优化协同：乡村治理现代化之路径选择

李文政，陈支庆

（菏泽学院 马克思主义学院，山东 菏泽 274000）

全面建成小康社会之后，我国的下一个奋斗目标是到2035年基本实现现代化。实现这一目标，农业农村仍然是关键环节。为此，必须积极推进乡村振兴战略，提升和优化乡村治理能力。要努力化解乡村治理中的难题，实现乡村治理的整体化、协同化、现代化。

一、优化乡村治理理念

推进乡村治理现代化，必须优化乡村治理理念。政府应坚持以人民为中心的发展思想，确立为民服务理念和人民需求导向，立足于为村民解决生产生活中的日常事务，大力提升乡村社会的“善治”以实现乡村社会的整体发展目标和整体社会利益。同时，要强化乡村治理各阶段政策方案的设计和治理责任主体的确认，充分利用法治、德治和舆论宣传等方式综合治理，整体性解决乡村社会存在的问题。另外，政府要秉持整体性、高效性理念，优化治理机构设置，整合现有机构职能，消除乡村治理各自为政的现象，规范引导政府部门和非政府组织等社会力量协同共治，共同推进乡村振兴战略的实施。

（一）树立人本理念

人本理念是乡村治理中应当坚守的最重要、最根本的理念，它要求基层干部要树立以人民为中心的发展思想，树立正确的政绩观，充分发挥非政府组织等社会力量和农民群众在乡村治理中的主体作用，把发挥民智、尊重民权、关注民生，不断提高乡村治理能力和水平以满足农民群众日益增长的美好生活需要，作为一切工作的出发点、立足点，推动政府角色由管理者向服务者转变，积极解决群众诉求，服务群众生产。同时，应积极调动农民群众参与乡村治理的积极性，拓展其参与渠道，实现乡村治理的人本化、民主化。

（二）树立服务理念

建设服务型政府是党的十八大提出的要求，党的十九大再次强调了这一要求，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出，要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，建设人民满意的服务型政府。建设服务型政府，要求乡镇干部必须树立为民服务理念，推进政府职能从管理到服务的转变。政府要加大简政放权力度，做好自身职责范围内的工作，积极培育社会组织和农民群众担当起乡村治理的主体责任，把更多的财力、物力、人力用于为乡村社会提供公共管理和公共服务，形成乡村治理共商共治的局面。

（三）树立法治理念

法治理念是政府乡村治理中应当坚守的另一个重要理念。坚守法治理念，要求乡镇政府必须坚持以习近平法治思想为指导，严格依照宪法和法律，严格依照法定职权范围、法定治理内容、法定治理程序推进乡村治理，积极培育各治理主体的法治观念，尊重和发挥群众首创精神，重大事项、重大决策交由集体讨论决定。依法治理可以提升乡村治理透明度和政府公信力，提升政府的群众认可度。依法治理也有利于增强农民群众法治观念，维护农民群众合法权利，促进乡村社会和谐稳定有序发展。

二、优化乡村治理方式

优化乡村治理方式，必须紧紧围绕党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，充分利用现代科技、新媒体技术、大数据等实现乡村治理的精细化、智慧化、信息化、实效化。

（一）智慧化治理

关于智慧治理，有学者认为，智慧治理“是反映国家治理理念和价值的价值性概念,既存在着对技术应用能力的智能要求和规定，又涵括了对治理行为和过程的价值多元性和矛盾的协调统一”。智慧治理强调治理过程和行为的智慧性，是一种价值理念和思维方式。智慧治理可以“促进社会公平与可持续发展”，化解和避免社会冲突。同时，智慧治理也是一种借助信息与通信技术促进国家、社会和市场之间沟通协调的治理方案［1］。

