电子文件单套制管理问题探究

李姝凝

(湘潭大学，湖南 湘潭 411100)

0 引言

电子文件单套制管理是指对于由电子设备生成的文件，仅以电子方式进行归档，而不再生成和保存纸质档案的归档方式。在数字转型时代背景和国家档案局从强制“双套制”到任意“单套制”政策转向的双重影响下[1]，采用单套制的方式对电子文件进行管理已是未来发展的趋势。从全球范围来看，加拿大、美国、英国、澳大利亚等国家正在逐步推进或者已经实现了电子文件单套制管理。就我国而言，近几年国家层面相继出台了一系列相关的政策法规，2016年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出在有条件的部门开展电子档案单套制、单轨制管理试点[2]。2020年修正的《中华人民共和国档案法》明确指出电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用[3]，解决了电子档案的法律效力问题，也使得实行单套制管理的优势更趋明显。2021年的《“十四五”全国档案事业发展规划》提到，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档[4]。随着政策中越来越多地体现出对电子文件单套制管理的要求，我国对单套制的重视程度也日益提高，电子文件单套制管理已是大势所趋。

1 国内电子文件单套制管理试点历程

自2015年开始，我国在全国范围内广泛开展了电子文件单套制试点工作，主要经历了以下3个阶段。

1.1 第一阶段：初步探索阶段

2015年上海自贸试验区率先开启电子档案单套制管理试点工作，随后，浙江、青岛等地也陆续展开了电子文件单套制归档试点工作。该阶段的试点单位从制度以及技术这两个层面着手，制定了单套制工作的机制、制度和流程，建设了单套制管理的系统平台，为全国提供了可供复制和推广的经验和做法。然而在试点初期，我国并没有对电子文件单套制归档和电子档案单套制管理进行明确界定，给电子文件单套制归档工作的有序推进带来了一定障碍。在接下来的试点工作中，应从国家层面出台相关政策，对这方面作出明确规定，为进一步扩大单套制试点范围做好准备。

1.2 第二阶段：逐步规范阶段

2016年，国家档案局联合国家发展改革委遴选了33家单位开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作。多家试点企业基本实现了电子文件的单套制归档，有效提升了试点单位的档案信息化水平，为国家进一步出台相关规章制度和标准规范提供了实践依据。但本阶段试点工作多是依据各单位的实际情况进行，缺乏一定的普适性，在以后的试点工作中，要对试点推广工作的普适性予以加强，对相关制度规范与应用系统予以完善[5]。

1.3 第三阶段：广泛推广阶段

2021年，上海航空工业(集团)有限公司顺利通过试点验收，这标志着“十三五”期间企业电子文件归档和电子档案管理试点工作圆满收官[6]。本阶段的试点工作中，试点单位大多围绕电子公文、电子合同和电子发票等电子文件进行单套制管理，相关的试点工作趋于成熟，管理更加规范。在抗击新冠肺炎疫情过程中，试点成果也发挥了重要作用，实现了远程提供档案利用[7]。接下来，在试点成功的经验基础上，要继续扩大试点工作的应用范围，推进电子文件单套制管理向工程技术系统、科研系统等更广泛的领域扩展。

2 电子文件单套制管理面临的风险

在当前所处的信息环境之下，电子文件具有虚拟性、易改性以及对设备的依赖性等特点，这就使得单套制顺利推行面临着一系列亟待解决的问题。

2.1 电子文件单套制管理规范不统一

我国现有的相关标准规范对电子文件单套制管理提出了一定的要求，但在实践中，相关标准规范的应用力度还比较薄弱。大多数地区或部门根据自身实际情况制定了不同的政策和标准规范，如浙江省发布的《浙江政府服务网电子文件管理暂行办法》仅适用于通过浙江省政府服务网形成的电子文件。显然，电子文件单套制管理的政策法规和标准规范的不一致就是地方性制度的局限所在，会对地区或部门之间的工作效率产生一定影响，不利于电子文件单套制管理的有序推进。

2.2 电子签章带来的长期保存问题

电子文件单套制管理最初推行面临的首要困难是电子文件的法律效力不被承认，因而不能作为法律证据使用。目前，已有多部法律法规承认了电子签名的法律效力，如2019年修正的《中华人民共和国电子签名法》第三条规定：“当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力”[8]。这肯定了电子签名的法律效力。但该法的第二十四条规定：“电子认证服务提供者应当妥善保存与认证相关的信息，信息保存期限至少为电子签名认证证书失效后五年”[8]。也就是说，电子签名认证证书并不是长期有效的，法律对与认证相关的信息保存期限的强制要求仅为5年，使得电子签章缺乏长期有效性。此外，根据《电子认证服务管理办法》第二十九条，在出现法定情形时，电子签名认证证书可被撤销，该撤销由电子认证服务机构实施，这进一步表明电子签名认证证书不具备长期有效性，因此无法满足电子文件长久保存的要求。

