我国高等教育行政法问题研究：回顾与展望①

程雁雷，李敏瑞

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

近年来我国教育法治建设取得了重大进展，实现了从“教育法制”到“教育法治”的理念转变，教育立法、教育行政执法、教育司法也在实践中快速发展。其中，高等教育领域立法在教育立法中起步最早，在教育司法领域表现最为突出，与之相应，高等教育领域中行政法的问题研究从少到多，从分散到系统，促进教育行政法理论的发展，推动司法实践的进步。过去和今后的相当长一段时间里，高等教育领域的法律问题更多地表现为行政法上的问题。［1］笔者曾在国内率先对该领域的研究动态进行梳理、归纳、提炼和总结。［2］十五年来，学界对高等教育领域中行政法问题的研究日渐增多，成果日渐丰硕，因而有必要对其进行新的提炼和总结。本研究是对笔者前研究的延伸和创新，力图系统梳理我国高等教育领域行政法问题研究的历程和特点，进一步阐明高等教育领域中行政法问题研究的新发展和新展望，为高等教育领域法治建设更好地昭明前路。

一、高等教育领域行政法问题研究的阶段回顾

自恢复高考招生制度以来，我国高等教育领域法治建设取得了巨大成就，对高等教育领域行政法问题的研究也在探索中前行。本研究根据国家颁布的一系列高等教育领域法律法规，以各阶段行政法问题研究的内容和成果为依据，将研究历程划分为三个阶段。

（一）萌芽阶段：20世纪80年代至20世纪90年代中期

1977 年8 月邓小平在科学和教育工作座谈会上决定恢复高考招生制度，并以此为契机开展了全国范围内的“拨乱反正”。同年10 月，国务院转批了教育部《关于1977 年高等学校招生工作的意见》，高考制度正式恢复，［3］自此我国高等教育事业建设开始复苏。这一阶段，由于高等教育事业整体上处于“拨乱反正”的状态，高等教育领域法律制度处于建设初期，相应的行政法问题研究也并不成熟，属于萌芽阶段。为了解决恢复高考以后面临的学位颁发问题，1980 年《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁布，这是教育领域第一部法律，也是高等教育领域第一部法律，为高等教育法律体系的构建奠定了基础，标志着我国高等教育事业建设开始迈入法治化之路。1981年国务院制定《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（以下简称《实施办法》），细化规定了授予学位的学科门类、各级学位的授予条件、学位评定委员会的职权与构成。《学位条例》及《实施办法》成为我国高等教育领域最重要的法律，至今仍然有效。之后，大量与高等教育相关的法规规章、政策文件陆续颁布，涵盖了高等教育体制改革、高等教育行政管理、高校内部管理、高校教育评估等方面。随着教育法治征程的开启，行政法学者开始关注教育立法问题，高等教育领域行政法问题研究逐渐崭露头角，萌发生机。

这一阶段的主要特点是高等教育领域立法先行，颁布一系列政策法律文件填补高等教育的法治空白，迅速搭建相对完整的高等教育制度体系，满足教育实践中的迫切需求。学界对高等教育领域的研究重点围绕立法领域进行，主要成果集中于两方面：一是对高等教育立法整体探讨上，如立法的意义、性质、地位等，［4］二是对美国、苏联、日本及联邦德国等发达国家高等教育立法的经验介绍与比较。［5］这一阶段有代表性的研究成果有袁自煌的《中国高等教育立法刍议》、黄之英的《略论我国的高等教育立法》、何瑞坤的《主要发达国家高等教育法比较》、劳凯声的《若干国家高等教育立法的比较》、施晓光的《美国高等教育立法的历史演进》等。在这些学术成果中，缺少对高等教育领域具体行政法问题研究的关切。这是由客观原因导致的：一方面，行政法理论供给与高等教育的实践需求之间的矛盾尚未成为主要矛盾；另一方面，改革开放以来高等教育法治化虽然开始步入正轨，在实践中逐一铺成开来，但总体而言仍然处于框架搭建状态，实践过程中积攒的行政法问题尚未凸显，更多的行政法问题未被发觉或很少被关注，因而此时的行政法学界并没有将目光聚焦投入高等教育领域。