实现智慧化乡村治理，政府要做好制度层面的顶层设计，既要发挥好协调引导作用，又要提供人力、物力和财力支持，以有效提升智慧治理的绩效。要充分发挥技术在智慧化乡村治理中的驱动作用，综合运用信息技术，形成“互联网+”嵌入乡村治理的制度体系，推进政府组织机构的合理化和治理流程的优化。智慧化乡村治理还必须借助市场的驱动和重要推手作用，积极发挥现代企业在智慧治理中的主力军作用，鼓励和支持其发展智慧乡村产业和参与建设智慧乡村基础设施，升级政府智慧化乡村治理的产业链，创新乡村智慧服务平台。此外，社会发展也是智慧治理的重要推进力量，社会驱动主要是通过强化社会分工、提升专业化水平和组织效率，来调动社会成员的能动性和创造性，协调个人、社会和政府之间的关系，以达到共建共治的目的。智慧化乡村治理的基本要求就是，以保障和改善民生为重点，为群众提供均衡的公共资源配置，确保每位社会成员基本生存权利和共同发展机会，以实现乡村社会的和谐稳定发展和个体的自由全面发展。

（二）大数据治理

大数据治理是实施国家大数据战略和建设数据强国的需要。早在2017年12月8日中央政治局集体学习中，习近平总书记就强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，推进社会治理模式创新，实现社会治理精准化［2］。大数据带来了深刻的技术变革和社会变革，它不仅影响和改变了人们的生产生活方式，而且为乡村治理提供了全新的手段和工具。大数据提升了乡村治理的科学化、精细化、协同化水平，推动乡村治理迈入一个全新的时代。

政府应充分利用大数据，提升乡村治理的精细化水平。应坚持以数据引领行动，加强对问题的预测、预案的设计，提高乡村治理的有效性、精准性。通过大数据海量信息分析研判，变被动式、碎片化管理为主动式、精准化治理。政府应利用大数据构建乡村治理云平台，制订精准化农村发展规划，提供精准化农村公共服务，提升精准化治理水平。借助大数据，实现农村精准救助、精准帮扶、精准教育、精准养老和精准医疗等，从而进一步优化政府的乡村治理职能。政府创建数据治理平台，应当是由中央、省、市、县和乡镇政府共同参与、共同管理的综合性平台，凡涉及乡村治理和农村经济社会发展的有关政策法律、发展规划、社会保障、便民服务、教育医疗、社会治安以及农产品供求信息等都应纳入这一综合数据平台之中。要实现大数据与乡村治理深度融合，确保信息完整、查询便利，推动实现乡村治理数据化、精准化。要加强农村信息化基础设施建设，提升农村信息化水平，融合政府数据优势和企业技术优势，积极开发数据产品，广泛应用于经济发展、规划设计、教育文化、社会保障等各个领域。

（三）网格化治理

网格化治理具有高效化、便捷化等特点，在乡村治理中采用网格化治理能够提升政府治理效率，节约治理成本。实行网格化治理的前提是依照科学、合理的原则做好网格划分工作，这是提高网格化乡村治理实效的关键。乡镇政府应成立网格化服务中心或者网格化服务站，并结合本地实际，按照地域和行政管辖范围进行网格划分，一般乡镇政府为大网格，农村社区、自然村为基本网格。网格划分还要充分考虑每个网格承担的工作量大小、治理的便利性和可操作性，以及能否做到全覆盖、无缝隙。要确保政府乡村治理与社会服务融为一体，做到政府、非政府组织和群众多方参与、上下联动，形成综合性治理格局。要明确网格员的政策宣导、公共服务、民情上报、矛盾化解等职责，及时处理和上报民情、民意。

网格化治理有利于变被动为主动，及时发现、解决乡村治理中存在的问题，及时防范和化解潜在的风险。网格化治理有利于推进乡村治理的精准化、精细化，有利于发现乡村治理盲区和提高治理效率，也有利于提升群众对治理工作和公共服务的满意度，加快推进政府和社会乡村治理资源的整合进程。

