河南省高速公路突发事件应急管理现状及对策

□ 张小旺 韩奕波 郑亚鹏

近年来，河南省高速公路快速发展。截至2021年底，全省高速公路通车里程已超过7 200公里。根据路网规划，到2035年全省高速公路通车里程将达到13 800公里，实现“16纵16横6联”的全省高速公路路网布局。针对落实交通强省相关政策的实际需求，通过对河南省交通投资集团濮阳分公司、洛阳分公司等省内13条高速公路运营管理单位进行实地调研，对高速公路突发事件应急管理现状进行系统分析，并针对目前高速公路突发事件发生后应急管理过程中存在的实际问题，提出了完善高速公路突发事件应急管理工作的相关对策。

一、高速公路应急管理现状分析

1.应急管理体系初步建成

（1）应急预案体系框架基本形成。近年来，河南省高速公路突发事件应急管理工作在制度和实践上不断完善和发展，从省政府、省交通厅到各辖市及相关部门均编制了典型突发事件的应急预案。截至目前，已经出台的有关高速公路突发事件应急预案中，省交通厅制定了1个综合预案，高管中心制定了1个综合预案和4个专项预案，交投集团制定了包括综合在内的5个预案，其中交投集团依据企业化运营的特点，为规范化管理预案编制和演练等工作，还制定了应急预案管理办法。

（2）应急管理体制初步建立。针对交通运输行业应急管理的实际需求，河南省交通运输厅成立了应急工作领导小组，负责全省范围内公路及水路的应急管理工作，日常应急事务由常设机构安全监督处具体负责完成。高管中心、交投集团、各高速运营管理公司也按要求设立了相应的应急机构，明确了工作职责，全省高速公路系统初步形成了高管中心-运营管理公司-路段监控中心、路政大队及养护单位三级应急管理组织体系。此外，省交通厅还联合省公安厅成立了路警联合指挥中心，为突发事故提供监测预警、指挥调度、应急信息与技术保障等各项支持。

（3）应急运行机制不断完善。截止目前，河南省已经建成了高速公路公众出行服务网、高速公路视频云联网平台、交通运输应急管理一网五库、公路交通气象灾害监测网络等服务系统，并与省气象局、国土资源厅、消防救援总队、河南交通广播等部门建立了联系，初步形成了预报预警、信息共享、应急联动、舆论引导等应急运行机制。

（4）应急管理法制体系逐步建立。截至目前，河南省先后出台了《河南省高速公路条例》、《河南省高速公路交通管理规定》、《河南省高速公路应急物资储备指导意见》等规章条例，已经形成了趋于完善的高速公路应急管理法制体系。2.应急管理能力逐步提升

（1）预防预警能力提高。高速公路系统“双重预防体系”建设持续加快，研究制定了风险辨识及分级管控清单，实现了重大风险清单化精准管控；开展了交通安全专项整治行动、公路设施升级改造工程，进一步提高了高速公路通行安全性和灾害防御能力。此外，省路警联合中心还引进了先进的路网运行监测系统和分析决策软件，有效提升了突发事故监测预警和应急处置的反应速度。

（2）应急响应能力增强。为了满足高速公路突发事件快速处置的相关要求，先后建立了高速公路突发事件应急分级响应机制，明确了各级响应下的责任主体和应对程序，并根据《河南省公路交通阻断信息报送制度》等规定建立了高速公路突发事件应急信息传递机制，为顺利完成郑州“7.20”特大暴雨、连霍高速义昌大桥“2.1”运输烟花爆竹爆炸等各类事故灾害的处置任务提供了基础保障。

（3）应急保障能力提升。①应急队伍不断扩充。应急救援力量主要来自各管辖路段的高速公路运营管理公司。发生重大自然灾害或事故灾害时，属地政府相关职能机构、武警官兵、社会救援组织也会协同参与救援工作。此外，高管中心、交投集团、高发公司、中原高速分别组建了专业的交通应急队伍，包括公路保通、桥梁架设抢险、应急通讯及运输保障队伍等，为突发事件应急处置提供有力技术支撑。②物资装备建设持续加快。为了保证高速公路突发事件应急处置过程中的物资需求，构建了“1+4+N”模式的全省高速公路物资装备储备网，即1个河南国家区域性公路应急救援中心物资装备储备库、4个区域性应急物资储运中心、多个高速运营管理公司应急物资仓库。其中，河南国家区域性公路应急救援中心还储备了一些“平时不常用、社会征用难、地方储备不足”的特种装备，如生命探测仪、人员防护神、应急模块化桥等，有效缓解了处置时特种装备短缺的问题。③应急信息化建设稳步推进。针对应急管理工作对实时信息的实际需求，建成了河南省公路水路安全畅通和应急处置系统，形成了包括高速公路在内的应急处置数据资源体系；实施了高速公路视频云联网、通信系统接入及服务区视频接入网工程，实现了高速公路多方位监测监控，同时也为分析决策、指挥调度等提供技术支持。