（二）发展阶段：20 世纪90 年代中后期到21 世纪初期

1998 年《中华人民共和国高等教育法》颁布，标志着我国高等教育领域基本制度的确立，既推动高等教育法治化的发展，也成为高等教育领域行政法问题研究的重要法律基础，标志着高等教育领域行政法问题研究进入发展时期。此后颁布了若干高等教育领域法律政策文件，如2000 年颁布《国家通用语言文字法》、2002 年颁布《民办教育促进法》，这两部法律与先前颁布的《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986 年）、《教师法》（1993年）、《教育法》（1995 年）、《职业教育法》（1996 年）一起构成了我国教育法律体系基本框架，7 部法律均涉及了高等教育领域，表明我国高等教育法治事业向前推进了一大步。随着高等教育体制改革和民主法治化进程加快，高等教育的社会关系发生了很大的变化，高等教育立法的不足和缺陷日渐凸显，由此反映在高校治理过程中的法律问题也暴露出来。［6］高等教育领域的行政争议开始受到人们的广泛关注。1998 年田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案拉开了高校司法审查适用的序幕，该案的重要意义在于认可高校具有行政诉讼的适格被告资格，高校作为法律法规授权组织的行政主体地位正式确立。此后，高等教育领域行政诉讼案件逐渐增多，如1999 年刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书纠纷案，2007 年甘露诉暨南大学开除学籍决定案，2008 年何小强诉华中科技大学拒绝授予学士学位案等。这一系列教育行政诉讼案件的产生将高等教育领域的行政法问题推向了公共视野，行政法学者们的目光向高等教育领域聚焦，对高等教育领域反映出来的行政法问题进行探讨，有力地推动了行政法理论的更新和发展。

这一阶段学界对高等教育领域投入更多目光，对高等教育行政法相关问题的研究进入专业发展阶段，在学术成果产出、学界合作交流、研究机构设立等方面出现繁荣景象。首先，产生了大量立足于我国教育实践的学术成果，这一时期涌现了大量经典的优秀研究成果。代表性成果有马怀德的《公务法人问题研究》、秦惠民的《高等学校法律纠纷若干问题的思考》、申素平的《论公立高等学校的公法人化趋势》、程雁雷的《司法审查对大学自治的有限介入》等。一方面，围绕基本理论问题如高校法律地位、高校与学生的法律关系、高校与政府的关系、教育类权利的性质、高校办学自主权等问题进行思考探索；另一方面，针对司法实践中产生的问题如教育行政诉讼的受案范围、司法审查介入的范围、司法审查适用规则、学生权利救济等方面进行回应。其次，学界还举行了大量的学术交流活动，如2000年1月20日，国家行政学院行政法研究中心举办了“教育行政诉讼研讨会”，2000 年7 月，清华大学法学院举办了“中国学位制度改革与立法研讨会”，2005年6月14日至15日，北京大学召开了“海峡两岸高等教育法学术研讨会”，等等。再次，在国内的法律院校中先后成立了专门的教育法研究机构，如中国政法大学教育法研究中心、北京大学教育法研究中心、北京师范大学教育政策与法律研究所、广州外语外贸大学法学院教育法制研究中心等。除此之外，教育学领域也对高等教育法学问题研究投以瞩目，与行政法学形成了交流合作的局面，产出了一批优秀的学术专著，如劳凯声等编著的《规矩方圆——教育管理与法律》、秦惠民的《走入教育法制的深处——论教育权的演变》、孙霄兵的《受教育权的法理学——一种历史哲学的范式》等。产生以上丰富研究成果的重要推动力在于高等教育在经历一段时期的发展、积累一定经验的同时产生了一定的矛盾，传统的高等教育领域理论不能适应高等教育法治的新发展，实践中凸显的问题和行政法息息相关，使得现有行政法研究受到挑战，需要行政法学者由对“立法”的关注转到对“理论”的思考，为高等教育法治建设提供理论支撑。

