我国农村成人教育政策的演进与变迁——基于公共政策的视角

谭广兴

（云南大学职业与继续教育学院，云南 昆明 650000）

近年来国家十分重视三农工作，每年国家的一号文件基本上是跟“农业、农村、农民”即三农有关的，为了促进农村产业兴旺，美丽乡村建设国家提出了乡村振兴战略，看得见山，留得住乡愁。发展现代农业，最重要的就是人才，乡村振兴的关键是产业振兴，而产业振兴的关键是人才，如何提升广大农村人口的结构和素质成为乡村振兴的关键点和突破口。农村成人教育是为了提升农村人口的科学文化素质，掌握现代农业需要的知识，促进农村产业兴旺，经济发展而实行的一种教育活动。

开展多样化的农村成人教育，提升农村人口的农业技能和文化素质是摆脱农村贫困的关键路径，知识就是经济，知识的转化能够为农民带来可观的收入。新中国成立以来，国家颁布一系列关于农村成人教育的政策和法规，逐渐形成一套政策制定运行和保障机制，政府为主导的农村成人教育政策发展逻辑体系。随着成人教育的政策制定的不断完善发展，我国基本上扫除了青壮年文盲、大规模开展农民培训，现阶段要培养适应新时代的职业农民，提升农村地区的人口素质为发展现代农业提供智力支持。虽然农村成人教育政策为提升农村人口素质，现代农业的发展有着重大的作用，但是必须要看到现阶段农村成人教育运行体制机制不健全、资源没有进行有效的整合和配置。因此必须进行充分的调查研究，对其实施情况做一个全面的评估与反思，深度剖析政策制定与各利益相关群体的关系，同时结合时代发展特征，是确保农村成人教育能够深入发展的可靠保障。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益[1]P73。本研究从公共政策的视角，突破孤立看待某一政策的局限，紧密结合时代背景，为农村成人教育政策的制定提供一种全面、辩证发展的思维。通过梳理新中国成立以来的农村成人教育政策的发展，从政策制定和运行机制两个方面进行探讨，并为农村成人教育的发展提出倡议。

一、我国农村成人教育政策的发展历程

一般情况下政策制度制定都有一定的内稳性。在外部环境的渐进性变革中，各方展开博弈，政策和制度内部开始争斗。各方力量开始重组，直到达到新的平衡点。农村成人教育曾经受到外部环境的影响，政策的关注点和目标发生了变化。因此，以公共利益不同侧重为标准，将我国成人教育发展阶段划分为四个阶段。

（一）思想政治教育和普及文化为主，为社会主义建设服务（1949年—1976年）

建国初期农村青壮年文盲占比较高，大多数人都没有接受过正规的教育，据统计显示，1964年文盲率为33.58%[2]P90，严重限制了国家的进步和社会的发展。从新中国成立到一五计划完成期间，国家农村成人教育政策的主要关注点是扫盲教育。1949年，教育部颁布的《关于开展1949年冬学工作的指示》提出在冬季学习，农闲时节开展短期的思想政治和识字教育。随后颁布的如《关于1954年冬学工作的指示》（1954年）等政策都关注了农村人口的扫盲运动，开展思想政治教育。1956年国家出台《关于扫除文盲的决定》，对于扫盲教育做出了全方位的规定，在这一政策的激励下，扫盲运动取得了一些成就。1958年之后，国家又相继颁布了一些政策《关于在农村中继续扫除文盲和巩固发展业余教育的通知》（1959年）明确提出扫除农村文盲，开展相应的业余教育。文革期间社会陷入混乱，农村成人教育的工作一度被搁置。

（二)注重农业知识和技能的推广，助力乡村经济的发展（1978年—2000年）

改革开放后，农村进行经济体制改革，国家推行家庭联产承包责任制和鼓励兴办乡镇企业。农村经济快速发展，急需大量有素质的农村劳动力和技能型人才。因此国家在推进扫盲运动的同时，开展农村职业培训工作。1978年，《关于加快农业发展若干问题的决定（草案)》政策的颁布开启了农业培训的脚步。国家随后又颁布政策确立了县级单位农业学校的重要地位，并且对学校的各项工作提出了明确的定位。

进入90年代，农村成人教育和职业教育有了相融合的趋势，农村成人教育开始制度化发展。期间国家颁布政策支持农村广播电视学校的创办，通过互联网的方式向农民传播生产技术和文化知识。

出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年）等政策，强调扫盲工作要和推广实用技能相结合，积极推行农民教育工作。一系列的措施推动了农村产业的发展，提升了农民的科学文化素质，助推农村现代化发展，为农民阶层提供了一种致富的手段。

