继续教育培训券供给的价值、主要问题与优化策略

李红锋 李中亮

继续教育培训券在全民终身学习、职业技能提升、稳就业、保民生等方面发挥着积极作用。近年来，继续教育培训券得到了国家和地方政府的高度重视，对继续教育培训券供给提出了新要求。《社会救助暂行办法》提出，国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过岗位补贴、培训补贴等方法，给予就业救助；《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》提出，推动职业院校扩大培训规模，支持职业院校开展补贴性培训；《关于深入推进职业技能提升行动全面推广职业培训券有关工作的通知》提出，面向所有参加政府补贴性职业技能培训的人员发放职业培训券。为贯彻国家继续教育培训券政策，地方政府陆续开展继续教育培训券的试点和探索。如何加强继续教育培训券供给，发挥培训券在继续教育中的价值，推动继续教育的发展，已成为我国继续教育改革亟待解决的重要问题。

一、加强继续教育培训券供给的价值

继续教育培训券不同于经济救助、刺激商品消费等意义上的消费券，它具有教育性、公益性和福利性等特征，需要一个明确的价值取向支柱。

（一）创新政府继续教育经费供给方式的积极尝试

以前，政府对继续教育经费的供给大多采用对学校直接拨款、直接补贴的方法，这种经费供给方式“存在着拨付不透明、资金使用效率低下等问题”①，经费被扣压、挤占、挪用的现象时有发生。而培训券的推行，则将继续教育补贴以代币券形式派发到特定的社会群体，直接拨付到个人，解决了社会一般群体，特别是低收入和弱势群体的培训经费来源问题。其本质是将传统继续教育的拨款方式“政府替代选择”转变为“公民社会选择”。政府从“办继续教育”到“购买继续教育服务”理念的转型，实现了在继续教育服务供给中政府“生产者”与“提供者”双重身份的分离，是我国建设服务型政府的内在要求，也是政府继续教育管理体制改革的必然趋势。政府购买继续教育培训，并不意味着继续教育培训供给的职责由政府转移到市场，政府不是减轻了管理职责，而是改变了管理方式，并需要在实践中不断完善政策、市场和法制，改进行政管理体制、机制和模式。

（二）关照社会成人群体继续教育权的必然选择

改善社会成人群体生存境遇的有效策略不是单纯的经济救助、物质帮扶，而是“能力造血”“教育帮扶”，提供其实现继续教育权利的保障条件。依据教育对象，可以将继续教育培训券分为两种类型：一是对所有对象发放等额的代币券，使其自由选择学校和教育项目，这种培训券属于“无排富性”的效率型培训券。二是对社会低收入者、弱势群体和暂时困难者发放特殊补贴，使其接受特定内容的教育培训，这种培训券属于“排富性”的公平型培训券。目前，我国各地政府供给的培训券大多属于面向社会成人群体发放的培训券。例如，浙江省长兴县面向当地农民发放农民技能培训券，成都市面向就业困难的群体发放就业培训券，杭州市面向高校应届毕业生、困难家庭子女和外来务工人员子女等群体发放教育培训券，广州市面向有就业能力和培训需求的劳动者发放职业技能培训券，深圳市面向战略性新兴产业、未来产业、现代服务业和优势传统产业中合法经营的企业组织的企业员工发放职业技能培训券，等等。各地的试点、试验为我国关照社会成人群体的继续教育权益提供了可操作的创新思路。政府提供一定数额的代币券，使经济条件不富裕、暂时困难的成人群体接受契合其发展需要的教育培训，获得新知识、新技能、新能力，从而获得新生活、新发展，这是政府进行教育帮扶的有效方式。

