论PPP模式养老服务的优势、问题与策略

尹静汝，张裕坤

(1.宁夏大学法学院,宁夏银川 750021；2.中共宁夏回族自治区党校,宁夏银川 750021)

随着经济社会的发展，医疗技术的进步，人类平均寿命逐渐延长，人口老龄化正在成为全球人口发展的趋势。1999年我国60周岁以上老年人口占总人口的10%，标志着我国已进入老龄化阶段。国家统计局数据显示，至2020年末，我国65岁及以上人口已经达19064万人，老年抚养比19.7%[1]。人口老龄化加大了社会保障和公共服务的压力，社会活力和创新动力受到持续影响，人口老龄化的巨大挑战和压力，考验着政府规划养老的能力。在此背景下，积极应对人口老龄化，已成为举国上下必须关注的社会问题，日益得到各级政府以及社会各界的关注与重视。各级政府面对养老公共服务需求增多，供给不足，供给主体与资金来源单一的实际国情，借鉴国际经验，将养老服务与PPP模式有机结合，积极探索PPP养老服务模式。

一、 PPP模式

PPP模式，也称为3P模式，是Public-Private Partnership的缩写，按照字面意思理解，即“公私合作”模式。PPP模式起源于20世纪80年代的英国，是由英国布莱尔政府提出的，政府与公民、社会以及市场之间构建一种合作模式，有效发挥市场的作用，形成多元治理主体，以此推动公共服务质量的提升[2]。由于不同国家和地区的经济形态不一，经济社会发展的程度不同，对于PPP模式的定义也不尽相同。比如，根据联合国培训研究院的定义：“PPP模式是指政府部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由政府部门提供的公用事业”[3]；根据欧盟PPP委员会的定义：“PPP模式是政府部门和私人部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由政府部门负责的公共项目或服务”[4]。PPP模式的提出，打破了完全由政府承担公共服务的限制，将公共服务的“供给”和“生产”分开，分别由政府与社会资本负责，实现二者优势互补、合作共赢。

在我国，2015年2月25日，民政部、发改委等10部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出，降低养老服务的准入门槛，鼓励养老服务对社会资本开放，民间资本可通过PPP等模式参与养老服务和养老产业发展[5]。政府公共部门与社会资本的合作有多种形式，但其最终目的都指向为公民提供更加有效、优质的公共产品与公共服务。从形式来看，PPP模式是一种新型的项目融资模式；从参与主体来看，PPP模式允许社会资本参与到项目之中，以提高运行效率；从项目收益来看，PPP模式在实现政府公共部门职能时，同样会为民间资本带来相应收益。PPP模式的特征主要有三个：其一，伙伴关系，这是PPP模式最为重要的特征，即政府购买公共产品与服务、为社会资本授权、征收税费及款项等，且政府与社会资本双方目标一致；其二，利益共享，利益共享是参与主体形成稳定、长期的投资回报。但是利益共享并非是指双方简单的利润分成，而是严格控制社会资本在公益项目中获得的利润，避免其获取超额利润；其三，风险共担，风险与利益并存，在PPP模式中，伙伴关系的体现不仅是利益共享，还包括风险共担。如果不同风险由最善于应对风险的参与主体来承担，那么项目的成本就会随之降低。另外，由于合作方式、项目运行、参与主体等内容不同，PPP项目也具有不同的分类，比如BOT，即建造、运营、移交；PFI，即民间主动融资；BOOT，即建造、拥有、运营、移交；BTO，即建设、移交、运营等等[6]。

二、PPP模式养老服务的优势分析

目前，我国多地引入PPP模式推动养老公共服务项目建设。比如，宁夏搭建了智能化社区居家养老服务平台。该养老服务平台按照PPP模式，遵循“政府引导、社会参与、市场运作、老人受益”的原则，建成了覆盖范围包括全区的养老公共服务平台。在吸引社会资本方面，加盟养老公共服务的供给方多达1260家。养老公共服务供给方既包括各种生活服务大类，也包括为特殊老人提供的定制项目[7]。随着新公共管理理论逐渐走向实践，PPP模式养老服务的优势也越发凸显。

(一)资金来源多元化，缓解政府财政压力

尽管从2015年至2020年，国家财政一般公共服务支出呈现逐年递增的趋势。但是，我国老年抚养比自2002年至2020年同样基本保持逐年递增的态势[8]。政府的财政压力负担仍然较重，地方财政收支缺口较大，对中央转移支付依赖程度较高。而养老公共服务一般投资周期长，前期需要大量资金投入。所以，在养老公共服务需求增多、供给压力增大的情况下，吸收更多的社会资本进入养老公共服务领域，拓宽养老公共服务供给主体，既包括政府主体，也包括民营部门，同时吸纳个体资本，使资金来源多元化，不仅在很大程度上缓解了政府的财政压力，而且也能够为地区养老公共服务提供强大的财力支持，进一步的将“输血式”供给转变为“造血式”引导，从而形成良性循环。

