杭州市水路客船停靠站点管理现状调查

□ 郑咪咪施静娴

旅游码头供给能力不足一直是浙江省杭州市水上旅游发展过程中存在的主要矛盾，特别是存在一批受历史遗留、未纳入规划等因素影响无法取得港口经营许可的客船停靠站点，长期处于“无法可依、纳管困难”的处境，对杭州市水上旅游良性发展形成较大制约。2020年交通部《关于进一步加强水路客运安全管理的通知》等文件、2021年新《安全生产法》的发布，对水路客船停靠站点规范化管理提出了较高的要求。笔者通过对杭州市客运船舶停靠站点的调研整理，总结停靠站点的发展现状及特点，分析停靠站点管理中出现的主要问题，结合杭州市客运旅游发展趋势和安全管理方面的要求提出发展建议。

一、研究背景

1.行业背景

杭州市水上旅游较早，“十一五”期间随着运河水上巴士开通、西溪国家湿地公园开园、湘湖旅游度假区开放以及千岛湖景区不断拓展，杭州市水上旅游蓬勃兴起，水上旅游客运量逐年攀升。“十三五”开始，杭州市水路客运量趋于平稳，2017年后稳定在600万人次以上，2020年受新冠肺炎疫情爆发影响，旅游行业面临巨大冲击，水路客运量显著下滑。2022年在疫情管控常态化限制下，旅游行业依然低迷，水路客运量尚未完全恢复。2021年杭州市水路客运量为435.9万人次，同比增长28.6%，2022年1—5月仅有43万人次，同比下降77%。

从发展形势来看，由于缺乏专项政策、规划的支持，杭州市水上旅游和交通事业融合发展进程缓慢，码头、陆域、公交等基础配套设施不完善，尤其是旅游码头供给能力不足，已成为“卡脖子”问题。杭州市现有码头数量偏少，配置简陋陈旧，一期建造的码头和船舶停靠点无法满足客船适靠尺度需求，难以有效协调港航及岸线资源利用。尽管《杭州市港总规划（2005—2020年）》中显示规划建设24个旅游码头，然而截至2021年末，杭州市旅游码头建设仅实施10个，未实施14个，码头建设进度相对滞后。

2.政策背景

近年来，交通运输系统不断加强客运安全管理，旅游码头作为客运体系的重要环节安全要求持续提升。

2020年12月，交通运输部印发《关于进一步加强水路客运安全管理的通知》，要求“交通运输主管部门、海事管理机构要强化重大风险管控，强化突出问题整治。督促水路客运相关经营单位建立健全风险管理工作制度，落实各项管控措施；加强客船靠泊管理和安全监督检查，严禁违规靠泊，特别要加强对客船靠泊停靠设施建设、客运码头按设计能力接靠客船的监管。港口经营人要完善港口客运码头靠泊安全设施、旅客集散通道和客运站安检设施配备，确保设施完好、安全适用，引导鼓励客滚码头配备大型车辆安检设施”。

2021年9月，新《中华人民共和国安全生产法》施行，也对水上交通安全生产要求提出要求，特别强调了安全生产责任主体违法、失职行为的问责规定。

二、基本情况

1.分布概况

截至2021年末，杭州市航区列入《国内水路运输经营许可证》的码头、客船临时停靠站点共有181个，其中取得《港口经营许可证》的码头34个，占比为18.8%，客船临时停靠点（以下简称“靠泊点”）147个。

2.现状特点

（1）分布点多面广。杭州市水路客船停靠站点数量众多，呈现点多、线长、面广、分布不均的特点。靠泊点分布在萧山、内河、富阳、建德、淳安、滨江辖区，除桐庐、余杭辖区外，各地均有停靠站点。其中，内河辖区数量最多，达到83个，占总数的56.5%，其次为萧山辖区有31个，占总数的21.1%。

（2）结构形式多样。停靠站点码头结构形式多样，主要以重力式、高桩、浮码头（浮趸船或浮筒）、斜坡码头为主。西溪湿地部分码头由于进行过翻新拓展，存在两种结构混合的形式。封闭水域的码头建造形式较为统一，由于水位波动范围较小，且为追求景区整体美观协调，码头表面多覆盖木材，并包括安全装置等。其他开放水域的码头形式各异，随着建造年代不同，采用的结构也不同。部分码头较为简陋，只用简单的水泥浇筑和牵引装置，缺少安全围栏等。淳安地区码头由于季节性因素，水位波动相对较大，岛体众多，故多采用浮码头和斜坡码头，避免了对岛体开发破坏，有效保护了景区环境。

（4）管理模式差异大。目前，杭州市航区内靠泊点日常维护主要由其所有或使用单位管理。封闭水域管理相对体系化，尤其是安全配套设施方面，系锚、防撞、上下客等安全设施都比较到位，并且在改造维修方面均有常规性计划，如西溪、湘湖、千岛湖库区等。开放水域管理区别较大，部分靠泊点存在年久失修、安全设施缺失、日常无责任单位维护管理等问题。