（三）改善继续教育培训内容的有效探索

财政补贴与“教育质量呈显著正相关”②，是影响继续教育培训质量的重要变量。以前，政府将教育经费直接拨付给学校，继续教育机构为争取经费花费了大量精力，忽视了培训质量和学校管理，致使东拼西凑的培训项目、粗制滥造的教学内容、走过场的教学管理这种低质低效的培训居多，缺乏实用、适用和特色。而培训券的推行，则驱使继续教育机构坚持“从市场要生源、从质量要经费”的办学理念，严格学校管理和严把教育质量。继续教育机构要想在激烈的市场竞争中生存下来，就必须遵守公平竞争规则，参与继续教育市场竞争，为社会提供具有质量和效率的多样化、特色化培训。培训项目设计以学员的实际生存与发展需要为基点，教学内容组合以实用、适用和针对性强的职业技能提升为目标，教学过程以学员实践操作能力和问题解决能力提升为指向，教学组织以多元灵活的教学形式缓解学员工学矛盾，因为只有这种高质高效的培训供给才能吸引学员学习，才能保障学校在市场竞争中生存并不断壮大。

二、继续教育培训券供给存在的主要问题

近年来，我国继续教育培训券供给改革取得了积极进展。政府高度重视，支持政策日趋完善，试点推广逐步增多，程序逐步完善，环节逐渐规范，社会反响强烈。然而，在肯定成绩的同时，笔者通过调研发现，部分地方政府培训券供给存在以下四个方面亟待解决的问题。

（一）政策滞后，理论指导实践的水平不高

培训券是近年来开始在我国各地出现的新情况，由于我国继续教育、终身教育和终身学习等国家层面的专门法律尚未出台，因而有关培训券的法律基础尚未健全，培训券的供给、分发、使用、兑现和监督等方面的制度盲点偏多。一些地方虽然开展了培训券的推广探索，但由于缺乏明确的政策支持，而出现推广缺乏法律依据、实施存在制度漏洞、执行存在政治和经济风险等问题。此外，本土化、中国化的培训券理论在我国正处于初步发展期，普通民众对培训券的原理、机制和应用缺乏了解，对实施培训券的必要性、迫切性缺乏共识；研究者的关注度也不够，研究成果单薄，研究质量不高，大规模、大范围推广的理论支持尚不具备，未能对继续教育培训供给改革产生较大的影响作用。

（二）经费保障不力，学员普惠面不宽

目前，一些地方培训券的实施停留在试点、试验探索阶段，还只是政府培训经费供给的补充形式，未能成为财政资金补贴的重要形式。虽然一些地方的继续教育发展得较好，经费投入力度较大，但以培训券的形式直接分发到学员手中，让学员自由选择继续教育机构和学习项目的尝试仍然面临不少困难。同时，一些政府部门出于谨慎、怕出错等原因对培训券的改革采取“走走、停停、看看”的态度，制度建立存在一些认知、组织等方面的阻力，经费立项、培训实施、补贴兑现等工作未能形成规范化运行机制。此外，学员的普惠面也不够宽。一些已经开展培训券试点、推广的地方，由于社会宣传不足、政府和学校推介力度不大等原因，导致具有培训需求的部分社会群体没有获得准确、有效的信息，未能及时领取到培训券；一些低收入和弱势群体因交通不便、培训时间安排不当等原因而无法参加学习，错失培训机会；由于实施过程规范性不足等原因，一些不需要参加培训的学员成为培训“专业户”，一些需要学习的学员丧失了培训机会。

（三）培训资源匮乏，培训教学质量不高

由于培训券供给不足，一些地方的继续教育市场活力不足，市场竞争驱动继续教育机构优胜劣汰的局面难以形成。一些培训学校办学缺乏市场意识，培训项目设计忽视实际调研，培训课程过于老化和不实用，理论教学过多，实践教学不足，培训时间、地点选择未能照顾学员的工学情况。一些学员因专业不对口、课程不适用、时间冲突等原因而逃学、旷课、应付学习，半路流失、中途退学现象比较严重。此外，还有一些学校视培训券为“钱袋子”，动员一切资源去招揽生源，忽视教学质量。随意缩减教学内容、压缩教学时数，取消实践教学环节，结业考试走过场；学员管理比较松懈，学员旷课多、作业应付多、考试抄袭多，毕业资格审核不严，致使学员素质、技能和能力并没有得到相应的提升。

