集体经营性建设用地出让改革研究——基于农民土地财产权益实现的视角

■ 刘向南/郭锦涛/吴 群

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

1 问题的提出

集体经营性建设用地入市是当前我国农村土地制度改革领域的重大问题之一，这一改革既是缓解城市建设用地供给紧张、促进城乡统筹发展的重大举措，也是贯彻落实乡村振兴战略、增加农民财产性收入的必要措施。2015年中央出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村集体经营性建设用地入市从自发探索阶段进入有明确政策指引的规范化试点阶段[1]。试点期间不同地区在集体经营性建设用地的市场建设、产权保障、规划管理等方面形成了丰富的理论和实践成果。在改革探索的基础上，2020年1月1日新修订的《土地管理法》正式施行生效，为集体经营性建设用地入市扫除了根本的法律障碍。

农民是集体土地所有权的实际主体和集体经营性建设用地入市改革中的主要参加者。如何在收益分配中充分维护农民的土地财产权益，有效推动农民增收是改革的重要目标之一，也是实现三项试点改革有效统筹联动的关键因素。目前学术界关于集体经营性建设用地入市改革的研究，大部分集中在试点地区的个案分析[2-3]、改革模式研究[4-5]、改革困境与出路探讨等方面[6-7]。而对于如何基于各试点地区的差异化探索，提炼出具有共性的关键影响因素和具有复制推广意义的改革路径方面的研究，则相对不足。模糊集定性比较分析方法（fsQCA）能够有效处理多个案例样本，呈现不同因素间具有共性作用机制。本研究以全国33个集体经营性建设用地入市改革试点区的出让改革案例为样本①33个试点地区都规定了集体经营性建设用地可以通过出让、出租、入股等方式进入市场，鉴于出让是当前市场各方接受度、认可度最高的土地使用权入市方式，是这一改革中最关键的内容，同时，也拥有更为充分、完整且有保障的产权安排，因此本研究主要针对出让方式入市进行分析。运用fsQCA法进行分析，挖掘不同影响因素间复杂的多重并发因果关系和不同改革方案的等效性问题[8]，以探寻这项改革中保障农民土地财产权益的一般实现路径及其关键影响因素，从而为客观评价改革成效、完善相关法律制度和政策体系、推动改革的持续深化提供有益的理论和实践参考。

2 理论分析框架

集体经营性建设用地出让改革是一个复杂的系统性工程，基于已有研究与试点地区的实际情况[9-12]，本文紧密围绕这一改革中农民土地财产权益实现的理论路径，从土地财产权利取得、土地财产权益转化、土地财产收益分配3个环节中选择7个方面的影响因素构建理论分析框架，以从一般意义上探讨集体经营性建设用地出让改革中农民土地财产权益实现的关键影响因素及其内在机制（图1）。

图1 农民获得土地财产权益的影响因素分析框架

2.1 土地财产权利取得

允许农村集体经营性建设用地进入市场的首要条件是进行流转的土地必须产权明晰，而其最直接的表现是完成确权登记并发放了土地所有权证和使用权证[13]。如果未进行确权登记就不能兑现赋予农民的财产权利，而且极易产生土地权属纠纷、流转市场不规范等情况。因此本研究采用集体经营性建设用地确权登记率作为土地财产权利取得环节的主要考量指标。

2.2 土地财产权益转化

通过流转将农民的土地财产权利转化为收益，这是关键，也是土地财产收益的重要产生方式。在土地财产权益转化环节中，本研究选择了集体经营性建设用地出让范围、出让用途、出让途径、基准地价体系与土地市场交易平台建立情况5个方面的指标，来分析其影响机制。

2.2.1 出让范围

中央试点政策将出让范围界定为存量集体经营性建设用地，但是由于存量用地总量小且分布较为零散，大大影响了可出让规模。部分试点地区在改革过程中率先探索允许增量集体建设用地进行出让交易，以进一步盘活集体土地的财产属性，更好地满足市场需求，明显增加了集体和农民土地财产权益的可获得性[14-15]。