（三）深化阶段：21世纪初期至今

21 世纪初期，我国教育法律体系基本形成，为了细化教育法律规定，出台了大量的行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等。与之相应，高等教育领域的行政法问题研究进一步深化。至今为止，我国颁行了10 余部与高等教育有关的行政法规，如《学位条例暂行实施办法》《普通高等学校设置暂行条例》《学校卫生工作条例》《教师资格条例》《教学成果奖励条例》《民办教育促进法实施条例》《中外合作办学条例》《教育督导条例》《高等教育自学考试暂行条例》《学校体育工作条例》等，以及70 多部部门规章和200 多部地方性法规和规章。在高等教育领域法治建设发展取得巨大进步的背景下，其建设过程中有关行政法问题的研究也不断具体深化。

高等教育领域行政法问题的研究至此已取得丰硕的成果，涌现了大量专注于高等教育领域行政法问题的学术成果。具有代表性的论文有余雅风的《契约行政：促进高等学校学生管理的法治化》、湛中乐的《现代大学治理与大学章程》、朱芒的《高校校规的法律属性研究》、徐靖的《高校校规：司法适用的正当性与适用原则》等；专著也颇为丰富，如王敬波的《高等教育领域里的行政法问题研究》、周叶中和周佑勇的《高等教育行政执法问题研究》、申素平的《高等学校的公法人地位研究》、程雁雷的《诉求与回应：法治与高等教育前沿问题研究》等。这一阶段学者们对高等教育法律问题的研究逐渐成熟，不再局限于司法实践中体现的高等教育领域法律问题。一方面，学者们开始主动从理论和实践角度对高等教育的法律问题进行回应，并反哺高等教育法治事业建设。如历经田勇案、刘燕文案、何小强案、于艳茹案等一系列案件的衍化，对正当程序的研究不断深入，其适用从零碎到逐渐成形，这种变化在立法中较为鲜明地呈现出来。2005 年我国修订颁布《普通高等学校学生管理规定》时，首次对“程序正当”原则提出要求，2017 年再次修订《普通高等学校学生管理规定》时，针对学生纪律处分和权利救济，增加程序控制的内容。［7］另一方面，学者们对高等教育行政法问题的研究也进一步铺展，关注视野更加广阔。不仅对高校法律地位等基本问题深化研究，更是从高等教育领域的各方面，如高等教育领域的教育立法、教育行政行为、教育行政诉讼，构建了高等教育行政法问题研究体系。高等教育领域法治建设取得了巨大进展，学术研究与实践发展互为助力，学术研究为实践发展提供理论支撑，同时不断吸收实践中的有益经验。

二、高等教育领域行政法问题研究的总体轨迹

高等教育领域行政法问题研究可分为萌芽、发展、深化三个阶段，这三个阶段既有联系又有区别，总体呈现由实践推动到理论发掘、由焦点关注到全面研究、由依托一般原理到构建部门行政法理论的趋势。

（一）由实践推动到理论发掘

实践是认识的基础，实践是认识的来源。高等教育领域行政法问题的研究起源于实践推动，在高校行政诉讼案件中，发现“仅以行政组织为基点的行政法学研究角度和方法并不符合现代行政的基本价值观念”［8］，使得行政法学者对行政诉讼适格被告的认知发生转变，研究范围扩大，不再局限于以国家行政机关为主体的研究，认为以高校为典型代表的行政机关以外行使行政职权的组织同样需要理论关切［9］。在田勇案、刘燕文案之后，学者们围绕高校行政争议中高校的法律地位进行探讨，产生不同的观点，代表性的观点有公务法人说［10］、第三部门说［11］、公法人之特别法人说［12］。这些观点的共同之处在于都认为高校具有公法人的地位，在实施具有行政权性质的行为时，具备成为行政诉讼适格被告的资格。在教育诉讼案件过程中反映出的各方诉求，在法律上表达为各主体的权利要求，不仅是行政诉讼原告有权利要求，通常作为行政诉讼被告的高校亦有权利要求。为了厘清这些权利属性，保障权利行使，学者们对高校行政争议中体现的各主体权利进行了研究，既从宪法法律的视角对权利的性质进行分析，又从司法保护的维度对权利的救济提出要求。权利内容主要包括退学权、受教育权、教育平等权以及学生教师救济权、高校的学术自由权等。鉴于高校具有特殊的法律地位和权利要求，在司法实践中，法院针对高校作为被告的教育诉讼案件显然不能适用一般司法规则，这种情况下的司法适用应当采取何种路径，成为学界研究焦点。主要研究内容的核心在于如何平衡司法审查与大学自治间的张力，如司法审查适用范围、司法审查介入限度等。