所有排序分析及排序图的绘制运用 Canoco 5.0软件完成。其他数据分析及绘图运用Office 365完成。

二、高速公路应急管理中存在的问题

1.应急预案亟待完善

（1）应急预案编制不规范。①风险分析不全面。在新形势与新环境下，现有的应急预案体系对风险范围的覆盖不够全面。例如，针对高速公路环境污染、网络安全、公共卫生事件等，现有应急预案体系中未涉及。②内容结构不完整。部分应急预案对突发事件的分级分类、应急主体及应急响应程序描述不清晰，预案应急措施不全面。③操作性不强。现有的应急预案总体上原则性要求较多，与实际问题及实际操作的关联性较小，且存在不同层级的预案内容重复、上下一样粗的问题，预案针对性不强。例如，个别部门编制的雨雪冰冻专项预案与处置方案无异，只是更换了名称。

（2）应急预案管理不科学。①缺少统筹规划与规范化管理。各级各部门编制的预案衔接不紧密，存在脱节、互相矛盾的现象。例如，基层组织编制预案中的应急响应级别与上级主管部门或属地政府编制预案的应急响应级别没有做到有效衔接，甚至出现互相矛盾的情况。此外，预案的持续改进机制不健全，主要表现在对最新的政策文件的吸收采纳情况较差、修订更新不及时。②预案“演”多“练”少。预案演练基本上是根据设定的内容进行“演”，实际能“练”的部分不多，预案的合理性难以体现，也无法起到锻炼应急队伍的作用。

2.应急管理体制机制法制有待健全

（1）应急管理体制不健全。一些单位尚未单独设立应急管理科室，没有配备专业的应急管理人员，没有建立系统规范的应急管理制度，“重应急处置，轻日常管理”的现象仍然存在。

（2）应急运行机制未完善落实。①联动机制运转效率低。多部门的协调和联动是各方应急资源形成合力的基础，也是应急管理机构高效运转的关键。目前，跨区域、跨部门之间的联动协作不够紧密，信息共享效率不高，在处置突发事件时经常出现不协调、不同步、不配合等情况。②信息传递机制不完善。应急信息的上报缺少简洁统一的上报格式，缺乏高效科学的上报流程，经常造成信息上报不及时、不完整，导致决策者无法快速准确地做出判断。③征用补偿机制未落实。虽然相关部门出台了应急资源的征用补偿政策，但实际上物资装备的征调、应急队伍的派遣等都存在各种条件的限制，补偿政策在很多领域及地区并未有效落实。

3.预防预警、应急响应、应急保障能力仍需提高

（1）风险评估能力弱，预警能力不强。目前，高速公路突发事件的风险评估缺乏完整的评价指标体系，风险评估仍然依赖于工作人员的日常经验。部分路段的监控设备覆盖率不高，一些关键站点、桥梁隧道、长大下坡处仍然缺少实时监测监控，风险隐患极大。

（2）应急响应不及时。高速公路突发事故后，受限于预警信息发布滞后、应急组织体系不健全、应急信息化水平低等原因，仍然存在应急响应不及时的情况。

（3）应急保障能力不足。①应急救援力量薄弱，专业化程度不高。目前，省内高速公路应急救援工作主要依托运营管理公司路政大队及养护施工单位兼职完成，专业救援队伍人员少，且救援力量分散。同时，由于缺乏专业的应急队伍培训体系和先进的救援装备，仅能开展常规化的处置，在应对复杂的突发事件时处置能力明显不足。②物资储备较为落后。一是物资储备量不足。物资总体数量不足，种类不全，结构配置不合理。例如，目前储备的物资主要集中用于防汛、消防、除雪融冰等专业化程度较低的应急工作中，清障救援急需的特种装备储备较少。二是储备制度不完善。应急物资维护监管不到位，部分装备处于长期损坏的状态，并且盗用、流失情况也时有发生。③应急信息化建设水平低。有关气象、水文、地质、人口分布等基础信息及灾情信息缺乏共享平台，灾情上报系统及应急决策分析软件时常运行不畅；交通部门与公安部门共享的监控资源无法及时调控切换，并且有相当比例的接入视频不稳定，需要考虑各类监测设备的兼容问题；综合性应急指挥平台建设刚刚起步，仍需进一步推广完善。

三、高速公路应急管理能力提升对策

1.深化改革，加快推进交通应急管理体系调整

（1）优化和完善应急管理组织机构。①依据国家大部制改革，各省辖市及各级高速公路管理部门应建立健全与上级应急工作体制相适应的应急管理机构，配置专职专业的应急管理人员。②依据“三定”方案和有关法律规定，进一步细化各岗位人员的应急管理职责，建立健全应急管理工作长效机制，实现应急管理从非常态化向常态化转变。

