十年上升了近6个百分点。高龄人口的年均增长，远高于农村超过60岁(含60岁)人群的年度平均增速，高龄化问题日益凸显。

(四)全省老龄化存在明显地区差异

如表1所示，根据第七次人口普查数据，山东省不同地区的老龄化存在差异。有12个市的老年人口比例超过20%，已进入中度老龄化社会，老龄化由东到西呈阶梯状分布。威海市老龄化程度最高，60岁及以上老年人口所占比例为27.30%，位居全省第一，烟台市居第二，而菏泽市这一比例最低，为18.32%。取山东全省60岁及以上老年人口的平均占比为20.90%，从表1可以看出，老龄化程度高于山东省平均水平的城市有青岛、淄博、东营、烟台、潍坊、泰安、威海、日照、德州和滨州。从65岁及以上的老年人口占比来看，威海市和烟台市依然在前列。

表1 山东省第七次人口普查各市老龄化数据

二、山东省农村养老服务供需现状

(一)核心概念界定

1.农村养老服务

所谓养老，也就是奉养、供养、爱护老人；而服务是为别人办事并使之因此获益的义务性或收取一定报酬的社会活动[4]59。从参与的主体来说，养老服务一般分为两大类：一是家庭提供，又可细分为家庭内部的其他人员与老人自身提供这两种；二是由除了家庭内部人员之外的国家、社会(包含公司、民间机构等)来提供。在实际的研究和应用中，养老服务常常与“为老服务”“老年支持”“老年照料”等词语一起出现。本文所指的农村养老服务可以从两方面来界定。一是农村养老服务的类型，主要涵盖居家养老、社区养老以及机构养老服务。居家养老服务与传统的主要由子女或者其他家庭成员照顾的家庭养老不同，实际上是一种由政府、社区或其他组织来承担家庭养老责任的第三方支持性服务，比如护工、居委会(村委会)、志愿者等提供的服务。社区养老服务一般指集中并统筹当地的各种力量，为本辖区内的老人提供养老保障，主要是日间照料和居家养老支持。所谓机构养老，就是老人前往专业的养老机构居住。二是农村老龄人群养老服务所涵盖的项目，包括日常照料服务、医疗保健服务、精神慰藉服务等。

2.农村养老服务供给与需求

(1)农村养老服务供给

农村养老服务供给主要包括两个方面：一是供给主体，二是供给水平。为农村老年群体提供基本养老保障、迎合其多样化诉求的主体有家庭、社区、政府、市场，它们各自承担着不同的功能，共同组成了完整的养老服务供给体系，它们的供给水平决定了整个养老服务体系的供给能力。

(2)农村养老服务需求

需求和需要的含义是不同的。需要是一个心理学或社会学的概念，心理学认为需要是对某种目标的欲望，而社会学将其界定为人类的特定生存状态，它一般通过人类与事物的依存性来体现。每位老年人都有养老服务需要，起初是对家庭支持的需要，家庭支持减弱之后，此种需要的达成便转向社会。但并不是所有的农村养老服务需要都有相应的需求。需求是一个经济学概念，一般指大众愿意购入并且有能力购入的产品的数目。也就是说，需求有两个因素，一个是意愿，另一个是支付能力。对于农村老年群体而言，其养老服务需求是特定时间内、某一定价范围内、某一缺乏程度下，他们想要获得、并且可以获得的服务类别及数目。

(二)研究方法

本文选用多阶段随机抽样法，本次调査针对超过60周岁(含60岁)的农村老年群体。基于整体经济状况，依据GDP排名，结合地理位置，我们将全省分为三个层次，在各层次均抽取四个地级市，最终样本量为4308个，有效样本4308个。

1.地区分布情况

经济较发达地区抽取青岛市、烟台市、济南市、潍坊市；经济中等发达地区抽取济宁市、威海市、临沂市、泰安市；经济较不发达地区抽取聊城市、德州市、日照市、菏泽市。

2.样本代表性

本文以2020年第七次全国人口普查获得的山东省人口信息为整体，以此次调査和探讨的老年人口数据为具体样本，展开拟合度检验，得到的结果是P>0.05，这表明本次所选的样本具有较为理想的代表性(见表2)。

