城乡融合视角下村庄规划策略：村庄分类与发展方向

■ 刘天科/南锡康/王伊杰

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

“三农”工作是维护国家安全的重要基础。坚持中国特色社会主义的乡村振兴，就要服务于国家重大转型和整体安全[1]。农业、农村和农民直接关系粮食安全、社会稳定，同时越来越大的城乡发展差距须得到重视。纵观发达国家发展史，城乡之间的尖锐矛盾皆出现于工农业发展不够成熟的阶段，换言之，城乡不平衡发展问题的本质是特定生产方式历史运动的结果[2]，城乡关系是由生产力水平决定、随所有制变化而演进的[3]。随着生产力不断发展，城乡关系必然发生变化。一方面，当城镇化率达到一定水平，城市人口聚集到一定程度，城乡发展差距拉大，农民耕作积极性降低，农业剩余提高受阻，城乡分离影响国家粮食安全。另一方面，工业发展到一定阶段会面临需求不足的困境，为避免工业品过剩，拉动农村消费内需成为工业品消费的关键[4]，城乡融合是此时经济社会进一步发展的必然选择。因此，城乡融合发展是工业生产和农业生产的实际需要，是生产力发展和社会进步的内在诉求。

进入21世纪以来，尤其是“十一五”规划实施之后，我国城镇化进程加快，大量农用地经招标、拍卖、挂牌转为城镇建设用地，城市建成区持续扩张，大量农村剩余劳动力进入城市，城镇人口迅速增加，城市集中了丰富的人力资源、完备的医疗设施和优质的教育资源。至此，城乡之间出现了公共基础设施和公共服务配置严重不公平的问题，在经济发展压力和官员考核晋升机制影响下，政府通过“卖地”不断扩大土地财政规模，以此获得大量的城市基础设施建设资金，达到吸引投资、拉动二三产业GDP的目的。近年来，无论是经济发展规模，还是公共服务水平，城乡之间的差距越来越大。当前，我国已进入城乡融合关键期，立足村庄主体功能，推进乡村振兴战略与新型城镇化战略有机协同，发挥比较优势，是新时期乡村发展的重要任务，因此城乡融合视角下村庄分类对村庄规划编制及乡村发展方向研判具有重要现实意义。

1 我国城乡融合发展阶段

针对城乡关系，党的十六大、十八大、十九大分别提出“统筹城乡经济社会发展”“推动城乡发展一体化”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，由此，学界产生了城乡统筹、城乡一体化、城乡融合三个概念，三者字面意思相近而背景意义不同，在具体研究分析中存在一些歧见和误用。邹心平、张克俊等通过比较和分析，认为从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合是城乡关系不断发展、不断升华的过程[5-6]，城乡融合概念具有城乡平等、相互促进、乡村价值多元等优势，可用城乡融合这一表述作为城乡关系的目标追求[6]。

1.1 城乡关系变化历程

我国城乡关系历经城乡二元结构的形成与固化、互动发展、统筹发展、融合发展四个阶段。中华人民共和国成立初期，我国优先发展城市工业，通过农业税征收、户籍限制、“统购统销”和“工农剪刀差”等政策，将农民束缚在农村从事农业生产，为城市工业的发展提供物质基础和支撑，此阶段城乡经济发展失衡，二元结构形成并固化。党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制提高了农村经济产出，改革开放政策促进了乡镇企业发展，城乡发展差距缩小，互动联系增强，但城乡利益格局并未改变[7]。党的十六大和十七大提出“统筹城乡经济社会发展”“建立以工促农、以城带乡长效机制”，提倡工业反哺农业、城市支持农村，致力于实现工业与农业、城市与农村协调发展。党的十九大之后，党中央针对城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题，提出重塑新型城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制，促进乡村振兴和农业农村现代化。

1.2 当前城乡融合条件分析

党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国人口经济与资源环境空间分布不协调问题已经凸显，大中型城市繁荣，资本和劳动力高度集中，资源环境处于超载或临界状态；小城市和农村落后，经济发展较慢，村庄空心化、人口流失严重。对于当前我国是否具备城乡融合的客观条件，韩文龙等认为，经过多年的生产力发展和制度建设，我国已经具备了实现城乡融合发展的物质条件、制度条件和社会条件等基本条件[8]；仲德涛认为，城乡融合是一个建立在生产力高度发展基础上的以点带面、循序渐进的过程，在一系列条件具备后经过长期发展才能实现[9]；罗来军等认为，当前我国城市郊区、较发达的农村、经济与产业潜力较大的地区已经具备城乡融合的条件，经济落后、发展潜力较小的地区则不能盲目进行城乡一体化[10]。整体来看，已经具备条件的地区应果断推进城乡融合发展，目前不具备条件的地区应根据其主体功能定位因地制宜、因地施策，缩小城乡发展差距，为城乡融合做准备。