(二)整合社会养老资源，提高养老服务供给效率

同样的要素，进行不同的排列组合，会带来完全不同的收益情况。如果能够使各个要素出现在最合适的位置，加强各要素之间的联合，那么，最后的整体收益一定会大于简单排列堆积的效果。养老服务供给要素之间同样面临资源的协调问题。在以往传统的养老公共服务供给方式中，部分养老服务项目出现了资源配置不合理、公共服务供给效率低下、资金利润收益差等各种问题。但是，PPP模式养老服务项目通过政府引导，把国家政策资源与社会资金资源很好地调适起来，把社区人力资源与家庭情感资源进一步关联起来，把政府宏观监管与社会资本有效流动结合起来，达到了二者长板补短板，优势互补的良好效果。

(三)专业人才聚集，养老服务专业化程度高

物尽其用，人尽其才，是项目管理最理想的方式。在传统的养老公共服务参与主体中，政府扮演了最为重要的角色，承担着养老服务供给的大部分工作，除了面临资金短缺的压力，同时还面临着专业人员不足的困难。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，人们对养老服务不仅具有数量上的需求，还增加了质量上的要求。在这种背景下，便凸显了PPP模式养老服务项目的优势，社会资本拥有较为先进的管理经验，以及专业的人才培养体系，在各领域都具有优秀的专业人才。比如，银川市兴庆区居家助残养老政府购买服务项目，以及兴庆区一级特困残疾人家庭生活服务项目。该运营平台针对特困老人及特困残疾人，制定了满足于个体需求的精准化养老服务，如助餐、助洁、助医、助浴、助急[9]。这些大量精准化服务的背后，离不开各领域人员的专业化操作，而养老服务专业化程度的提高，能够最大限度的提升个体及家属对养老服务的满意度。

三、我国PPP模式养老服务的问题分析

我国自二十世纪引入PPP模式， PPP模式的实践整体处于初期发展阶段。自引入PPP模式以来，大多应用领域集中在公共交通、公共水电等公共基础设施建设方面，在公共服务领域的应用，仍在不断的探索中。国内可借鉴的PPP模式养老服务项目相对较少，加之每个地区存在不同的经济与社会背景，可供直接引鉴的案例则更少。我国PPP模式养老公共服务存在以下问题。

(一)PPP模式公共服务项目的法律规范尚不健全

目前，已经有不少国家针对PPP模式或者PFI模式进行专门的立法，比如美国、英国、法国、日本等等。虽然我国各级政府出台了相关PPP模式的政策与规范意见等，但是，大部分政策的依据来自国务院及相关部门的决策精神及制定的指导意见，以引导为主，规范条例较少。与PPP模式有关的法律法规有《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法》，以及2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，缺少有关PPP模式公共服务项目的立法规范。没有明确定位PPP项目各参与主体的权责，政府主体与社会资本主体在提供PPP模式养老服务时缺少法律依据，没有严格界定PPP项目中的违规违法操作，使PPP模式养老服务的受众失去法律保障， PPP模式养老服务失去长效发展的法律根基，对PPP模式养老服务项目的可持续、规范化发展造成无法估量的损害。

(二)风险承担制度不完善，缺乏统一评估体制

PPP模式的特征之一便是风险共担，所以，风险承担是项目中的关键一环。由于PPP模式养老服务项目的参与主体较多，相互关系较为复杂，且项目本身具有多样性的特征，比如，服务内容从刚需服务到定制服务，服务范围从城市社区到农村社区，服务人员从网络技术人员到基层护理人员。项目各个主体、各个环节之间都存在着密不可分的联系，一旦某个主体或者环节出现风险，带来的风险效果是牵一发而动全身的，加之风险具有偶然性特征，这就使整个项目面临着不可预知的风险系数。而我国PPP项目的实践经历尚不丰富，风险承担制度还不完善，如果没有明确界定各个参与主体的责任与义务，在项目的投资、建设、运营、移交等各个阶段都面临着来自政策、环境、管理、法律等各种风险要素。以宁夏为例，尽管宁夏回族自治区民政厅、老龄办制定了《宁夏智能化社区居家养老服务平台建设管理办法(试行)》(宁民办发〔2015〕52号)，根据第七条规定：“各市、县(区)应坚持统一规划、统一标准、统一管理的原则”。 但是，与交通运输、水利、电力等硬性的公用工程设施和公共生活服务设施项目不同，养老公共服务所提供的大多是一种软性的服务方式，而且服务内容繁杂，大到助医，小到助急，其收费制度比较复杂，评判标准也难以统一，这都降低了宁夏养老公共服务提供的有效性。比如，根据2019年《关于银川市养老服务质量建设情况的通报》，多数机构无环境设施管理、后勤管理，捐赠物品管理使用、投诉处理、保密制度、机构人员信息、服务项目、收费标准等项目未按要求进行公示。