在高等教育法治事业发展过程中，高等教育领域各类法律关系也随之发生变化，传统理论规则已经不能满足高等教育领域的需求，高等教育领域的行政法理论问题需要突破和创新。为了适应需求，学界必须从理论深化的层面寻求破解，对高等教育领域的研究也逐渐走向深挖理论的道路，为高等教育法治事业的发展提供支撑和动力。学界的理论研究主要成果体现在高校治理中，从宏观层面来说，将治理理论引入高等教育领域，结合学术自由的理念对高校治理进行法理分析，厘清高校治理中行使权力的权力性质、权力来源、权力边界；从微观层面来说，高校的章程、校规是高校权力行使的载体，在制定、执行中，直观反映了高校行政权力的行使，故而对高校章程、校规的合法性、合理性研究具有其必要性。其中校规是高校行为具有权力性的最主要依据，以对校规的理论研究成果为例，学者提出的关于校规的制定权方面的代表性观点有国家授权说［13］、契约合同说［14］、天赋校权说［15］，在校规的制定过程和内容中提出引入正当程序原则、遵守法律保留原则，在司法审查中提出附带性审查原则、合法性原则、尊让原则等。

（二）由焦点关注到全面研究

高等教育领域行政法问题研究的最早起因是学生与高校的争议，为了解决争议，行政法学界的研究集中在“学生—高校”问题上，高校内部法律关系除了高校学生之外亦包含了教师与高校。学生与高校行政争议案件的处理，激发了学者们对高校与教师关系的关注，如有学者认为“纵贯教育管理发展史，不难看出对教育的管理，当然也包含对教师的管理，是现代政府行使公共管理职权的行政行为，而非排除于司法审查之外的行政机关的内部行为”［16］。而上述问题研究是在高等教育法治建设的背景及前提下进行的，因而高校法治的宏观研究视角颇受关注。总的来说，早期行政法学者研究方向呈现集中聚集的态势，主要集中于高校内部各主体法律关系方面，其中又以学生与高校的关系最受关注，研究也最为全面。鉴于学生相对于高校而言处于弱势地位，学生与高校管理纠纷的救济问题当属早期研究的重中之重。受特别权力关系理论的影响，学生与高校之间争议的解决在现实中受到阻碍，学者们意识到如果要解决学生和高校之间的争议，必须先厘清高校与学生之间的关系问题，继而形成了民事法律关系说［17］、行政法律关系说［18］、特别权力关系说［19］，以及三者兼而有之的观点［20］。围绕着“学生—高校”问题研究中的重点内容——管理纠纷的救济，学界主要从学生权利维护、高校内部行为的司法审查、规范学生管理行为、教育权利可诉性等几个议题进行研究。在依法治校的背景下，教师的权利保障同样成为关注的部分，能够彰显公民权利保护的重要内容就是对侵害权利行为的制约，因此教师的权利保障主要集中于教师申诉，包括申诉的受理部门、申诉的程序规范，申诉与行政复议、行政诉讼的关系，以及突破申诉走向司法审查的可能等。高校法治是个宏观的议题，分析大学自治与法治的关系，对于明确政府与高校的关系，促进高等教育法治建设具有重要意义。对高校法治的宏观研究主要是从高校法治与大学自治的关系、高校与政府的关系、学术自由权的法律性质、边界等方面进行探讨。