2.2.2 出让用途

土地出让后的不同用途会直接影响土地交易的价格，进而关系到农民土地财产收益②有学者通过对某一试点地区入市数据分析发现，单位面积商服用地入市收益远大于工业用地和仓储用地，商服用地、工业用地和仓储用地入市为集体带来的收入分别占总收益的46%、28%和26%，为农民创造的收益分别占总收入的71%、10%和19%[1]。的高低[16-17]。尽管推动集体建设用地与国有建设用地实现同地同权是土地制度改革的重要目标，但在改革过程中集体经营性建设用地出让用途多集中于工业、商服、仓储等用地，主要差异在于是否允许进行商品住宅开发。事实上，我国相关政策中并未有明确规定，而部分试点地区结合市场需求与实际情况进行了有限的尝试。

2.2.3 出让途径

根据中央改革方案的规定，农村集体经营性建设用地的出让途径可以分为就地入市、调整入市和集中整治入市3种。影响出让途径的主要是出让地块经济区位的差异，出让途径不同也会带来出让规模、出让程序、集中程度等差异[18-19]，进而直接影响到出让价格和农民土地财产权益的实现程度。

2.2.4 基准地价体系

在农村集体建设用地市场发育不足的情况下，基准地价体系的建立对合理确定集体建设用地出让价格、降低交易成本、防止各类权力寻租导致定价偏低具有重要的作用[20-21]，能够有效保障出让过程中集体经营性建设用地的经济价值和农民财产权益的实现。

2.2.5 土地市场交易平台

在落实集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价，同等入市”的改革目标进程中，除了必要的法律与制度保障，很大程度上也依赖于良好的市场交易环境[22-23]。土地市场交易平台可以实现国有和集体建设用地同网运行、同网竞价、同网交易，从而有效规范交易行为，保障土地流转交易的公开、公正和公平，减少集体经营性建设用地入市可能面临的信息不畅、隐形交易等风险，保障农民的土地财产权益。

2.3 土地财产收益分配

集体经营性建设用地使用权以出让方式由权利转化为土地收益，并由国家、集体和农民三方共享。目前，政府通过收取土地增值收益调节金的方式参与收益分配，村集体获取的土地财产权益除按一定比例进行留存外，其余分发给农民。尽管各试点地区对土地增值收益的分配作出了不同规定，但集体成员在集体经营性建设用地出让中获得了切实的利益，并且集体留存的部分也主要用于集体成员的公共服务或发展集体经济，最终仍然是集体成员受益[14]。因此本研究将农民集体留存和农民个人分配到的收益都视为农民获得的土地财产权益，则土地增值收益调节金比例便成为影响农民最终土地财产权益的关键因素。

3 研究方案设计

3.1 模糊集定性比较分析方法（fsQCA）

定性比较分析方法(QCA)是介于案例导向(定性方法)和变量导向(定量方法)之间的研究方法，可以将两种方法的优点有效结合起来[24]，以量化分析的方式处理同一类型的多个案例样本，从而发现导致某个特定目标（结果变量）的关键影响因素（条件变量）或影响因素的组合，并将这种因素的组合精确指向特定的案例。这意味着，通过利用这种方法分析多个改革的案例样本，能够有效地提取出具有共性的改革路径（表现为特定影响因素的组合），并呈现出特定的典型案例，从而为改革经验的复制、推广及法律、政策的修订提供更加可靠的依据。

相对于个别的案例定性分析，定性比较分析方法对改革共性经验的揭示显然更具有科学性和可信性；相对于传统的回归分析方法，定性比较分析方法因其在因果复杂性分析上的敏感性更加适用于中小数量案例样本，同时也能够解决在复杂的改革过程中，多种影响因素和特定改革目标之间复杂多元且非线性的因果关系[8]。针对变量取值的不同，QCA方法有不同的分析技术，由于本研究分析的变量既有连续变量又有分类变量，适用于其中的模糊集定性比较分析方法（fsQCA）[25]。