（2）建立健全应急管理机制法制。①完善风险评估，预防预警机制。开展高速公路事故信息的搜集、分析整理工作，研究制定科学的风险评价指标体系，确保风险评估结果的客观性与准确性；加快完善预防预警机制，建立全方位宽领域的监测预警网络系统，依据监测信息及风险分析结果，及时发布预警提示，力争做到早发现、早报告、早预警。②建立健全信息传递、共享、应急联动机制。制订完善高速公路突发事件信息报送和处理办法，突出明确信息上报的程序以及信息发布的渠道和审批流程等。同时，根据高速公路“多头管理”的特点，积极推动建立健全跨区域、跨部门之间的联动协作机制，纵向上实现应急救援组织的统一领导，横向上实现联动部门间的协调合作。③落实征用补偿机制。设立专项征用补偿保障资金，修订完善征用补偿管理办法，建立征用补偿信息台账，依据管理办法及台账明细依法依规给予补偿。④完善应急相关法律法规。建立健全高速公路相关的地方性法规、部门规章、技术标准等，加快补充突发事件应急处置方面的规范性文件，进一步明确参与处置部门的职责义务，细化应急处置流程，确保应急处置专业化。

2.坚持应急预案持续性建设

（1）完善应急预案体系。①增强预案的全面性。在综合预案的指导下，结合省内高速公路事故灾害的特征及应急资源的分布情况，建立健全各类专项预案。例如，根据事故发生原因，可分别制定自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类、社会安全类等专项预案。根据自然灾害类划分，应逐步完善针对恶劣天气、地质灾害、地震等不同类型的专项预案，依次分类细化，提高预案的覆盖面。②提高预案编制的规范性、可操作性。严格按照预案编制的相关规范要求组织预案内容，预案编制前应明确各级、各类预案的编制要求、编制技术、框架体系；强化上下位预案的层次性，做到粗细有节。

（2）强化应急预案管理。①制定应急预案管理制度。加快出台高速公路应急预案管理办法，推行预案的编制、审核与备案制度。统筹规划预案编制内容，做好政府总预案、行业部门预案及各类突发事件专项预案在层级上相互匹配、内容上相互衔接，提高预案执行效率和突发事件处置的协调性。②加强应急预案的动态管理。建立健全预案持续改进机制，按照“平急结合”的要求，根据实战救援及日常演练经验、应急机构及应急资源调整等情况，及时对预案进行修订。

3.构建高速公路应急保障体系

（1）建设多领域专业化的应急队伍。①结合路网区域内灾害和事故的特征与类型，依托高速公路应急指挥中心、养护中心及应急物资储备中心建设，按照专业领域划分，组建地质、桥梁、隧道、机电运维、运输保障等专业化的应急救援分队。②以县（市）为单位，抽选一些身体素质及业务能力好的基层岗位人员组建地方救援保障队伍。地方救援保障队伍由市、县级交通应急管理部门负责日常管理，当高速公路突发重大事故时协助专业的救援队伍参与处置工作。③建立应急教育培训基地，定期开展公路保通、事故清障救援等方面的规范化培训，形成完善的应急培训体系。同时，定期联合多部门开展“双盲”应急演练，检验预案的适用性，提高各应急队伍的应急实战能力。

（2）完善应急物资装备储备体系。①加强应急物资管理。建立应急物资档案管理制度，制定详细的物资装备流转条件和程序；定期对物资装备进行检查更新，确保处于正常工作状态，满足实时应急处置要求。②建立多元化的物资储备新机制。加大对社会化资源的利用，例如，高速公路管理部门除了自行购买物资装备外，还可采取以厂代储、以租代储、以约代储的方式储备一定数量的救援机械，提升应急队伍装备水平，及时将通讯类、工程类、后勤保障类物资配备完整。

（3）加大信息化建设与技术支持。①围绕河南省交通运输行业“一中心、四平台”信息化管理框架，加快推进高速公路综合应急指挥平台建设，对接整合公安、气象、国土等部门的信息资源，通过平台开展路网监测预警、灾情信息共享、资源搜索调度、大数据分析决策和可视化管控等工作，实现全省高速公路系统的统筹、协调和联动，提升应急能力和运行效率。②针对应急管理中的薄弱环节，依托高校等科研单位，加强对突发事件应急处置技术与管理技术的研究；借鉴国内、国外先进经验，集中力量开展智能分析决策系统、特种救援装备、应急通讯设备等研发工作；加强灾情态势评估、应急资源最优调度等模型研究，提高事故防范能力与应急处置效率。

四、结语

加强高速公路应急管理建设既是确保高速公路通行秩序、保障公众出行安全的重要基础，也是提升高速公路管理部门应急能力和服务水平的重要保障。高速公路应急管理建设有各级领导的高度重视、各个职能部门的全力配合、业务需求的大力推动，一定能够克服起步晚、经验少等困难，充分发挥河南省交通枢纽的有利因素，实现高速公路应急管理建设的跨越式发展。