三、存在的主要问题

1.靠泊点建设标准、安全管理体系缺失

杭州市航区内靠泊点普遍规模较小、分布广而散，尚无统一的建设标准与管理规范。部分靠泊点结构简陋，个别靠泊点缺乏必要的船舶靠泊和游客上下船安全防护及服务设施，存在一定安全隐患。此外，在实际使用过程中，缺少标准统一的管理与服务规范。由于观光游客偏好的改变以及季节性等原因，相当一部分靠泊点为“僵尸”码头，形同虚设，长年停运闲置，使得各靠泊点使用频率存在差异，但现阶段又由于各种原因而无法取缔，对安全维护、管理工作造成较大阻碍。

2.管理依据不足，监管要求不统一

靠泊点管理当前尚属于法律法规空白区域，目前杭州市对靠泊点使用的唯一依据是原杭州市市港航管理局《杭港航管纪要【2015】14号会议纪要》。该纪要以2015年5月10日会议时间为界定，规定“对之后的新增客船停靠点必须取得《港口经营许可证》，对之前已在使用的无证停靠点须由当地政府部门以纪要形式明确安全监管分工，并从纪要实施之日起每3年完成一次第三方安全现状评价”，并采用相关多部门联合审查机制确定。虽然上级部门领导目前尚认可此会议纪要内容，但随着单位改革、职能履新、联合审查机制的取消，该会议纪要实质已形同虚设，由此导致水路运输许可部门与行业监管部门的许可、执法依据不足、安全职责不清等问题。同时，因各县市政府纪要文件内容不同，执行弹性空间较大，个别地区未对靠泊站点的维护运营、监管责任部门进行明确，由此造成各靠泊点日常管理水平良莠不齐，服务标准不一，站点形象各异，使这些靠泊点处于“游离于法律法规之外，事实上又无法停止使用，地方政府与行业管理部门背锅”的怪圈，陷入“无人可管、无法可依”的管辖盲区，亟需通过立法或制定行业标准予以确认。

3.与发展规划及市场趋势脱节

杭州市水上旅游行业发展进入新阶段，产品种类多样化、产品类型高端化、地域范围扩大化、交通工具串联化，均对客运码头建设和管理提出了更高的要求。2020年《杭州市市建设交通强国示范城市行动计划（2020—2025年）》，提出实现美丽交通走在前列，深化交旅融合，打造精品旅游航线。2021年《杭州市市综合交通发展“十四五”规划》提到杭州市水运交通已走向“三江四湖二河一溪”新时代，要全面提升京杭运河、钱塘江、杭甬运河等航道配套设施建设。然而从现阶段来看，杭州市码头及靠泊站点整体数量依然稀少、与旅游景点衔接较差，远无法满足规划与市场的需要。此外，客运码头的建设标准也明显落后于市场实际。客运码头投资金额大、建设周期长，设计与建造需要适应城市发展与行业进步的需求。尤其是当前钱塘江航道拓宽、船舶大型化等趋势下，客运码头建设需要考虑到将来五年甚至十年的需求。从现有发展趋势来看，水上旅游发展逐渐与陆上旅游趋同，需要有规模大小及使用目的的区分，类似于公交运输，既需要大型的长期的码头（集散中心），也需要小型的临时的靠泊点（沿途站点），否则航线无法顺利串连、资源无法充分利用。

四、发展建议

1.地方政府统筹管理，监督落实

水上旅游行业牵涉较多管理部门，涉及财政、发改、水利、环保、国土、规划、交通、旅游、农业以及国有企业等多个部门的交叉管理，建议由市政府层面统筹管理水上旅游资源开发，建立“政府牵头、部门协作、专业咨询”的工作机制，完善对水上旅游产业“一盘棋”管理和服务，科学编制水上旅游客运发展专项规划，明确码头布置、航线选取、运力规模等内容，并与港口总体规划、旅游规划等做好衔接，并监督落实。

2.尽快出台相关地方标准

近几年，国内水上旅游发达地区陆续出台地方标准应对行业趋势变化、指导行业健康发展。2017年上海市发布《黄浦江游览船及码头运营设施与服务质量要求》，2020年海南省出台《海上旅游客运服务质量规范》，2021年三亚市印发《三亚市水上旅游项目促进和管理办法》、阆中市发布《关于全市客运渡口、客运码头、客船停靠点、船舶集中停泊区重新统一命名的通知》、衡水市发布《内陆水域游船码头安全运营规范》。建议对在水路客船靠泊管理方面有经验的地区开展专项调研，通过实地考察、专题座谈、经验交流等形式，了解当地管理部门在客船靠泊管理方面的实际举措、先进经验和成熟做法，开拓视野、拓宽思维，在此基础上出台符合杭州市水上旅游发展特色的地方标准，建立高效科学的发展机制，促进人员、资金、技术、信息等要素高效便捷流动，灵活探索形成水上旅游转型发展经验，最大限度释放行业发展活力，加快提升水上旅游发展质量。

3.开展航区靠泊点规范化标准管理

鉴于靠泊点管理对杭州市水上旅游发展的重要性和紧急性，建议优先开展杭州市航区靠泊点规范化标准管理，结合当前市场与行业的发展实际，明确管理的原则、条件、程序、办法和目标，从停靠站点的定义、分类分级、选址设置、附属设施、配套设备、运营管理要求等方面提出明确清楚的标准区间，在标准体系的构建上突出杭州市特色，满足杭州市水上旅游高质量发展要求，为行业管理提供政策依据，为保障水路旅客运输安全、树立行业品牌起到积极的引领和示范作用。