3.2 案例选择

本研究以我国农村土地制度三项试点改革中33个集体经营性建设用地入市改革试点地区为案例样本③本研究相关数据资料的统计时间，从试点地区开展集体经营性建设用地入市改革开始，并到2018年底截止；数据主要来源于本研究团队在参与江苏省武进区改革试点过程中，通过与各试点区及相关部门调研、交流所得。。fsQCA方法要求所选案例具有“足够的相似性”又有“最大的异质性”，而33个试点地区都是在同样的政策规定与试点任务背景下进行探索，同时其出让入市改革的经济社会条件、具体做法及成效等又具有明显差异，符合该方法对案例的要求。从样本数量上看，fsQCA 方法适宜的案例样本数量为10～60之间[26]，本研究的样本数量也能够较好地满足分析要求。

3.3 变量设计

变量选择是进行fsQCA分析的重要步骤，本研究主要依据前文构建的研究框架来具体确定研究的结果变量和条件变量。对于中等样本案例的研究，fsQCA 方法一般选取4～7个条件变量，本研究针对33个案例样本选取7个条件变量符合该要求。

3.3.1 结果变量

农民土地财产权益(CCQY)：本研究以农民最终获得土地财产收益的多少作为判断集体经营性建设用地出让改革中农民土地财产权益实现程度的依据。具体通过改革过程中农民与集体分享到的土地增值收益之和来衡量。

3.3.2 条件变量

(1)集体经营性建设用地确权登记率(DJL)：集体经营性建设用地进行确权登记是其进入市场出让流转的基础。本研究采用试点地区集体经营性建设用地使用权的实际登记率进行测度。

(2)出让范围(FW)：出让范围主要关注除存量用地外，增量建设用地是否允许入市的问题，本质上则在于是否允许在符合规划的前提下，通过农转用取得的集体经营性建设用地入市[27]。本研究中对允许的试点区赋值为1，反之则赋值为0。

(3)出让用途(YT)：农村土地制度改革在部署时，集体经营性建设用地入市后用作商品住宅开发并未被明确禁止；但随着农村土地征收改革的推进，根据缩小征地范围的要求，商品住宅显然不是公共利益需要，一些试点地区便借此尝试扩大出让用途。本研究将允许集体经营性建设用地出让后用作商品住宅开发的试点地区赋值为1，否则赋值为0。

(4)出让途径(TJ)：完善多元的出让途径有利于农村集体经营性建设用地的有效利用并充分发挥土地价值。本研究中若试点地区是通过单一出让途径出让则赋值为1，出让途径包含两种的赋值为2，出让途径包含三种的赋值为3。

(5)基准地价体系(DJTX)：制定各级别土地的基准地价可以为集体经营性建设用地用益物权的实现提供价格基准，为土地市场交易提供参照。本研究将建立基准地价体系的试点地区赋值为1，没有则赋值为0。

(6)土地市场交易平台(PT)：农村集体经营性建设用地与国有土地在统一的土地市场平台交易有助于促进市场的自由选择，真正实现同地同权。本研究将建立了统一土地交易平台的试点地区赋值为1，没有则赋值为0。

(7)土地增值收益调节金比例(TJJ)：政府收取土地增值收益调节金的多少不仅直接关系到农民获取的土地财产权益，还将影响农民参与集体经营性建设用地流转的积极性和未来市场化改革的可持续性。由于试点地区往往根据区域、用途等差异对入市土地收取不同比例的土地增值收益调节金，因此本研究以各试点地区集体经营性建设用地出让中政府获取的总调节金占总成交额的比例来衡量。