三、优化政府乡村公共服务职能

近年来在探索推进乡村治理现代化的过程中，有的地区在乡村治理模式上进行了一些创新性尝试，如象山县“村民说事”、桐乡市“枫桥经验”等，但在部分欠发达地区的乡村治理实践中依然延续的是政府主导型乡村治理模式。因此，积极优化政府公共服务职能，实现从管理到服务的转变对于欠发达地区乡村治理尤为必要，这也是推进乡村治理现代化的必然要求。优化政府在乡村治理中的公共服务职能，也是为了更好地明确政府和其他治理主体的角色定位，更好地发挥协同治理效能。依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农村基层党组织是实施乡村振兴、推进乡村治理的领导核心，乡镇政府是乡村治理的指导者、组织者和推动者，村委会是乡村治理的执行者、实施者，村民和社会组织是乡村治理的重要参与者［3］。为此，政府应扮演好乡村治理指导者、推动者和公共服务提供者的角色，积极提升政府公共服务意识，全面创新乡村治理服务管理体系和运行体系，最大限度地满足农民群众日益增长的美好生活需要。政府在乡村治理中要把提供高质量的公共服务作为出发点，确保公共服务供给的公正化、公共化、均等化，力求不同的利益主体都能获取均等的服务诉求机会。

（一）完善乡村公共服务职能

完善政府在乡村治理中的公共服务职能，要求政府不但要履行好自身在乡村治理中的责任和义务，而且要承担起培育其他乡村治理主体治理能力和自治意识、支持和协助其他乡村治理主体参与乡村治理的职责。政府必须严格依照法定职权范围行使乡村治理权力，树立以人民为中心的发展思想，将工作重心转移到提供公共服务、为群众办实事好事、优化乡村环境以及乡村社会公平正义发展上来。要树立法治政府理念，严格依法治理乡村，积极化解矛盾纠纷，依法保护村民合法权益。

完善政府在乡村治理中的公共服务职能，还要求政府要执行好各项支农、惠农政策，让农民群众共享改革发展成果，不断满足农民群众对物质条件、精神追求和文化享受等美好生活的需要。政府应积极拓展农村公共产品和公共服务供给主体，借助、引导市场和社会力量参与乡村治理，实现公共产品和公共服务供给社会化。政府应出台一定的优惠政策和补贴措施，支持乡村社会招商引资，引进民间投资，拓展融资渠道，吸引社会力量参与公共产品供给。应通过推进公共服务社会化、市场化，实现部分农村公共产品和公共服务的市场化供给。

（二）创新乡村公共服务体系

推进乡村治理现代化，必须推进服务型政府建设，创新乡村公共服务体系。首先，要完善服务型政府的制度体系，改革现行管理体制，以便乡镇政府在乡村治理中能够更加灵活主动地提供公共服务。比如，应改革现行乡镇财政体制，赋予其相应的财政权力，破解乡镇政府财政难题，增强其公共服务能力，以适应农村经济社会发展的需要和村民对公共产品的需求。又如，要完善乡镇政府政绩考核机制，改变只能由上级政府对乡镇政府的政绩进行考核评价的机制，赋予村民一定的评价权、话语权、诉求表达权，形成乡镇政府政绩多元主体参与评价机制。其次，要推进乡村公共服务行动体系现代化。要积极实施乡镇政府机构改革，优化乡镇政府机构设置和乡村治理政策的制定及有效执行，全面提升公共服务职能，理顺乡镇政府与村民自治的互动关系，实现乡村治理权力主体与社会权利主体的双向良好互动。只有如此，才能有效推进乡村经济社会的发展，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

（三）提升乡村公共服务有效供给

不断满足农民群众对美好生活的多方面、多层次需要是推进乡村治理现代化的必然要求。农民群众对美好生活的需要体现为对公共产品和公共服务的需求。满足这些需求，首先，要优化调整政府财政支持结构，加大对公共服务的资金投入占比，同时积极吸引城镇资金向农村流动，鼓励乡村广开创收渠道，以便筹集更多的资金用于公共服务。其次，要做好公共服务责权范围的界定工作，按照基础设施建设、技术开发与技能培训、公共安全保障以及精神产品供给等分门别类，交付给不同的政府部门来承担，以便提升公共服务的效率和精准度。最后，应积极调动专业经济合作组织、农民协会、农业专业技术协会、农村理事会等多元主体参与公共服务供给，以弥补农村人口众多、公共服务需求广泛、政府财力薄弱和人力不足等缺陷［4］。只有如此，才能加快推进乡村治理现代化的进程。