表2 具体抽样结果

3.调研的质量控制

根据研究对象和研究目标，笔者认真设计调查问卷。本次调研工作组由3位教师和40名本科生组成。正式调查前，指导教师对参与学生进行了细致具体的培训和指导。参与者不但要了解各自的职责及任务，明确此次调研是为了什么、有什么价值，还需了解整项计划的设计准则、所选用的方法、如何规范填写等，此外还要把握各个环节可能存在的突发性问题和处理办法，以便掌控整个过程、确保活动样本的有效性。三位教师全程跟踪，确保调研数据的可靠性及准确性。

(三)研究结论

1.山东省农村养老服务供给情况

(1)党的十八大以来农村养老被提升至国家战略高度，山东省配套养老政策密集出台

2012年以来，是全国总人口尤其是农村人口快速迈向老龄化的阶段，更是政府努力应对这一空前难题并积极推出有关措施与制度的阶段。党中央从长远出发，深度谋划、积极应对，确立了诸如“医养结合”“互助养老”等模式，对涉及养老服务的有关制度进行改革、逐步完善。功能完备、格局科学、规模恰当、城乡兼顾的以居家为主、社区为辅、机构作为补充的社会化养老服务体系基本建成，这为加速完善农村养老服务体系创造了良好的条件。山东省密集出台《山东省养老服务条例》等配套支持性政策40余个，深入扎实开展养老院服务质量建设专项行动，出台省级地方养老服务标准27个[5]。

(2)家庭依然是农村养老的主要供给主体

家庭养老基于婚姻及血缘关系而存在，是由子女、配偶等本家庭内部的人员负责给予老人物质支撑、日常照顾、精神安慰等的养老模式。实际上，家庭养老是一种代际经济转移，父母养育子女，儿女赡养父母。基于亲缘、亲情，下一代较年轻的成员向上一代年长的成员回馈在相邻两代间的取予是互利共惠的，也是均等平衡的。中华民族向来以“孝”当先，而且还有“养儿防老”的观念，所以家庭养老仍旧是当前农村地区最普遍的养老方式。

调研结果显示，就居住模式而言，72.72%的老年人与老伴一起居住，绝大多数农村老人和成年的子女共同生活，并且基本上是三代同堂。在实际调研过程中，我们也发现存在一定数量的老人并未与下一代同住(与配偶一同生活或独自生活)，不过一般同子女住处距离不远，无论是物质还是情感均与其余家庭成员关联紧密。从物质来源层面来讲，大多数老人都依赖于下一代或是其余家庭成员支付的赡养费，占比57.45%；有的老年人仍自食其力，以付出劳力的形式获得收入，占比48.45%。这一结果说明，经济保障基本上仍是从家庭内部获取的。从精神生活方面来说，因为在广大农村，专门面向老年人的广场、文娱中心等十分短缺，他们平日的休闲活动只有聊天、看电视、听广播、种花种草等家务，而这些活动基本上是以家庭为依托的。他们平时接触到的人只有伴侣、(孙)子女、儿媳、兄弟姐妹、邻里乡亲、好友等，在这些人当中，家庭内部成员的情感慰藉效果要比其他人好得多。

(3)社会化养老是农村养老的补充形式

第一，五保供养。2009年8月，山东省推出了《山东省农村五保工作暂行规定》，2010年，颁布实施《山东省农村五保供养办法》。所谓五保供养，是指由社会负责给予农村无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人或未成年人，吃、穿、住、医、葬等日常照料与经济支持，简单来讲，就是保吃、保穿、保住、保医、保葬，通常也称为“五保”。所需的资金由省、设区的市、县(市、区)、乡镇这几级财政共同分担，并且纳入县(市、区)、乡镇级财政预算。有农村集体经营收入的地区，可从这些收入当中进行划拨，用来补贴和帮扶五保户。具体的实施方式包括集中与分散供养两类，前者是将帮扶群体安排到乡镇开设的敬老院统一照看，他们平日里可互帮互助或由院方派专人照看；后者是各地政府划拨专项资金，由村委会以及老人的亲朋好友等负责其基本起居。