2 城乡融合视角下村庄分类及必要性

2.1 现有村庄类型划分方法

《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》将村庄划分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类，但并未明确具体的分类原则。李裕瑞等基于此四种村庄类型提出二级分类及对应原则与方法，认为村庄特色、村民生存、发展建设、城村联系、村庄功能是村庄分类的依据[11]。在实际工作中，不同视角、不同出发点决定了村庄分类方案的差异性。

2.1.1 乡村振兴视角下村庄分类

乡村振兴视角下的村庄分类一般从村庄自身整治迁建角度，分为保留提升、搬迁撤并两类；或者附加考虑城镇化潜力，将村庄分为城郊融合、集聚发展、存续提升、搬迁撤并、特色保护等类型[12-13]，如北京市为推进乡村资源整合，将全市村庄划分为城镇化村、局部或整体迁建村、特色保留村、提升改造村四类[14]；抑或直接依据村庄发展现状和地理区位条件，将村庄简单分为中心村、一般村和特色村三类[15]。

2.1.2 产业经济视角下村庄分类

产业经济视角下的村庄分类主要基于乡村产业结构分析，研判区域经济社会转型过程中的乡村产业重构及其所处发展阶段。曾尊固等依据乡村工业占农村社会总产值的比重和乡村工农业产值之比，将江苏省村庄分为工业型、工农型、农工型、农业型，又基于种植业、渔业与牧业产值对比，将村庄分为农业结构较多样、较单一两类[14]。龙花楼等基于地区产业发展状况将我国东部沿海地区村庄分为农业主导、工业主导、商旅服务和均衡发展四类[15]。再如美国依据支柱产业的不同将乡村分为农业型、矿业型、制造业型、依靠补助型、服务业型等[16]。

2.1.3 发展潜力视角下村庄分类

发展潜力视角下的村庄分类多考虑村庄区位条件、产业类型、人力资源等要素，这种分类多立足于乡村土地资源利用，重点服务于未来整体发展。如欧维新等基于乡村振兴潜力和土地利用效率将村庄分为高潜力高利用型、高潜力低利用型、低潜力高利用型和低潜力低利用型四种类型[17]；朱泽等基于潜力评价、兴趣点分析、引力模型等将广州市从化区村庄划分为经济核心、集聚提升、相对稳定、规模控制、搬迁撤并五类[18]。

2.2 城乡深度融合阶段村庄发展要求

2.2.1 立足乡村主体功能，发挥比较优势

城市群、都市圈肩负着科技创新、产业升级的重要任务，乡村则承担着粮食生产、提供生态服务、社会保障等重要功能，乡村提供的粮食、蔬菜、瓜果、肉蛋奶等农产品，以及水源涵养、水土保持、固碳释氧等生态系统服务，是城市生存发展所必需的基本物质资料。在城乡融合发展新阶段，立足村庄主体功能，发挥乡村比较优势，挖掘乡村资源价值、环境价值、人力价值，推动乡村资源优势转变为产业发展优势，是推动乡村经济发展、减轻城市承载压力的可行方案。

2.2.2 合理配置城乡要素，促进产业振兴

在计划经济时代，城市优先、以农养工的发展战略是国家经济落后背景下实现整体实力最大化的战略需要。在当前经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，以工促农、以城带乡的互助机制是实现乡村振兴、补齐农业农村短板的不二选择。土地资源、人力资源是激发乡村产业发展的动力源，盘活农村集体经营性建设用地是对培育农业农村新经济业态的有力支持，以农村建设用地价格优势和劳动力资源优势吸引城市的资本、技术和人才，打通城乡间经济循环梗阻，是合理布局城乡生产力、促进乡村产业振兴的重要抓手。

2.3 城乡融合视角下村庄分类必要性

综合来看，不同出发点对应不同的村庄分类方法，现有村庄分类方法大多基于农村单向立场，少数涉及城乡融合的分类研究则较为笼统、针对性不强，从城乡关系双向互动角度的村庄分类研究十分稀少。城乡融合是我国当前农村社会演变面临的主要问题之一，基于乡村主体功能定位的村庄分类对于重塑城乡关系、精准分类施策具有重要现实意义。在当前乡村地区各项管理工作中，城乡融合视角下的村庄分类方案可服务于村庄规划的编制。作为空间规划体系在乡村地区的详细方案，村庄规划是乡村二三产业项目落地许可的法定依据，是农村宅基地选址等各项建设的空间参考。村庄规划须立足村庄首要任务，明确村庄发展方向，在此基础上统筹安排居民点、经营性建设用地和基础设施空间布局，有效避免乡村地区无序建设、大拆大建等问题。因此，基于主体功能导向的村庄分类方案可为城乡要素的合理配置、村庄规划编制总体思路的明确和乡村发展配套政策的制定提供参考，对推进乡村振兴具有重要指导作用。