四、优化政府协同治理职能

协同治理思想古已有之，从“仁政爱民”“举贤任能”到“君臣共治”“天下为公”均体现了多元协作的治理理念。新中国成立以来，我们党和政府积极践行和完善协商民主、协商共治思想，在治理体系和治理能力建设方面取得了长足进展。党的十八大以来，习近平总书记更是把协同治理理念运用于“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局、京津冀一体化发展、国家治理体系和治理能力现代化、构建人类命运共同体等重大战略思想和战略决策之中，把协同治理思想提升到了一个新的高度［5］。随着我国乡村振兴战略的实施，乡村治理体系和治理能力现代化问题也已提上日程，而要解决这一问题，单靠政府是不可能实现的，只有在政府指导下实行多元主体协同共治，才能实现乡村治理现代化的目标。

（一）政府多层级、多部门之间的协同

乡村治理整体性施治的关键就在于政府层级之间的协同和整合。乡村治理的整体性施治要求实现政府各层级、各部门之间的整合和协作，以提高治理效率，避免出现各自为政和部门主义、推诿扯皮等现象。政府部门之间衔接、协同和整合水平越高，乡村治理的效率就越高。当前，我国实行中央、省、市、县、乡（镇）五级政府体制，过多的层级设置不仅容易造成机构臃肿，而且会限制中央决策的传递和执行效率，也容易造成中央政策在多层级传递中的变形走样，影响乡村治理的效果。因此，减少政府层级设置，实现扁平化管理是当务之急。此外，还要强化同一级政府各部门之间的沟通协调，在协商协调的基础上实现共同规划和共同治理，这样既能限制单一主体在乡村治理中权力过分膨胀，也有利于避免各部门在治理决策和治理行动中相互拉扯，从而提升乡村治理的效率。

（二）政府与多元治理主体之间的协同

优化乡村治理体系和治理能力，还必须建立政府与多元治理主体之间良好有序的互动关系，促进政府与村委会、民间组织、农村精英或者乡贤之间的协同共治，实现整体功能大于各部分功能之和的效果。为此，必须构建政府与多元治理主体之间协同共治的体制机制。

乡村治理建立在治理主体掌握一定的信息资源、人力物力资源和权力资源的基础之上，这就要求各治理主体必须建立资源共享机制和资源共享平台，把分散化、碎片化的各种资源进行汇总梳理整合，实现资源的社会化、整体化以及资源的最优化配置、无障碍流通，促进协同治理效果最优化。为确保多元主体协同治理的有序性、一致性，还必须建立协同治理行动机制和行动体系。协同治理行动机制和行动体系是多元治理主体整体性施治、良性互动和高效协同的基础，是多元主体合作共赢、协商一致，共同承担乡村治理责任的保障。为平衡协调多元协同治理主体在乡村治理中的利益关系和利益冲突，提升整体性协同治理效果，还必须建立多元治理主体利益协调、平衡机制，以便及时化解乡村治理中多元主体之间出现的矛盾冲突和意见分歧，使各治理主体始终把整体利益、公共利益作为协同治理的目标，通过及时沟通协商确保协同治理有效推进和治理体系和谐运行。

（三）政府与市场协同

政府应积极引领市场服务于乡村治理和乡村公共事务。政府应充分利用市场引导优势，鼓励市场力量把更多的物质、资金、技术和服务投入到乡村治理和农村产业发展之中，推进乡村社会全方位发展和全面高效的治理。首先，要吸引和支持更多的人才、精英回流乡村，鼓励其利用自己的技术和专长投入乡村治理和乡村经济社会发展之中。其次，要引导市场力量参与制定乡村发展计划和产业发展规划，拓宽乡村产业发展的市场口径，推进乡村产业振兴。最后，要做好乡村发展与市场的有效衔接工作。要利用市场力量做好乡村现有产业的市场发展预测、生产结构调整和产业结构优化工作，淘汰落后的生产方式，开创发展新思路，使产业发展适应市场需求。同时，还要利用市场力量做好乡村旅游资源和闲置土地的整合、开发工作，以及产业潜在价值和旅游观光业的潜在经济效益的评测评估工作，以便做到精准定位、精准施策、精准发展。

此外，政府还应优化社会资源整合职能、社会组织发展协调职能、村民自治意识的培育职能以及对村民委员会和民间组织的监督职能等，切实肩负起推进乡村振兴以及乡村治理现代化的重任。