第二，低保救济养老。对未达到五保标准而家庭人均纯收入处于所在地最低生活保障线以下的老年人，当地政府将给予适当的物质支持，以维持其日常开销。截至2020年底，山东省低保老人总计有13.5256万人，其在整个群体中的占比并不算高。

第三，农村养老保险。现阶段，农村养老保险基本上可分为新型农村社会养老保险与新型农村合作医疗保险这两类。对于前一种养老保险，年满16周岁(在校生除外)、未购买城镇职工基本养老保险的农村居民均可在户籍所在地自行参与，保险基金包含个人缴纳、集体补助以及政府补贴，达到60周岁的参保者每月可申领养老金，具体数额由社会基本养老金以及个人养老金这两部分构成。后一种医疗保险依托政府统筹、指引及扶持，基于“互助共济”的准则，由个体、集体、政府联合出资，给予参保的农民相应的医疗服务，目标在于缓解其看病压力，保障患病家庭的基本生存能力。

第四，养老储蓄或商业养老保险。随着农村逐渐走向富裕，再加上养老保险领域的持续壮大，少数经济条件较好的老年人购买商业险，以此来获取养老服务，以满足更高水平的养老诉求。但受经济发展水平和家庭收入水平影响，这种方式的整体参与性也不高。

第五，退休金养老。在一些集体经济相对发达的农村地区，集体单位定时或不定时地向老龄人群拨付养老金，但是数额不等，保障范围较窄。目前总体来说，人数相对较少，占老年人总数的比例不高。

2.山东省农村老年人养老服务需求情况

农村老人的养老诉求涉及的范围较广，而日常生活照料、医疗保健、情感慰藉是最为基础的诉求。调研数据显示，农村老人最需要的养老服务中这三项占比最高，分别为84.15%、82.94%、50.09%。

(1)日常生活照料服务需求

从需求层次理论可知，生存是最为基础，更是必不可少的一项诉求。对于老年人尤其是高龄老人来讲，此项需求通常依赖于别人的帮助才能满足。调研数据表3显示，以独居或依赖伴侣照料为基本特征的“老人养老人”模式，占比有92.5%之高。表4结果显示，农村老年人对家人生活照料的满意度比较好，很满意和比较满意占到了94.65%。但是，他们的身体健康水平、自理能力等有着非常高的不确定性，所以他们当中的很多人可能会面临无人照看的困境。并且，随着年龄增长、身体健康状况下降、自理能力下降，他们对日常照料服务的需求会更加紧迫，可是家庭养老功能的削弱致使其难以达到老人对基本起居照看的诉求，因此需要完善社会化养老服务体系以满足他们的养老需求。

表3 农村老年人日常生活照料来源

表4 农村老年人对家人生活照料的满意度

(2)医疗保健服务需求

农村老年人对医疗服务的需求应该是最迫切的需求之一。但是，调研数据显示，农村老年人很少享受过医疗保健服务，仅有22.7%的老年人表示无上门体检的需要，可见此项服务的需要程度是非常高的；在陪伴就医项目中，有13.7%的老年人选择很需要，17.9%表示较需要，54%表示不需要，这说明此方面的诉求的确存在，但目前并不迫切；在康复保健项目中，有13.1%的老年人选择了很需要，52.8%表示不需要，这表明此方面的诉求基本上来自于身体状况不好的老人；在紧急救援项目中，只有1.7%的老人表示很需要，79.0%表示并不需要，这表明诉求并不高。整体上来讲，农村老人对于此项服务的需求较为迫切。

(3)精神慰藉需求

在精神慰藉类项目中，有88.0%的老人表示无心理咨询的诉求，该项数据较高；在陪伴聊天项目中，仅有55.7%的老人表示无此诉求，尽管他们对专门的心理咨询不是十分需要，但陪伴聊天并不到位，可见农村老人精神层面的诉求并未获得满足，我们应当提高警惕，避免其进一步转变成心理咨询诉求。他们当中只有52.9%表示对文娱活动并不需要，该诉求及陪伴聊天诉求处于较高的水平，恰恰表明农村老人大多缺少子女的陪伴，存在一定的孤独感，这和现阶段乡村“独居”“空巢”老人越来越多的现状相符。