2.3 电子文件真实性难以得到保障

电子文件的真实性可以划分为两方面内容：一是文件在形成过程中是真实的；二是文件在形成之后是真实的[9]。目前，电子文件真实性的保障策略所使用的技术背后都有较为复杂的实现机制，离不开第三方机构提供的信任认证[10]。具体来说，保证电子文件真实性的关键是凭证信息，因此信任是保障电子文件真实性的核心，同样的，电子文件的长期保存也需要维持这种信任。但是，由于保障电子文件真实性的技术可能发生变化，第三方机构也存在注销的可能，也就是说，现行的保障机制无法满足电子文件长期有效的要求，无法保障凭证信息的长期有效性，也就难以保证电子文件的真实性。此外，电子文件管理系统与业务管理系统的不兼容也会导致电子文件在归档以及移交过程中出现对接和复制的真实性问题。

2.4 电子文件安全性难以得到保障

在网络环境中，电子文件的生成和办理过程处在虚拟的环境下，网络环境的不可控性使得电子文件的安全隐患增强[11]。而电子文件信息内容与物理载体的可分离性，使得电子文件的安全管理要求不同于以往。电子文件的安全管理可以分成3个方面：实体安全、信息安全以及载体安全。从影响电子文件安全的因素来看。首先，技术条件对电子文件的信息安全与载体安全影响较大。例如，软硬件存在漏洞、设备更新不及时等问题都可能导致信息的泄露、电子文件的损坏或丢失。其次，自然因素与社会因素共同影响着电子文件的实体安全和载体安全。例如，地震洪水等自然灾害、火灾等突发事件都可能对电子文件的存储设备造成损坏。最后，管理规范不完善、管理权限不明确、管理人员不负责等管理问题也会危及电子文件的安全。

3 电子文件单套制管理实现路径

要实现单套制归档，必须有完善的法律保障、先进的技术支持以及专业的人员储备来确保电子文件的完整性、真实性、安全性和可用性。

3.1 健全法律制度，完善标准规范

完善的法律法规是实现电子文件单套制管理的前提。一方面，不仅要健全相关法律制度，针对不同领域步调不一、各行其是的现状进一步制定跨领域、综合性的上位法，加强对各个领域全要素的统筹考虑和法律体系的顶层设计[12]，还要制定统一的电子文件单套制管理标准规范，打破不同地区与部门之间制度规定不统一的局面，使电子文件单套制管理有法可依，为电子文件单套制管理的实践提供可行依据。另一方面，要根据有关政策和法规，结合档案工作的实际情况，对各地区和各部门电子文件单套制管理的规范化工作进行指导，推进电子文件单套制管理的标准化和规范化，为电子文件单套制管理的进一步探索和实践提供有力支持。

3.2 加强技术应用

先进的信息技术是电子文件单套制管理的保证。一方面，要做好信息技术的保障工作，不断更新和探索电子文件的安全保护技术、存储技术和容灾技术，通过应用CA认证、电子签章、区块链等技术手段，确保电子文件的完整性、真实性、安全性和可用性。此外，要及时应用安全可靠的新技术，从而确保电子文件的安全与稳定。另一方面，要选择依赖性低、稳定性高的电子文件存储载体和运行环境，做好电子文件管理系统的研发工作，建立一套适合单套制管理的电子文件管理系统。可以说，没有功能齐备的管理系统就没有电子文件管理，就无法摆脱纸质文件的跟随和羁绊，单轨制电子文件管理便无从谈起[12]。同时，要加大对电子文件管理平台的资金投入，有效提高硬件设备性能，积极做好管理系统软硬件的保障和维护工作，尽量减少技术、设备等外部因素对电子文件的不利影响。

3.3 建设人才队伍

人才是实现电子文件单套制管理的基础。一方面，电子文件单套制管理对档案管理人员的能力提出了更高的要求。档案人才队伍建设不仅要注重内部人才的选拔和培养，还要制定科学的人才引进计划和人才培养机制，从而促进档案管理队伍综合素质的提升，进而为电子文件单套制管理工作的推进助力。另一方面，要加强档案管理人员专业知识和业务素质的培养。一是顺应信息化管理要求，积极开展多层次多渠道的档案专业知识以及信息技术管理培训，使档案管理人员成为既懂理论又懂技术的复合型人才。二是通过开展多样化的活动，加强对档案管理人员素质与能力的培养，提升其职业素养和道德修养。此外，电子文件单套制归档的实现还依赖管理观念的转变。档案工作者要不断更新理念，顺应信息化发展要求，吸收借鉴其他领域先进的管理理念[13]，从而打造出具有专业知识、积极进取的档案管理队伍，更好地为电子文件单套制管理工作的开展服务。

4 结语

单套制管理从在有条件的部门开展试点发展到扩大试点范围，足以说明实行单套制电子文件管理模式是一种必然的发展趋势[13]。就目前而言，想要抛弃纸质文件，完全实现电子文件单套制的管理还存在一定困难，还需要多方努力，不断探索，协同推进电子文件单套制管理的全面实现。