（四）管理不够健全，监督不够得力

目前，培训券在资金筹措、申领资格审核、培训方案备案、组织培训、补贴兑付等环节缺乏严谨的规则和程序，重发放轻管理，申领资格审核不严，补贴兑付不及时。一些财政部门、教育部门、人社部门的分工与合作协调衔接不畅，相互配合和支持的氛围尚未形成，运行中出现问题不能得到及时解决。此外，监督机制也不完善，致使培训券运行不透明、不公正。例如，有需求的困难群体领不到培训券，没有需求的社会群体领到了培训券；拿到培训券的学员可能不去学习，或者学习效果不佳；个别培训学校虚构学员名单套取培训补贴。

三、继续教育培训券供给的优化策略

为解决继续教育培训券供给存在的问题，地方政府应重点做好政策制定、经费保障、教学实施和协同管理等重点工作，以全面提升培训券供给的能力和质量。

（一）加强政策制定，增强理论指导实践的水平

1.加强政策制定，明确政府主导职责。创造一个公平公正、开放有序、廉洁高效的继续教育培训券供给体系，需要健全政策，需要发挥政府的主导职责。第一，加强政策制定。国家应加强培训券顶层设计和政策制定工作，对培训券的社会地位、价值和任务予以定位，对培训券应用的参与主体给予责任、功能和角色划分，对培训券的应用程序、环节和要求予以明确，对培训券的管理和监督进行安排。地方政府应根据各地培训券改革发展的基本趋势和动态，创造性地细化培训券配套性政策规定，明确培训券改革发展的目的、任务、重点、措施、时间节点和质量要求。第二，明确政府主导职责。基于以扶贫、公平为核心的价值取向和目标定位角度，政府应提供继续教育经费，设计、论证和发起培训券项目，动员、鼓励和号召企业、个人和社会组织参与公益性的继续教育培训项目。基于公共服务管理的视角，政府应在培训券供给、培训教学管理、经费补贴申领与兑换等环节发挥计划、组织、实施、监督等作用，保障培训券公平发放、教学质量稳定提升、资金使用高效规范。基于供给共同体的角色，政府应在与学校、学员、企业和社会的互动中发挥资源协调、职责协调、进展协调、问题协调、纠纷调解等作用，保障培训券运行科学有效、参与主体行为协同。

2.加强理论宣传和研究，提升理论指导实践的水平。开展理论宣传和研究的目的在于提高民众的认识水平，发挥科学理论的指导作用。第一，开展理论宣传，提高社会认识水平。政府、社会和继续教育机构应加大培训券知识的宣传和宣讲力度，使这项惠民政策广为人知，激发受惠对象的参与兴趣，提高受惠对象的参与精神、行权精神和维权精神；应关注我国各地培训券实践进展，分析和研讨实践中出现的问题及原因，总结、表彰、宣传实践中出现的经验做法和创新模式。第二，加强本土化改造，建设中国化理论体系。我国各地经济发展水平不一样，继续教育需求不一样，培训学校条件不一样，因而不能一味模仿西方国家的做法，而应结合区域实际选择合适的运行模式和管理机制。各地应充分考虑我国继续教育多元的教育对象、多样的培训项目、多角度的经费来源等因素，培训券的发放应采取“无定法，但要得法”的落地举措。