3.山东省农村老年人养老服务供需矛盾及原因分析

(1)农村老人养老需求偏好家庭化与家庭养老服务能力弱化存在张力

家庭养老是我国传统养老模式，也是目前农村老人需求偏好较强的养老模式。调研数据显示，80%以上的老人认为最理想的养老模式仍然是传统家庭养老。但随着农村社会的发展变迁，不同代人分开居住、“以孝为先”思想的逐渐减弱、家庭规模的缩小、代际关系的下移等致使农村家庭养老水平明显降低。

(2)农村社会养老服务缺乏和养老资源闲置并存的矛盾凸显

就现阶段而言，农村社会养老机构仍是以敬老院为主，但是大多数敬老院的配套并不完备，服务水平较低，而民间养老机构所起的作用十分有限。从配套设施层面来讲，当前较为常见的有互助幸福院以及老年活动中心，而农村日间照料中心、综合养老服务中心则较为缺乏。基于互助性质的幸福院覆盖较广，数目也较多，但实际使用率低。在实地调研中发现，不少幸福院如今都已闲置，存在明显的相对过剩情况。调研数据显示，全省农村社会养老服务机构的床位十分紧缺，不但与当前的诉求相距甚远，更难以应对今后人口老龄化加剧到来的新状况。可是，事实上机构入住率均值仅达到了60%，一方面，入住诉求量非常大；另一方面，相当一部分机构并未到达饱和。一方面，供给量存在巨大的缺口；另一方面，又有很多设施未发挥出作用。比如，有些村集体投建了老年人活动中心，但长久无人使用，门上挂锁、窗上挂蛛丝的现象还比较常见，耗费了大量的人力和资金，却并未实现预期目标。

(3)地方政府财政能力有限，农村社会养老服务市场化不足

目前，农村社会养老服务作为一种公共产品，大多是以行政化的方式，按照管理层级，由政府自上而下提供。在这个过程中，地方政府既是政策的制定者、养老服务的提供者，同时又是社会养老服务的筹资者，更是监督和管理者，农民实质性参与少。政府财政投资力度不足，农村大多数小型社会养老服务机构很难从政府获取各种优惠支持。农村集体经济薄弱，在很大程度上降低了市场等其他力量参与供给的积极性，致使农村养老机构特别是社区养老服务机构无论总数上还是设施建设、服务水平等方面均与城镇相距甚远。而仅能满足基础养老需求的公办养老福利机构，因为容纳量有限，仅能供一定数量的五保户入住，所以仍有非常多的老人被养老难的问题所困扰。

(4)农村老年人对社会养老服务需求与支付意愿、支付能力的矛盾凸显

山东省是人口大省，也是经济大省，但农村居民人均可支配收入不高，未富先老问题比较严重。老龄人群获取收入的途径较少，能力也较为有限，而其日常花费却比较高，比如高龄老年人医药方面开支的增多使其经济上较为困难，故而他们当中绝大多数无力承担参与社会养老的费用。有关资料表明，农村老人中，仅有14.6%表示对于养老无忧虑，52%表示入不敷出，45.7%表示为病痛所困扰。经济状况不佳，不但在很大程度上降低了老龄群体的社会养老需求，还致使市场化社会养老服务存在明显的短缺。我们对农村老年人对养老保险政策的认知度和参与度进行了调研，调研结果显示，他们的认知程度和了解程度居于一般水平。调研结果展示了农村居民对养老保险制度的了解状况，还对其为何放弃新型农村养老保险展开了探讨。结论表明，每次需支付的保险费金额偏高是放弃参与的主因，所占的比重达到了12.35%。除此之外，缴纳期限太久、到期领取的难度较大等也导致选择放弃参保。