3 城乡融合视角下的村庄分类与发展方向

本文基于城乡关系中乡村主体功能定位，考虑城乡系统中村庄区位条件、自然地理、人口流动、公共服务等因素，通过定性分析将村庄分为都市供给型、粮食生产型、生态服务型、边境戍卫型四类村庄。

3.1 都市供给型村庄

都市供给型村庄主要分布在大城市、特大城市、超大城市郊区，主要功能是蔬菜供给、休闲游憩、生态调节服务。由于城区常住人口较多，对新鲜果蔬需求量大，城郊村庄大多定位为“都市菜篮子”，耕地以菜地居多，如武汉市蔬菜种植面积约占耕地总面积的55%。农家乐、采摘园等休闲农业发展较为成熟是都市供给型村庄的特征之一。此外，大都市郊区村庄区位条件优越，具有推动双向城乡一体化的巨大优势，亟需打通城乡间经济循环梗阻，促进城乡深度融合。

大城市人地关系紧张，保护与开发的空间冲突明显，都市供给型村庄对于城市系统的运行十分重要。首先，应保障都市供给型村庄蔬菜供给功能稳定。在合理规划农用地利用模式的基础上，划定耕地利用分区，允许适度规模的耕地“非粮化”，保障菜地的质量和数量。其次，应拓展都市供给型村庄经济承载功能。当前此类村庄多聚焦休闲旅游产业，产业培育模式趋同、同质化竞争激烈[19]，缺少区域特色，可充分利用当地财力优势，盘活农村建设用地建设乡村工业园区，发挥大都市郊区在城乡融合过程中所具有的“城市比邻优势”，以农村建设用地价格优势和劳动力资源优势吸引城市的资本、技术和人才[20]，同时推进城乡基础设施接轨，疏解大都市资源环境承载压力。

3.2 粮食生产型村庄

粮食生产型村庄主要分布在地势起伏度低、水土条件优良的内陆平原地区，主要功能是口粮生产、社会保障和生态调节服务。此类村庄通常“城市比邻优势”较弱，市场、人脉等社会资本积累较少，耕地保护为当地的首要目标，城镇建设多受土地条件制约，但其产出农产品远销其他省份，对全国范围内大、中、小城市具有重要基础支撑作用，为国内粮食供给提供基本保障。此外，此类村庄农业人口众多，村庄承载着基本生活保障功能。

粮食生产型村庄自然禀赋优良，但经济发展水平相对落后，当前面临的关键问题是“能人外迁和弱者沉淀”[20]。当前阶段，规模经营主体更多考虑经济效益和风险规避，小农户依然是我国粮食安全保障的主体[21]，粮食生产型村庄须留住足量劳动力以稳定粮食生产功能。城市二三产业用地紧张是多数产粮大县土地利用的主要问题，可针对此问题在乡村探索开展建设用地“村村挂钩”试点，将节余的农村建设用地指标留给村集体发展乡村产业或交易流转给优势乡镇或村庄[22-23]，村庄就地利用剩余劳动力，发挥农村产住结合优势，盘活集体经营性建设用地，发展行业门槛低、易于学习操作的劳动密集型产业，通过工农结合丰富农村经济业态，提高农民收入水平。同时，可探索建立耕地保护生态补偿机制，各级政府没有实现任期耕地保护责任目标的，应支付生态补偿费用，实行跨行政区异地保护的，应给予生态补偿[22]。

3.3 生态服务型村庄

生态服务型村庄主要分布在生态系统重要、生态敏感的山地丘陵地区，主要功能是维护国家和区域生态安全。当地生态系统为流域生态系统提供水源涵养、水土保持等生态服务，为人居环境系统提供二氧化碳固定、制氧释氧、生物多样性保护等生态服务。此类村庄具有发展生态经济的资源禀赋，但多分布于山区，经济发展落后，目前产业类型多为木本粮油、竹藤花卉、林下经济，以及森林康养、生态旅游等单一型经济业态。