（三）农村成人教育政策的转型阶段（2000年—2011年）

2000年后，我国农村经济结构发生变化，大量的农村劳动力前往城市从农业人口向非农业人口转变，农村劳动力减少，根据推拉理论人会受到自然环境、工作收入的影响从而选择自然和人文条件更好的区域，这就造成了大量的农业人口受到城市全方位区位条件的“虹吸效应”，抛弃乡村前往城市，而乡村缺失了大量的劳动力面临衰落、消失的风险。这对农村劳动素质有了新的要求。

2002年，教育部印发《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》，在成人教育的形式、内容、模式等方面提出了具体的要求，要求在农村进行社区教育的试点，努力推动终身教育和学习型社会的构建。这一政策的提出丰富了农村成人教育的内涵。2003年，《关于进一步加强农村教育工作的决定》强调各级各类职业培训机构和学校要为进城务工的农民开展职业培训。该政策的提出标志着新时期国家对农民职业培训的重视，此后颁布的一系列政策明确了农民培训的目标、任务，满足农民现代社会的培训需求，实现了农民职业教育从生计教育向自我实现教育的转变，体现了农民职业培训形式和内容多样化。

这一时期的农村成人教育培训政策由原来单一的实用性技能的培训转变为多元需求培训，丰富了农村成人教育培训的内涵。成人教育与职业教育的联系更加紧密，目标和任务存在越来越多的重合。这一时期的政策受到外部环境的影响较大，中国全面拥抱世界，市场经济的加快发展，农民思想观念的多元，因此这段时期制定的农村成人教育政策是追求共同利益的各方相互妥协的结果。

（四）培养新型职业农民，推动农业农村现代化阶段（2012年至今）

从2012年到现在，农村发展先后经历几个重大的阶段，推动新型城镇化阶段、农村脱贫攻坚阶段、乡村振兴阶段、巩固脱贫成果阶段。每个阶段伴随而来的是农村人口、资本、产业、城乡之间的高度互动，体现出农村与城市之间的动态交互性的特点。新时代的特点下，2012年国家一号文件提出了“培育新型职业农民”任务目标，促进传统农业向现代农业转型。此后一系列文件明确了培训农民的试点资质考核、培训模式、政策支持等方面的内容，推动新型职业农民培育工作的制度的完善和发展。

2017年召开的十九大明确提出乡村振兴战略，乡村振兴关键是人，需要一大批懂得农业生产技术、具备较高文化素质的新型农民。随后，国家提出了一系列惠农助农举措，将从事农业生产群体作为培养重点，扩大提升新型职业农民的培养规模。成立行业企业协会，将农村成人教育培养与职业教育对接，政府、行业、学校多方面共同协同创新新型农民的组织形式和培养模式，让农村成人教育办学模式更加多元化。

二、我国农村成人教育政策变迁的深层动因

（一）政治体制变革为农村成人教育政策的变迁提供条件

改革开放之前，在计划经济体制下，国家和政府高度依赖指令性计划，利用行政手段对资源进行配置。农村地区基层组织以生产大队和人民公社为主，基层组织灵活性较差。改革开放后随着农村土地制度和行政体制的改革，许多权力下放，农村成人教育政策在具体实施过程中，地方有了自主性，各地开展农村成人教育的灵活性和创造性得到了极大的提高。

（二）经济体制的改革为农村成人教育政策的演进提供了动力

1992年我国在明确提出建设社会主义市场经济体制之后，市场主体变得变得多元，这为开展多种模式的农村成人教育提供了基础，同时也为农村成人教育政策的制定提供了方向。

引入了市场的要素参与到农村成人教育之中，形成多样化的办学主体，形成良性竞争，发挥市场主体的积极性、主动性、创造性，构建企业、行业、职业学校协同创新平台，更好地推动新型农民培育工作。

整合了教育资源，由市场体制搭建资源共享平台，实现教育资源互相交流与共享，推动构建开放性的农村成人教育体系。通过市场化运作，多元化的资金来源，使得农村成人教育能够获得更多的资源和服务，推动办学条件和办学水平的提高。

（三）多元文化观念为农村成人教育政策的演进提供精神来源

建国初期，我国仿照苏联的教育模式创办了学校，建立与其相应的教育体系，这种教育体制十分强调集体的作用，树立在集体之中成长的观念，强调教育的社会性作用，这种理念使我国在短时间内建立了完备的工业体系推动了社会的发展，但是同样也存在问题。伴随着我国融入经济全球化过程，文化观念也随着经济活动在我国传播开来，尊重主体个性创造性的终身学习的理念，在不知不觉地塑造社会文化。文化观念的改变为农村成人教育政策的变迁提供了思想动力。当前农村成人教育重点在于培养新型职业农民推动农业农现代化。在服务社会经济发展的同时，关注个人的多样化需求。

三、农村成人教育政策演变的特征

（一）渐变性

农村成人教育政策的制定，是各方博弈的结果，在这一过程中各方力量相互斗争转化，稳定性和斗争性交织，制度内部在经历这一过程之后迎来稳定性发展阶段，这就是所谓的渐变性。渐变性主要取决于以下三个方面：