（二）加强经费保障力度，扩大学员受益覆盖面

1.完善多元经费供给渠道，提升经费保障水平。经费供给应以政府专项培训经费为主体，采取政府支持一点、企业补充一点、社会组织赞助一点的方式来解决。第一，以政府资金为主体。培训券的资金来源主体是各级地方政府。各级地方政府在开展继续教育培训活动中应承担经费供给的主体责任，在教育经费规划、预算、拨付、奖补时给予统筹安排、足额考虑，并在财力增加的情况下增加教育经费供给。第二，以企业资金为补充。企业应力所能及地为社会培训项目提供一定的资金赞助，这是社会责任心的重要体现。企业可以在培训经费中拿出部分经费支持本单位员工、外单位职工参加本单位继续教育培训，或支持本单位员工参加外单位举办的继续教育培训。企业可以向政府、继续教育机构提供培训券资金支持、培训设施设备支持和技术力量支持，接纳学员参加认知实习和岗位实习。为了鼓励企业捐资助学，政府应制定税收优惠政策，给予税收减免。政府应加强企业培训经费的监管，支持企业举办普惠性的内部培训班和社会培训班。第三，以社会公益资金为辅助。各级地方政府在加大财政经费投入的同时，应积极动员和引导个人、公益组织、社会团体等帮助继续教育机构改善办学条件。经济条件较好的公民应把捐资助学作为关爱他人的重要选项，帮助有困难的群体接受继续教育培训。各类公益组织和社会团体在对贫困群体进行经济帮扶的同时，开展扶志扶智行动，帮助贫困群体接受适宜的继续教育培训。

2.拓展培训对象，扩大学员受益覆盖面。各地政府应把低收入群体、弱势群体、暂时困难群体作为供给的优先对象，并对处境不同的群体实施差异化的补贴标准。第一，针对低收入群体。为一些农民、农民工、企业员工等低收入群体发放培训券，使其参加职业技能培训、新技能培训、岗前培训，提升劳动技能，增加职业机会、技能资本和人力资本，助其摆脱贫困。这在乡村振兴、教育扶贫、新型城镇化建设中具有战略意义。第二，针对弱势群体。为一些进城务工劳动者、中年妇女、老年人、残疾人等弱势群体发放培训券，使其接受新市民教育、母亲教育、老龄教育和残疾人补偿教育，改善文化资本、心理资本，这是当前我国和谐社会建设的重要任务之一。第三，针对暂时困难群体。为一些高校毕业生、下岗工人、失业人员、个体经营者、企业经营者等暂时困难群体发放培训券，使其接受就业创业培训、转岗培训、再就业培训、技能提升培训和经营管理培训，丰富技能资本、创新资本，助其渡过生存难关。

（三）引导学员自主选择培训课程，提升培训教学质量

1.引导学员自主选择培训课程，满足学员生存与发展需要。培训项目应强调基础性课程、弥补性课程和个性化课程等课程的分类设计，满足学员的不同学习需求。第一，基础性课程。普通成人群体对基础性技能的学习需求存在诸多不同，亟待加强基础性课程建设。例如，有的需要参加数字教育，掌握手机、电脑、网络、家电等使用的基本技能；有的需要学习经济与市场常识，掌握吃穿住行方面的基本技能；有的需要学习人际关系学、教育学等方面的基本知识，掌握抚育子女的技能；等等。第二，弥补性课程。由于生活地点、场域和周围环境的变化，普通成人群体面临知识、技能等有限而无法适应新变化的问题，亟待加强弥补性课程建设。例如，有的人没有掌握城市生活的理念、生活方式和人际关系技能，无法适应城市生活；有的人没有掌握老年生活的理念、休闲方式和代际关系交往方法，无法适应退休生活；有的高校毕业生没有掌握适应职业社会的理念、工作方式和同事关系处理技能，无法适应社会生活；等等。第三，个性化课程。成人群体尽管工作和生活方式有了一定的固化，但也存在个性化的学习需求，亟待加强个性化课程建设。例如，部分怀揣创业梦想的青年人需要参加创业培训，提升创业能力；部分忙于工作的中年人需要参加闲暇生活教育，掌握闲暇生活技能；等等。