(三)养老公共服务项目“公益性”和资本“逐利性”的平衡问题

PPP模式养老服务项目大都投资回报周期较长，项目风险存在于各个阶段，从项目决策，到设计建设，再到运营管理，以及交付使用等，各种风险的不确定性必然会影响项目的价值与收益，甚至造成养老公共服务职能的损害。基于养老项目本身具有周期长、投资大、资本回收慢的特点，加之养老服务本身属于准公共产品，具有有限的非竞争性或有限的非排他性，这种公益性项目与社会资源逐利性之间，必然存在着一定的不适。对于政府而言，需要利用有限的资源实现公共服务效益最大化，由政府引导的养老公共服务项目，旨在满足老年人及其家庭的需求，保证其公共服务的性质，这也就意味着PPP模式下的养老服务项目相较于纯私营养老机构的收费标准低。但是，对于社会资本而言，社会资本本身就具有追逐利益最大化的特征，这与政府的目标在一定程度上是相互矛盾的。因此，如何平衡“公益性”与“逐利性”之间的不适，找到公共服务与资本逐利的最优点，在满足公众对公共服务期待的同时，使社会资本有利可图，获得一定的利润，成为推动养老公共服务与PPP模式对接的重点和难点。所以，这就需要政府有效发挥宏观调控的功能，在公众需求与社会资本之间找准发力点。

四、完善我国PPP模式养老服务的策略

养老产业又被人们称为“银色产业”，其可发展的市场前景巨大，但是养老产业在我国尚在发展阶段，服务供给尚不成熟，行业市场存在一定的金融风险。所以，在缺乏养老产业整体技术发展规划，以及缺乏PPP模式养老公共服务项目经验的情况下，如何探索养老公共服务的市场化运作，亟待进行研究。

(一)完善法律法规，为PPP模式提供法律保障

在法治社会，法律的重要性不言而喻，法律既具有预防与警示的作用，同时也具有惩罚与矫正的作用。由于PPP模式涉及领域广泛、涉及主体复杂。因此，PPP模式的法律体系建设既不是照搬别国经验，也不是闭门造车的过程，而是一个循序渐进、不断论证、不断完善的过程。所以，各级政府之间、各部门之间，需要加强沟通与联合，共同为PPP模式提供法律依据。因此，明确各部门之间、各级政府之间、项目各参与主体之间的职责范围，明确PPP模式下公共服务项目的流程细节，明确社会资本进入PPP模式公共服务项目的资质与条件，明确PPP模式公共服务项目的评估方法与监管方式。比如，日本结合自身的经济与社会发展情况，构建了特色化的PFI体系，专门颁布了《民间融资社会资本整备(PFI)法》，日本也成为亚洲第一个通过立法来推动PPP模式发展的国家[10]。既能保证PPP模式养老公共服务项目的平稳运行，又能在发生项目纠纷时，维护各方的合法权益。

(二)转变政府治理思维，完善体制机制改革

在传统治理方式中，公共服务全部由政府生产与供应，政府既要提供强大的财政来源，又要提供专业的人力保障，政府的角色贯穿公共服务的全流程。而在PPP模式下，政府的角色与职能都发生了改变：从“无限”的政府理念，到“有限”的政府理念；从全流程贯穿，到主要负责引导与监管；从提供财政支持，到专注于提供政策支持等。具体来说，一方面促进政府治理理念的转变，即需要确立执政为民的思想，形成“有限”的政府，同时树立服务政府、法治政府的理念，致力于为公众提供更优质的公共服务；另一方面不断完善体制机制改革，即坚持中国制度特色，构建民主化决策路径，同时，建立健全市场竞争机制，建立公平有效的项目评估机制[11]。总之，政府需要将自身置于“伙伴关系”之中，真正与社会资本之间建立一种利益共享、风险共担的合作机制。

(三)健全监督体系，完善信息公开制度

随着PPP模式公共服务项目的推广，公众对PPP模式的认知度越来越高。尽管在PPP模式中，政府的职能与角色发生了改变，但是其最终目的仍然是向公众提供优质的公共产品与公共服务，这也是政府的基本职责之一。现阶段，由于PPP模式公共服务项目并不成熟，在实际运营与实践操作中，必然存在着不科学、不规范的问题，如果缺乏监管体系与公开制度，不仅会造成公众对公共服务不满意，同时会引发公众的信任危机。所以，为了确保公共服务的数量与质量，需要健全监督体系，完善信息公开制度。其中，既包括政府自身对项目的监督，也要加强第三方机构监管，并确保公众的知情权与监督权。一方面，形成联审机制，即由与PPP模式公共服务项目相关的各个部门，如财政、城建、民政等，对PPP模式养老公共服务项目各流程进行联合审查与监督，以确保项目的规范性；另一方面，政府积极发挥PPP模式信息平台的作用，确保项目的公开与透明。比如，建立PPP项目库，在公布的项目中，将行业性质、项目地、内容规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式等信息主动向社会公开发布。