1.政府的审慎决策

长期以来，政府非常重视农村成教的发展，作为创办教育的主要力量、政策的制定者以及评估者，政府出台各种政策对农村成教工作进行评价和监督。农村成人教育政策渗透着国家意志。基于公共政策的视角，政策的制定者往往要兼顾各方利益，推动公共利益的最大化，通常会考虑公共效益的回报问题，让其制定的政策有一定的稳定期，形成制度后会通过自身力量进行强化。由此可见，一项制度形成后，随后会有一系列的政策加以辅助，政策累积之后形成多种制度，制度与制度之间相互支撑，形成稳定结构，如果想要破除这种结构会耗费大量的人力物力，最终会导致制度回到最原始的阶段。我国目前的农村成人教育政策体系其实就是多种政策合力形成的一种制度，例如培训政策、招生政策、经费来源政策。这些政策纷繁复杂，相互之间形成了一种依赖和呼应。政府为了保持现有制度的内稳性，避免高昂的成本，更愿意维持政策之间结构的稳定性。

2.农业教育机构的选择

农业教育机构是承担培育新型农民的主要组织，主要是指各级各类承担农业培训的院校。一直以来，农业教育机构办学体制和管理模式上都存在高度稳定性的特征。建国以后到改革开放前这段时期，由于受到指令性计划的影响，涉农培训机构一直遵循政府任务配额，难以形成自身的自主性和主动性。根据公共政策的理论，政策的实行具有延后期，这类教育培训机构选择在现行政策下依托政府规避自身风险维持自身生存。进入新时代，政府开始简政放权，教育机构的办学自主性不断扩大，制度随之发生改变，前景的不确定性和自己出于规避风险的需求，各级涉农教育机构不愿意改变现行的运行管理制度，这也是多数农业教育机构办学效率低下、管理模式单一、自主性差的原因。

3.农民对于政策的选择

农民作为相关政策的直接利益相关者，他们对于政策的制定有一定的选择权和话语权，农村成人教育政策的制定应该听取他们的声音。对于农民个体而言，关注政策给他们带来什么样的利益，相较于长远利益他们更加注重政策的短期效益。在接受农业教育的进程中，他们会进行利害关系的分析，追求自身利益的短期目标，当远景目标和近期目标和自己内心的预期不相符时，他们会追求更高的收益目标，从而会导致学习热情下降，不愿改变现行体制的想法。农民缺乏主动意识遇到难题首先想寻求帮助。主体意识不强、缺乏对农村成人教育政策的认同感。他们认为政策的制定是政府的独演，从而缺乏参与的热情。

（二）内稳性

农村成人教育政策制定过程就具有一定的时间来听取各方利益诉求的环节，因此政策制定出来以后就具备了长期存在的条件，当外界环境发生变化时政策实行者会适当对政策内容作出微小的调整来延长政策的生命期。制度实行的过程中出现问题就会出现自我反馈机制，将自身细微缺点展现出来。由此可见需要通过该机制修复制度的不足和缺点来用以保证政策延续的长期性。国家在制定教育政策的时候会留有很大的实施空间，各地可以根据自身情况保证大体上实行的情况下进行政策的略微调整，然后进行实施。

例如，2014年，“中央一号”文件将中等职业教育国家助学政策进一步落实，为广大农民接受职业教育和技能培训提供了外部保障。由此可见，国家为了建立系统完善的农民教育补助制度、减少农民参与教育培训的经济压力，不断对制度进行微调，使之经历了从采取补贴、奖助学金到实行免费的发展历程[3]。

四、结论与启示

本研究系统梳理了新中国成立以来的有关农村成人教育的政策，总结出各阶段的政策特征及其逻辑，基于公共政策的视角系统阐释了我国农村成人教育政策的变化规律，形成了以下的结论：

一是我国农村成人教育政策的主导者是政府，政府通过行政干预的方式强制推动农村成人教育政策的转变[4]P384。一直以来，政府一直都未做到简政放权，一直兼顾两个角色，政策的制定实行者和政策的监管者，虽然起到了一定的作用，权力过于集中也降低了参与主体的积极性，导致灵活性变差无法适应市场体制下农村成人教育的多样化需求，是一种靠行政手段，自上而下推行的顶层设计，没有充分考虑到留给地方政策实行的自主性。

二是我国农村成人教育政策变迁呈现“报酬递增”和路径依赖特点。在现有的制度安排下，政府、涉农办学机构、农民个体通过建立和巩固成本投资、协作效应和适应性预期等正向反馈机制使得报酬递增[5]P142-143。

三是农村成人教育具有渐变性和内稳性，因此在制定政策的时候一定要充分考虑农民的基本权益，提升其对政策的认同度。