由于前期研究的积累，关于部分问题的研究已经形成体系，为该领域的进一步发展奠定了良好基础，而且新理论新思想的交流，使得学者们的探索视野更加广阔。高等教育领域行政法问题的研究不再局限于高校内部治理问题，学者们着眼于高校外部法律问题进行探讨，主要体现在对政府实施的教育行政行为的研究上，如行政处罚、行政确认、行政检查、行政奖励、行政给付、行政审批等，具体教育行政行为的类型化或模式化基本完成。［21］但这并不意味着对已研究领域的放松，在高校内部治理中，对“学生—高校”问题依然持续关注，且不局限于学生与高校管理纠纷救济的议题，研究范围获得扩展，从重点研究事后救济转向对高校管理行为、管理依据的规范、审查，其中对管理依据的研究成为新的热点。高校内部治理中的其他问题也获得了关注，如内部治理结构、学生自治、学术不端、学术评价、腐败行为、信息公开等。除了对高校司法审查介入持续深入研究之外，教育立法再次受到关注，以《学位条例》为例，学者们围绕学位授予权的性质界定、司法审查、学位条例修订等进行了探讨。在推进教育治理能力和治理体系现代化的要求下，学者们对高校自身建设也投以关注，如对学科点评估、教师“非升即走”等问题进行研究。

（三）由依托一般原理到构建部门行政法理论

在早期的研究中，对高等教育领域行政法问题的研究基本依托于行政法一般原理，遵循法学研究范式。这不仅与高等教育法治研究起步较晚、教育行政法体系尚不成熟有关，更与我国行政法研究的特点有关。我国行政法研究力度总体向总论倾斜，更加重视对行政法总论的构建，对法律和事实明显区分，行政法各部门具体问题得不到重视［22］。在高等教育领域行政法问题研究中基本遵循行政法的一般性理论，尤其是在高校管理行为司法审查、高校法律地位的议题中这一规律体现得更为明显。如以“法律、法规授权组织”确定高校的行政主体地位，将正当程序原则适用于高校司法审查，以信息公开要求高校的工作管理。这些研究有助于厘清高校与学生的法律关系，将高校内部管理行为纳入了行政法视野，进一步推动了依法治校、依法行政。

随着行政任务的多元化发展，学界对部门行政法的认知不断加深，部门行政法是社会现象的具体反映，存在于社会机制和社会过程之中，在法治国家法治社会建设中，部门行政法与法治社会联系密切，是法治社会的具体规则体现，在法治国家的建设中发挥了应有的作用。学者们意识到，在法治国家建设的背景下，高等教育在社会中产生的各种问题愈加复杂化，需要行政法深入具体领域研究解决。中国行政法学将面对多种挑战和待建设的目标，“一方面行政法学还没有对理论体系建构进行归合完善，即理论内容本身尚未将行政法提升到价值统一性和逻辑一致性的层面；另一方面又必须解决社会生活中的各类疑难，直接进入各个具体的行政领域进行理论归纳尝试”［23］。这就意味着部门行政法具有其独特的调整对象，在不同领域代表了不同的法律关系，其规则设定方面亦含有特殊的精神内涵。［24］教育具有社会公益性，在教育部门法理论研究中，教育法律关系有别于其他行政法律关系，它不能单一地适用行政权力理论，同时还具有一定的契约属性，高等教育领域行政法问题研究是构成教育行政法理论体系的重要组成部分，其理论构成离不开学术自由、办学自主等重要基点。学者们根据高等教育领域的特点，藉着教育法学科构建的契机，推动教育行政法理论的发展，如在对高校的司法审查适用中，充分考量了高校学术自由的要求，尊重高校首先判断权原则、尊让原则、间接审查原则等，呈现司法谦抑的特点。

三、高等教育领域行政法问题研究的困境

高等教育领域行政法问题研究具有明显的阶段性，并总体上呈现由实践推动到理论发掘、由焦点关注到全面研究、由依托一般原理到构建部门行政法理论的变化轨迹，但对我国高等教育行政法问题研究进行整体梳理的过程中发现依然存在以下问题。