2.完善培训教学管理，提升培训教学质量。教学质量是继续教育机构办学的重中之重，是继续教育机构生存的根本条件。第一，引导继续教育机构树立正确的利益观，不以盈利为主要培训指标，更不能弄虚作假套取培训经费。应坚持学员学习利益第一，社会责任第一，认真设计培训项目和教学内容，精心开展培训教学，切实提升人才培养质量，把利益获取建立在保障学员学习利益、教学质量和教育公平的基础上。对于经济困难的学员，继续教育机构可以采取减免的方式给予照顾，保障学员不因经济拮据问题而辍学。第二，引导继续教育机构在招生宣传环节下功夫。招生宣传的政策性很强，涉及面广，社会关注度高，招生宣传人员应树立责任意识，切实做好继续教育招生宣传工作；加强多元化宣传，在运用报纸、杂志、广播、电视等传统媒体的基础上，发挥微博、微信、客户端等新兴媒体的作用；注重过程式宣传，把培训券的实施过程、程序和要求展示给公众，增加培训券的透明度，消除公众的误解；提高服务意识，在宣传内容上想学员之所想，急学员之所急，为其答疑解惑，排忧解难。第三，要求继续教育机构在教学过程安排和教师教学能力提升方面做好组织实施工作。灵活安排培训时间、地点和教学节奏，尽量减少对学员工作的干扰；办学场所不能固定化，应采取送培下乡、进企业的方式构建固定课堂、空中课堂、流动课堂、田间课堂；在知识教学的基础上科学应用技能训练、案例分析、观摩切磋、情景体验教学等教学模式；教师的聘用和管理强调专业化，教师应具备较强的专业理论和突出的教学能力，胜任培训教学和培训辅导工作。

（四）加强协同管理，健全监督措施

1.加强协同管理，增强管理的规范性。政府有关部门应完善协同管理机制，组建协调机构。第一，财政部门加强资金供给管理。主要负责教育经费的统筹、规划、筹集和下拨以及对资金使用情况的抽查和审计。资金筹集应经过法定程序，履行审批手续，保障资金来源、拨付和兑现合法合规；资金安排应专款专用，每一笔资金都应有对应的培训项目，避免被挪用、挤占和套取等违规操作；不同群体、不同标准的培训项目应实施分类分级补贴，根据具体情况采取全额补贴、部分补贴、差额补贴、定向补贴等合适的补贴方式。第二，人力资源社会保障部门加强培训券项目管理。主要负责培训机构、培训项目的备案和培训补贴的发放与监督。确定培训项目的种类和规模，制定培训机构准入的标准和条件，审查培训机构的办学资质和培训条件，制定培训券实施流程；细化培训券的管理规定，对申领对象、发放标准、发放规则、发放名单审核、补贴兑付等环节承担组织、审核等管理职责；加强培训券实施的监督和培训效果的评估，防范学员领而不用、转售转借等问题，对培训机构弄虚作假、教学质量低下等问题进行责任追究。第三，教育部门加强培训质量管理。主要负责培训学校和培训项目的遴选与推荐以及教学活动的检查和教学质量的监测。根据一定的标准和程序对培训学校进行资格审查与培训条件评估，对符合要求的培训学校进行社会公示，对不具备培训条件的学校进行退出管理；加大教学活动的抽查，实施对课程开发、培训教学、学员管理、考核考试等环节的监管，防止培训教学松懈；建立教学质量保障和预警机制，实施教学质量评价制度，对教学质量进行实时监控。

2.健全监督措施，防范潜在风险。继续教育培训券供给因参与人的自私、信息不对称、信任机制薄弱等原因而存在一定的潜在风险，需要通过严格的监督措施来防范。第一，政府监督。政府应加强对培训券项目执行部门、学员和培训机构的监督，防止工作人员以权谋私，防止学员买卖培训指标，防止培训机构套取培训经费。第二，社会监督。社会应加强培训券实施程序和环节的监督，支持培训机构良性竞争，维护公平培训秩序。学员、公众和社会组织应揭发不符合申领条件的学员，抵制折价收购培训券的不法机构，批评严重削减教学时数的学校，检举行贿受贿的人员。第三，纪检、审计、司法等部门监督。纪检、审计、司法等部门应介入有关案件，启动纠正程序和问责机制，对截留、挤占、挪用、私分培训券的行为予以查处，对于采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取培训券的行为予以处罚，情节严重者追究法律责任。

［注释］

①冉芳.基于价值角度的继续教育券制度审视［J］.成人教育，2020（4）：75.

②刘焱，郑孝玲，宋丽芹.财政补贴对普惠性民办幼儿园教育质量的影响路径［J］.教育研究，2021（4）：32.