表5是养老保险缴纳意愿的整体研究结果。从中不难看出，500元和1000元是参保意愿的两个比较明显的分界线。当收费金额低于500元，他们的参与意愿始终较高，均超过50%；除此之外，他们的参与意愿随政府补贴比例的提高而呈现出正向变动。但是，如果政府补贴比例不变，农村居民的参与意愿同他们本身的费用标准之间是反向变动的关系。在政府不提供补贴、费用标准为1000元时，参与意愿下降到了18.64%。

表5 养老保险支付意愿比例

(5)社会养老服务专业人才匮乏

农村养老服务机构少、条件艰苦、薪酬待遇较低等因素，导致农村社会养老服务及医疗卫生队伍规模小、文化素质低、年龄偏大、流动性大。养老服务供应不足，远远跟不上农村老龄群体当前的养老需求。另外，随着养老事务的增多，在广大农村专门从事法律及心理咨询的人员极其紧缺，农村老年人不能在第一时间获得有效的疏导和正确的解答。

三、优化山东省农村养老服务供给的对策建议

(一)重视家庭在农村养老服务中的基础性作用，积极推进社区居家养老服务

1.弘扬传统孝文化，发展符合时代特征的家庭养老

“孝道”自古以来就是中华民族的优良传统，也是深深扎根于每一个中国人心中的价值取向，是我们不断向前迈进的文化根基[6]9。2019年10月27日，国家出台了《新时代公民道德建设实施纲要》，明确要求“自觉传承中华孝道”，子女要感念父母教养之恩情、感恩长辈关怀之情谊，树立起孝敬父母、敬爱长者的优良品德[7]。因此，我们要大力开展普法教育和孝道文化宣传，使孝文化成为一种社会文化主流，使“爱老孝老”成为每个人自觉遵守的最基本的道德准则。营造“尊老敬老爱老孝老”的文化氛围，能最大限度地发挥家庭养老在生活照顾、亲情关爱、精神慰藉等方面的独特优势。

2.健全家庭养老的相关政策

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》已明确提出要建立和完善家庭养老政策，《中华人民共和国老年人权益保障法》也明文指出，要着力完善家庭养老支持机制。但目前家庭养老的政策实施环节还存在一定的局限性，因此应进一步结合各地具体情况，制定和完善切合实际、便于实施的家庭养老支持政策，确保老年人安享晚年。

3.优化社区居家养老服务

社区居家养老是符合当前国情的一种养老模式，它不仅能确保农村老龄群体得到妥善的安排和赡养，还能推动家庭养老向社会化养老转变。自2016年起，国家划拨专款推进农村社区居家养老。2020年出台的《山东省养老服务条例》提出，县级以上人民政府要增强财政支持力度，健全居家社区养老服务体系及配套公共服务，促进并鼓励企事业单位、民间团体为城乡老龄群体打造更加丰富的养老模式。为进一步落实试点任务，农村社区居家养老服务可分成两种：一种是由接受过专门培训的人员上门开展面对面的服务；另一种是在社区创建的日间服务中心，工作人员面向特定人群开展服务。我们要按照人人享有基本养老服务的理念，以基本养老服务为主，兼顾专业化、社会化需求，建立居家和社区基本养老服务清单，健全社区居家养老服务的设施标准、服务标准、安全管理制度和服务监管机制。

(二)建立精准的农村社会养老服务需求评估机制，缓解农村社会养老服务缺乏和养老资源闲置并存的局面

《山东省养老服务条例》明确规定要积极应对人口老龄化，满足多元化、多层次的养老诉求。笔者建议，在此基础上，各地市制定精准的需求评估机制，拟定并加快落实《农村老年人照顾需求等级评定指引》。比如，可以按农村老年人的自理能力、患病情况、收入水平、家庭支持、主观意愿等因素将老年人分为不同的群体，针对各类人群的具体诉求，提供不同的农村养老服务模式。另外，还可以建立动态管理数据库，为科学制定政策提供决策依据。