（一）高等教育领域立法研究存在不足

高等教育领域立法是高等教育法治化的前提，也是研究高等教育领域行政法问题的基础。高等教育立法应当贯穿高等教育的各个方面和过程，经过几十年的发展，我国高等教育法律体系已经初步形成，关于高等教育立法的学术研究也不断精进，如对高校教师聘用的立法研究、孔子学院的立法研究、学位条例的修订研究等。但是高等教育立法研究仍然存在不足，有待进一步补充。一方面学界在高等教育立法研究中存在关注不足的问题，理论供给和实践需求的不平衡不充分的矛盾凸显。比如学校法对于明确高校主体地位、厘清学校与学生关系具有重要作用，亦可为规范高等学校法律关系提供上位法依据。然而相较于对学位条例方面持续的、高度的关注，学校法的关注程度和研究成果显有不足，近些年来相关成果寥寥。另一方面还有其他需要从高等教育立法层面进行研究探讨的实践问题，学界应予以补充完善。因为实践中存在政策等文件上升法律的滞后性问题，比如由于对各类考试行为的规定效力最高的文件是《国家教育考试违规处理办法》，其效力层级有限，难以全面有效地规范考试行为。故此学界对高等教育领域中各类考试行为（包括高考、高校内部与学位挂钩的考试行为，考试作弊的处罚等）的研究需要进一步探讨。此外，对如何立足本土制定立法框架依然存在一定缺陷。研究的主要成果集中在对美国、德国等域外经验的介绍和比较，缺乏充分的本土化研究。

（二）高等教育领域教育行政行为研究仍不全面

教育行政行为是教育行政法学对教育行政活动的理论概括，是研究高等教育领域行政法问题的理论基石，在教育实践中，教育行政活动折射于法治社会，表现出各式各样的形态。随着技术的发展和执法方式的创新，行政活动愈加复杂化，故而将多样的教育行政活动以符合教育规律、法治规律的范式进行归纳，并对之进行概念、分类、效力、责任等一系列的理论研究，是行政法学者必要的任务。因为这既是教育行政执法法治化的需要，也是教育行政法理论体系发展的需要。高等教育领域的行政行为经过几十年的发展取得了重大的发展，有学者提出具体教育行政行为的类型化或模式化基本完成［25］。现有成果中确实对大部分教育行政行为都有所涉及，如教育行政审批、教育行政许可、教育行政资助、教育行政评估等，但对教育行政行为的具体研究并不全面，仍有部分行为在学者们关注视野之外。如教育示范行为，作为一种非典型性的教育行政行为，教育示范促进高等学校的健康发展，在高等教育领域发挥着重要作用，但教育示范行为的性质、定位、法律关系、责任等如何厘定，却并没有受到行政法学的关注，以“教育示范”为关键词在中国知网进行搜索，通过数据比对分析发现，行政法学的研究占比极少，几近于无。又如教育督导行为，教育督导是教育领域特有的行政行为，是教育行政法独具特色的典型代表性行政活动，而教育督导行为与行政法领域的行政行为具有天然密不可分的联系，教育督导对象涉及不同类型的行政相对人，具有督政、督学、评估监测三方面内容，且督导结果牵涉多元利益相关主体，如此复杂的教育行政活动中存在着大量的行政法理论问题、技术性问题需要解决。然而，对教育督导的学术研究，之前多集中在教育学领域，更多关注教育学问题；行政法领域缺乏对教育督导行为的研究，根据目前学术研究成果来看，行政法学界对教育督导的有关研究成果寥寥，法学研究力度不够。教育督导作为一种尚未形成理论范式的教育行政活动，需要学者从行政法学的角度系统研究，以期促进实践问题的解决，为其他教育行政行为提供参照。