生态服务型村庄具有发展生态经济的天然优势，但城乡居民收入增长缓慢，城镇和农村人口呈现逐渐减少趋势，当地农村生态补偿等转移净收入占可支配收入比重较高。生态经济是马克思恩格斯“人与自然和解”思想的先进实践，生态服务型村庄可在严格保护“绿水青山”的基础上，积极探索“绿水青山”向“金山银山”转化的实践路径。可按照生态空间管制要求合理布局旅游产业发展空间，结合当地实际制定森林、草地、湿地等资源利用细则及绿色产业发展用地保障政策，发展林下经济、旅游康养、生态种养等绿色富民产业，以生态农产品市场流通促进城乡紧密联系，以生产消费关系促进城乡融合。此外，可充分利用当地资源环境优势培育生物能源、生物制药等生物技术产业，探索利用可再生生物资源制作代替化工制品的绿色生态产品。

3.4 边境戍卫型村庄

边境戍卫型村庄主要分布在中国与越南、缅甸、老挝、俄罗斯接壤的边境地区，主要功能是维护边疆国土安全，协同边境城市进行对外交往和贸易。边境地区城乡融合潜在效益较高，但当前我国大多边境地区城乡分工不明确，经济发展形势不乐观，人口呈逐渐减少趋势，如中国与越南双方边境线附近居民数量对比悬殊，广西壮族自治区北部湾边境居民外迁现象明显。此类村庄距离边境线较近，周边贸易口岸和边贸互市点较多，有条件成为对外贸易特色乡村。此外，边境地区自然景观和人文风貌多样，旅游产业发展有巨大潜力。

当前，我国边境一线地区大多存在农村居民点分布零散，基础设施条件不佳，公共服务落后等问题，影响边境国土安全。可在边境地区关键节点实施兴边富民工程，完善交通、水利、医疗、教育系统，改善生产生活条件，同时配套戍边补助、投资优惠、贫困资助等系列政策，引导人口向边境线转移，强化边防力量。此外，边境戍卫型村庄的区位条件具有不可替代性，一方面可为边境经济合作区提供人力资源和后备土地资源，协助边境城市提高竞争力；另一方面可发挥自身自然地理优势，开发具有竞争优势的贸易产品，配套相应旅游路线，建成对外贸易特色乡村和边境旅游特色乡村。

4 结论和讨论

城乡融合发展是经济高质量发展阶段城乡经济发展和社会进步的必然选择。由于社会生产力决定城乡关系变化，而不同地区生产力水平不一，依据地区具体情况制定差异化城乡融合发展政策刻不容缓。城市和乡村在优质人才吸引、产业发展等诸多领域处于竞争关系，在土地资源、教育资源、医疗资源配备等方面需要统筹协调。随着农村土地制度改革和相关配套政策逐步完善，农村地区用于产业发展的建设用地资源供给与配置在自然资源管理中受到的关注越来越多，农村地区通过盘活老旧宅基地、激发集体经营性建设用地利用潜力，将具备一二三产业融合发展所需的硬件条件和人文环境[24-26]。在城乡融合大背景下，从城乡关系双向互动视角，基于村庄主体功能定位进行村庄分类具有现实指导意义。在村庄规划中，可基于不同村庄类型谋划未来发展方向。都市供给型村庄须保障都市蔬菜供给，另可拓展经济承载功能，疏解城市超载生产力；粮食生产型村庄须稳定粮食生产，促进工农结合以丰富村庄经济业态；生态服务型村庄须以维护区域生态安全为主，可探索发展绿色富民产业和生物技术产业；边境戍卫型村庄须以维护国土安全为第一要务，同时配合边境城市推进边境贸易和旅游业发展。

一般来说，村庄规划隶属于空间规划体系，其最终目的是服务于农村发展，在实际工作中需注意的是，村庄规划须依据当地实际需求决定是否编制，防止出现空间上的“自上而下式机械化计划经济”。对于规划编制必要性不足的村庄，基于村庄主体功能定位的分类方案和发展方向建议可为县级、乡镇级的空间规划或发展规划提供参考。目前，人口变化、历史文化、自然生态、产业发展等常规要素已纳入大多数村庄规划编制者的前期研究范畴[27-28]，但许多规划编制者在研究过程中受外界影响过大且缺乏大局观[29-30]，对村庄的特殊区位条件往往考虑较少，尤其是在当前严防耕地“非粮化”的大背景下，都市郊区村庄的蔬菜供给功能往往不作为重点，边境地区村庄的安全戍卫功能则更容易被忽视。在当前全球新冠肺炎疫情起伏反复、局部地缘政治关系紧张的大背景下，边境地区须重视国际环境中的各项不确定、不稳定因素，边境地区村庄建设和城乡融合工作尤为重要。城乡融合视角下，基于村庄主体功能定位的分类方案可为边境地区、生态退化地区等特殊类型地区的政策制定提供参考。