3.4 变量校准

在fsQCA研究中，对变量的标准化处理即变量的校准过程，是将变量的原始赋值转化为标准化取值集合中特定隶属分数的过程。不同案例中某一特定变量的隶属分数通过预先设置的锚点取得，锚点则依据理论和实际状况加以设定，通常包括三个临界值：完全隶属、交叉点和完全不隶属，由此得到的隶属分数处于0～1之间[8]。本研究在对不同案例中的变量原始赋值进行描述性统计分析的基础上，借鉴Fiss的研究采用直接校准法进行变量校准[28]。其中农民土地财产权益、确权登记率与土地增值收益调节金比例数据以上下四分位数及中位数为三个锚点④即将某一变量在不同案例中的取值按从小到大排序后处于样本数75%、50%和25%位置上的数值设为锚点，则相应区间内变量值的隶属分数分别为0.75、0.5和0.25。；对于出让途径这一变量，由于数据四分位数与中位数重合，根据其分布特征选择百分之十分位数、中位数、百分之九十分位数作为三个锚点⑤其所对应的隶属分数分别为0.1、0.5和0.9。；其他变量则将其视为二分条件，锚点设置为0和1（其对应的隶属分数相应为0和1）。各变量的锚点设置具体情况见表1。

表1 各变量校准的锚点

4 研究结果分析

4.1 必要条件分析

必要条件可以看作结果变量的一个“超集”（super set），理论上对所有案例样本中的结果变量都有影响的条件变量就是必要条件。尽管必要条件在fsQCA分析中可能被简化掉，但其本身对结果的影响是真实的[29]，因此有必要提前检验。在fsQCA分析中，衡量必要条件的标准主要是一致性分值（consistency），当一致性大于或等于0.9时便可以认为是结果产生的必要条件。表2显示，土地市场交易平台（PT）的一致性为0.907，这表示90%以上的农民获得较高土地财产权益都有赖于统一的市场交易平台，反之如果一个地区没有统一的土地市场交易平台，则农民就难以获得较高的土地财产权益。

表2 农民土地财产权益实现的必要条件分析

4.2 组态分析

显然，在现实的集体经营性建设用地出让中农民土地财产权益的获得不可能是单一因素作用的结果，那么，究竟是哪些因素在共同产生影响？又是否存在不同的影响路径呢？本研究因此进一步应用fsQCA进行组态分析以回答上面的问题。本研究参考Ragin的经典研究[24]，将检验参数中一致性的阈值设置为0.8，频数阈值为1，PRI一致性为0.75。应用fsQCA分析会形成3类解：复杂解、中间解与简约解。其中中间解相对更接近理论与实际又不至于太过复杂，因此通常选取结果的中间解进行分析[30]；为了更好地反映不同变量的影响程度，参考相关研究进一步将有影响的条件变量区分为核心条件和边缘条件[28]。

根据上述组态分析原则，集体经营性建设用地出让改革中影响农民土地财产权益获得的7个条件变量共形成了3种条件组态（表3）。由表3可知，总体解的覆盖度为0.488，总体解的一致性达到0.932，表明这3种组合能够直接解释约48.8%的样本案例⑦组态分析输出的组合实际上是一致性水平相对较高、具有典型代表性的案例所代表的路径，并不能覆盖所有的案例。因为并不是所有案例都具有典型代表性，许多案例实际上介于不同模式之间，无法被清晰界定为某种典型类型。，并且对结果变量均有较强的说服力。具体来看，3种条件组态的单个一致性均大于0.8，说明这些条件组态是促进农民土地财产权益实现的一致充分条件。

表3 实现农民土地财产权益的组态

4.3 稳健性检验

为了避免结果的随机性和敏感性[31]，本研究通过调整校准阈值进行了稳健性检验。将隶属度的临界值分别调整为10%、50%和90%，重新校准数据，并得出相应结果，可以发现，组态结果保持不变，总体解的覆盖度为0.593，总体解的一致性仍有0.852。这表明表3中组态分析的结果具有稳健性，能够有效反映改革中形成的典型路径。