（三）高等教育领域行政争议研究尚不充分

在教育行政争议解决机制研究中，除了司法审查还有申诉、行政复议等。由于司法实践中涌现出一批具有代表性的经典案例，促使司法审查的影响力更加深入，学界对司法审查的研究相较而言也更为成熟。我国《教育法》《高等教育法》《教师法》等法律对申诉权利都有规定，为申诉权提供了上位法依据，这说明申诉作为一种救济权利应当受到重视；但是在上述法律规定中缺乏对申诉内容、申诉程序的具体规定，导致申诉在实际运用中取得的效果不尽如人意，并没有发挥申诉制度的应有作用，最终依然走上司法审查的路径。这不仅是对司法资源的浪费，也是对当事人权利的不尊重。学界在研究中对司法审查的关注明显高于对申诉、行政复议的研究。行政法学者对高等教育领域申诉制度、行政复议制度与司法审查之间的衔接研究尚不充分［26］，对受案范围、申诉程序、决定执行力等基本内容的探讨有所不足，应当填补行政争议解决机制的薄弱环节。此外，尽管学界很早即开启了对高等教育领域司法审查的研究，但是对司法审查介入的范围并未完全厘清，对司法审查的适用原则依然存有争议。在田勇案中法院确定了高校作为行政诉讼被告主体的资格，这具有开辟先河的意义，随后的刘燕文案、何小强案、于艳茹案等，进一步推进了对司法审查介入范围的探索。但以上对个案的研究并不能概之以全貌，在现实中更多的案件依然止步于“受诉”与“不受诉”的门槛，如在廖丹诉东华理工大学不履行授予学士学位法定职责案中，法院认为思想品德与学位挂钩的毕业要求是学校自治范畴；重庆邮电大学女大学生因怀孕被勒令退学案中，法院裁定驳回起诉，认为高校勒令退学是内部管理行为；方超诉上海理工大学勒令退学案中，法院认为不属于行政诉讼受案范围之内。究其问题的根本原因在于司法审查并没有清晰地界定高校诉讼的范围，学理上也没有统一的定论提供理论支撑，这就导致了高校司法审查研究依然无法完全应对各类新型的教育行政案件。

四、高等教育领域行政法问题研究的展望

对问题的梳理和总结是为了进一步反思和改进，在高等教育领域行政法问题研究中存在的诸多不足面前，回应时代诉求，展望未来发展，是促进高等教育法治建设的要义所在。

（一）强调教育立法研究聚焦

良法是善治的前提，在深化教育改革，推进教育治理体系和治理能力现代化的要求下，教育领域立法问题的解决成了首要前提。改革开放初期，我国高等教育领域处于体系搭建状态，学界关于高等教育立法研究的主要方向在于如何构造高等教育立法框架，全面覆盖高等教育领域的整体。进入新时代以来，我国进入推动教育高质量发展阶段，教育法治建设迈入新的时期，教育体制机制改革进入深水区，在教育体制机制改革的过程中，一些备受关切的热点问题也逐渐凸显出来。一方面，随着教育法治的推进，高等教育领域会不断面临新的问题和新的挑战，法律适用问题随之而来且愈发突出。针对这些产生的新问题、新诉求，学界研究应当更加聚焦，结合实践需求，及时追踪新时期高等教育立法的重点问题和难点问题，围绕高等教育主要环节、重点领域开展调查研究，总结政策经验，聚焦关键问题，加强教育立法资源理论供给，实现精准立法。另一方面，在关注新立法问题的同时要对原有立法研究问题更加细化研究、补充完善。比如对高等教育立法体系结构平衡和协调的关注，围绕已有法律法规进行修改完善研究，对立法适用范围、立法衔接问题的探讨,等等。