(三)完善以需求为导向的多元协同供给机制，最大限度满足农村老年人多层次、多样化的养老服务需求

1.进一步强化政府的主体责任。政府应增强对农村社会养老服务的制度及财政支持，努力将政府化养老保障拓展至更大的范围。对于现阶段一些社会养老配套设施浪费严重的情况，我们要在持续有效提高整体服务水准的前提下，充分发挥已有资源的价值，持续扩宽服务范围，使越来越多的老人免受后顾之忧。

2.进一步彰显市场在养老领域中的供给功能。政府应依托制度、资金等为民间资本进入该领域打开门路，采取多种多样的宣传方式，使更多的人了解政策及财政支持举措。想方设法下调养老服务领域的进入门槛，减少设限，依托多种途径加快和促进整个领域更快地实现市场化运行。

3.充分发挥社会及民间团体在该领域中的补充功能。一是要充分发挥村委会等基层机构的作用，将参与养老服务供给作为村民自治的重要内容之一。二是依托农村血缘和地缘关系结成自发式组织。调研中发现，济宁邹城唐村镇坚持“出入相友、守望相助”的宗旨，努力健全乡村治理机制。29个村居全部设有邻里互助服务中心，600多名村民加入邻里互助队。服务深入到千家万户，落实到每一个个体身上。为解决村内空巢、独居老年人吃饭难问题，村两委盘活闲置的村大队院，打造了幸福食堂，不仅解决了老人们的用餐问题，还为他们提供了一个休闲交流的好去处。这种做法，通过推动邻里互助、倡导多方参与的共建共享机制，实现了所有老年人共享养老服务体系，值得借鉴推广。

(四)按照经济发展水平分地区分类别推行差异化社会养老模式

各地经济发展水平存在差异，社会养老模式的发展程度相应存在差异，因此我们建议分类推行。对于经济社会发展水平高、人口老龄化程度高的地区，宜突出市场在服务供给中的主体地位，实施市场化的措施，形成高效的养老供给体系。对于经济社会发展水平一般的地区，建议多实施社会化举措，进一步盘活社会养老体系，努力打造各方参与者和谐共进、有竞争、有互助的格局，满足不同层次的养老服务需求。对于经济社会发展比较落后的地区，实施行政化的举措，充分发挥地方政府在养老服务供给方面的职能优势，重视公办养老服务，确保基础养老保障以及预防性服务项目。

(五)促进“互联网+”在养老服务领域的广泛运用，发展有利于改善养老服务的新业态

全省已基本建立了12349养老服务信息中心，但农村智慧化养老服务还亟待加强。必须借助“互联网+”以及区块链快速发展的机遇，推动农村养老服务业提质升级，实现对老年人的精准动态服务。加快建成农村虚拟养老院，为农村老年人及家人提供政策和法律咨询、家政保洁、水电暖维修、管道疏通等日常生活服务项目。还要通过信息化手段，实现居家老年人养老服务需求与供给的零距离对接。威海市在全省率先搭建居家养老信息平台，对当前留居农村的老人，以户为单位，月均补助10元话费；对于有特殊情况的，每月再给予30—60小时居养服务，所包含的项目涉及紧急救助、养老服务、助餐送餐等，总计两百余项。笔者建议在全省推进农村智慧养老，创新服务方式，提升养老服务质量。

(六)完善激励机制，推进养老服务人才队伍建设

一是要通过完善政策、基础设施等吸引专业人才返乡入乡创业。二是要加强对现有农村养老服务护理人员的政策扶持，提高待遇福利。三是要进一步加强人才培养，定期对相关人员进行培训。我们建议参考“师范生定向培养”的做法，以政策优惠、资金补助等条件吸引中、高等职业教育机构以及大、中专院校开设有关的课程和专业，通过减免学费、发放生活补贴、定向分配等举措吸引更多的人报考养老服务相关专业。

四、结语

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，有效应对人口老龄化关系到国家发展全局，关系到社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。山东省必须积极应对农村人口老龄化挑战，必须更新理念，打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，加强新时代农村养老服务体系建设，健全市场机制，持续完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，提升老年人尤其是农村老年人的获得感、幸福感、安全感。