4.4 结果分析与讨论

为进一步反映不同组态所呈现路径的代表性特征，结合其核心条件和指向的典型案例，本研究将这三种路径具体总结如下。

4.4.1 政府引导型

组态1（DJL*TJ*DJTX*PT*TJJ）中，确权登记率、出让途径、土地增值收益调节金是核心条件，基准地价体系和土地市场交易平台是边缘条件。这些条件的完善主要是政府作用发挥的结果，意味着只要产权明晰、出让在空间上容易落实、政府的收益得到保障，再加上价格形成机制和市场交易机制的建立，农民在集体经营性建设用地出让中的财产权益就易于实现。

显然，在组态1中，地方政府围绕整个出让过程较为充分地发挥制度保障功能，引导了市场作用的发挥，所以在此将其称之为“政府引导型”。之所以是引导，是因为最终集体和农民能否通过出让实现财产权益需要市场的接纳，而制度的保障通过明确交易预期、降低交易成本为交易的实现提供了充分条件。这一组态所指向的典型案例之一是江苏省常州市武进区。武进是改革开放之初“苏南模式”的发源地之一，乡镇工业发展历史较长，集体经营性建设用地流转有很好的市场基础。武进改革的主要特征是围绕集体经营性建设用地出让的全过程建立了完整的制度体系，强有力地保障了改革有效推进和农民土地财产权益的实现。其中，当地集体经营性建设用地使用权确权登记发证率达到97%以上；实现三种出让途径全覆盖，尤其在调整入市与集中整治入市这两种途径中，政府引导多方利益主体参与并协调土地流转中的冲突，显著提高了集体土地的使用效益；虽然政府收取的调节金比例较高，但通过与其他涉农资金组合用于村庄基础设施建设、农村环境整治、失地农民保障等方面，更好地发挥了资金的集聚效益，促进了集体土地资产价值提升。同时，武进是最早一批编制了城乡全覆盖的基准地价体系的试点地区，并率先实现国有土地和集体土地同网交易；武进出让规模遥遥领先于其他试点地区，第一个实现了集体土地资产在国内A股上市，在集体经营性建设用地入市改革中具有里程碑意义。

4.4.2 市场主导型

组态2（DJL*FW*YT*TJ*PT）中，核心条件包括确权登记率和出让用途，边缘条件包括出让范围、出让途径和市场交易平台。这意味着如果出让用地产权明晰、用途受限少，再加上灵活的出让空间选择和规范、统一的交易管理，农民就易于在集体经营性建设用地出让中获取更高的财产收益。

在组态2中，条件变量主要反映了如何更好地满足灵活多变的市场需求，以有效实现用地出让和土地财产权益，所以将其称为“市场主导型”。这一组态指向的典型案例区是广西壮族自治区北流市，当地民营经济发达，集体经营性建设用地市场需求旺盛，在改革试点之前就具备广泛的社会基础、积累了丰富的经验。北流市以“能不征就不征”“可入市尽入市”作为改革的基本原则，对所有集体建设用地进行摸底调查，完成全部集体经营性建设用地的确权登记与发证工作；强调集体经营性建设用地与国有土地在用途上“同权”，积极探索以商住用地为主体的供地机制，其住宅用途入市宗地数量占到全国的绝大部分，这也是北流市改革中发挥市场主导地位最显著的标志。同时，北流市建立了全市统一的公共资源交易平台，入市采用统一的交易规则，出让范围和出让途径也实现了全覆盖。尽管新修订的《土地管理法》和各类改革文件均强调集体经营性建设用地入市应限制在工业、商业等用途，但乡村产业发展过程中外来劳动力的居住需求客观存在，宅基地“三权分置”改革中使用权如果没有市场化的流转途径也很难有效实现资产价值，从这个意义上，北流市在试点可控范围内，积极回应市场需求探索住宅用途入市的经验值得重视。

4.4.3 混合型

组态3（DJL*YT*DJTX*PT*TJJ）中，确权登记率、出让用途和土地增值收益调节金构成核心条件，基准地价体系和市场交易平台是边缘条件。这类改革路径中，出让的用地产权明晰、用途开放，政府对土地增值收益调节金征收少，同时注重引导建立规范的价格机制和交易机制，市场和政府的作用并重，所以将其称为“混合型”。