（二）完善教育行政行为研究

我国教育行政法律关系各主体经历了从“命令—服从”式的行政管理到行政治理的关系转变。教育治理的理念与管理不同，教育管理中更加侧重于教育行政机关自身行为，而忽视了关系中其他主体的参与，但教育治理是多元主体参与的过程，要求党委领导、社会协同、公共参与，重视行为的科学性、合法性、民主性。党的十九届四中全会作出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策，此后，我国迈入了治理体系和治理能力现代化建设的新时代。在学界治理理论的运用也更加广泛，起源于行政管理的治理理念逐渐被行政法学界所接受。在教育治理过程中形成的各类行为在行政法中表达为教育行政行为，就教育行政行为而言，行政法学界初步形成具体教育行政行为的类型化和模式化，如行政许可、行政规划、行政立项、行政资助、行政奖励、行政收费、行政合同等。立足时代背景，行政法学者应当一方面与时俱进吸收治理理念，对行政行为理论进行更新，以解决高等教育领域更具个性的行政法问题，回应各教育主体之间的法律地位尤为特殊和复杂的情况，满足从具体的教育行政管理转向依法监管、提供服务的要求；另一方面，随着行政任务多元化，在行政活动中更多非典型性教育行政行为日益涌现，包括教育督导、教育评估、教育示范、教育督查、招生考试与录取、学位授予等，在实体上和程序上还应当对此进一步规范和完善，达到推动教育管理的重心和方式向依靠行政执法等方式实施依法监管转变，将教育行政行为纳入法治化轨道。

（三）回应新型教育行政诉讼案件

改革开放以来，高校行政诉讼案件逐渐走入公众视野，成为高等教育领域行政法问题研究的源头，有关学位证书、学校招录、开除学籍、勒令退学等纠纷逐渐获得法院的受理。早期的教育诉讼案件基本存在于高校和学生之间，权利主体是学生，这些案件的产生萌发于学生对自身权利维护的要求。学生教育维权意识的觉醒和保障权利的诉求，促使行政法学界对有关司法案件及一系列法律问题进行研究，以回应现实世界的需要。近些年来，随着教育法治的推进和教育体制机制改革的深化，高等教育行政纠纷呈现增多趋势，教育关系的争议不再限于高校与学生之间，更多的教育关系被纳入其中，包括教师与学校、教师与教育行政部门、学校与教育行政部门。如喻胜诉中南大学不履行法定职责调查学术不端行为案、湖南大学两教授诉教育部不履行法定职责案（湖南大学教师解聘案）、西北政法大学申博案、四川大学不服教育部批准泸州医学院更名案等。高等教育行政纠纷中权利主体愈加多元化［27］，权利诉求各有不同，相应的教育行政诉讼受案范围呈扩大趋势，新型教育诉讼案件不断涌现。如对学校内部事务管理的诉讼，高校信息公开案件近年来不断出现，集中在考试、招生、答辩等领域，高校被诉行为呈现动态扩大和开放趋势。［28］另外，民众对保护受教育权的呼声也日益高涨，受教育权的主体不再局限于具体个人，进一步影响到利益相关的社会群体，权利诉求主体从单人、单独组织进一步扩大到某些群体。教育公益诉讼的提起将成为新的热点问题，教育公益诉讼的适用范围、适格主体、提起条件等一系列问题需要行政法学的解答。面对新型教育行政诉讼案件涌现纷呈的状况，为满足权利主体的诉求，保障教育法治的发展，学界应当据此做出回应，对其背后所呈现的法律关系、受案范围、司法审查规则等一系列法律问题进行深化研究。

（四）增强学科交叉融合研究

“学科高度分化又高度整合，是当代学科建设的显著特征和发展趋势。”［29］教育法学本身包含了教育学和法学的交叉融合，在高等教育与其他领域的交叉融合研究中，已经形成较为成熟的学科体系，比如教育经济学、教育管理学等，而教育法学的发展尚有不足，仍处在构建独立学科的讨论探索阶段。高等教育领域行政法学问题的研究目前更多依照法学范式进行，始终扎根于行政法学的土壤，对教育学的运用和借鉴有所不足，不利于推动教育法学的学科建设。高等教育在教育领域同样具有其特殊性，其问题研究与教育学理论密不可分，对高等教育领域行政法学问题的研究，需要借助教育法学学科理论体系构建发展的契机，在一般行政法理论指导的框架下，更多地吸收教育学理论，反馈于行政法理论体系的发展。一方面要推动高等教育法的发展，必须要重视交叉学科融合研究，培养交叉型学科人才；另一方面还要吸收邻近法学的研究成果，包括宪法、民法、经济法等，利用高等教育行政法学与这些法学分支学科共同的理论基础和方法论，构建完善的高等教育法学理论体系。