“混合型”改革的典型案例区是河南省长垣市。相对于北流市，长垣市的集体经济组织发育更好，这也是政府和市场作用能够有效形成合力的重要原因。当地集体建设用地确权登记实现全覆盖；建立了与国有土地分类和地价水平相统一的集体建设用地基准地价体系，构建了城乡统一的土地交易平台，公开发布国有、集体建设用地交易信息；政府在收益分配中收取较低比例的土地增值收益调节金，其调节金占成交总额的比例仅7%左右，很大程度上激励了集体和农民的积极性；在出让用途上，则重点以市场需求为导向，涵盖工业、商业、住宅、旅游、电商、养老、教育、公益性用地等多种用途，显著激发了集体建设用地市场的活力。

5 结论与政策建议

5.1 研究结论

本研究采用模糊集定性比较分析方法（fsQCA），对33个试点地区在集体经营性建设用地出让中农民土地财产权益的实现路径与影响因素进行分析。主要结论有：

第一，各地紧密结合地方实际形成了各具特色的农民土地财产权益实现路径，总体上按其内在特征可分为政府引导型、市场主导型和混合型3种代表性类型。不同路径的形成，和各地基层政府治理能力、乡村产业发展活力及集体经济组织的发育水平紧密相关。政府管控治理有力的地区，重点从产权保障、市场建设、空间落实等方面完善制度环境，优化基础设施，引导市场发育；乡村产业活跃的地区，则紧密围绕市场需求，放松对出让用途、范围等的管控，以市场探索倒逼制度演进和乡村治理。但长远来看，通过出让改革有效实现农民财产权益需要政府和市场作用有机结合、形成合力，尤其集体经济组织的发展在其中扮演着关键角色。

第二，在各影响因素当中，土地市场交易平台是农民获得土地财产权益的必要条件，确权登记率在每条路径中均作为核心条件出现，是最具普遍性的关键影响因素。城乡统一、公开、规范的交易平台，对出让用地在产权、规划、交易和监管方面有明确要求，更容易增强用地主体的市场参与动机，充分发挥市场的调节配置作用，并倒逼相关制度尽快完善[32]；确权登记作为产权法律保障的直接反映，明确了产权的合法性和有效性，这在进一步的全面改革中尤其应该得到重视。

5.2 政策建议

第一，各地区应当根据自身发展状况选择差异化的改革实施路径。对于集体经营性建设用地入市基础相对薄弱或政府治理能力较强的地区，重点从确权登记、基准地价、交易平台、指标和空间管理等方面积极构建市场基础，引导用地主体提高进入出让市场的积极性。对于乡村产业发展活跃、用地需求旺盛的地区，则需要紧密结合地方用地需求实际，加强在出让范围、用途、途径等方面的探索，结合政府管理制度的完善，激励市场向更高水平发展。特别在这类地区，针对外来就业人口的居住需求，按照十九大“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的要求，结合宅基地“三权分置”改革，合理探索住宅用途出让也不应该被排除在改革选项之外。

第二，在推动改革全面展开过程中，无论各地具体情况如何，都应将确权登记作为改革的前提，以此夯实集体经营性建设用地入市的法律基础。同时，将建立城乡统一、公开的土地市场交易平台作为优先工作，以规范交易管理的内在要求倒逼相关制度尽快完善，帮助市场主体形成明确的交易预期，降低交易成本，增强市场信心。

第三，结合改革中形成的代表性路径的经验，为促进乡村产业集聚和高质量发展，必须放活思路，将异地调整入市和增量用地入市促进产业合理集聚作为改革的重要方向，不能简单重复以往“村村点火、户户冒烟”的粗放发展之路。同时，加快相关税收法规的修订，推动国有土地和集体土地真正同权同责，明确集体收益的监管办法，为发挥市场的决定性作用扫清障碍。