原理与方法:《地方人民代表大会制度》的“话题”格调

杨云彪

但凡工具书，往往是终极关怀式的训诂，教以原理和书本知识。但对于入门读者而言，由于经验缺失，训诂之法往往力不从心，难以达成事功。两千年前战国时期的《公羊传》和《榖梁传》，已经在话题基础上用对话体答问的方式解了《春秋》。今天立法专家们编写的法律释义和答复有类似的格调，西式的教科书常常也大体如此。经过一年多的写作和半年左右的修改，尝试以“话题”为格调的拙著——《地方人民代表大会制度：法律适用和制度逻辑》（以下简称《地方人民代表大会制度》）终于由中国民主法制出版社出版，和读者见面了。就像初生的婴儿，它是否能保持健康昂扬的姿态，还需要接受读者们的洗礼。只有中肯的建议，乃至对立的批评意见，才有助于思考的深化。批判性观点，能够哺育知识成长的赤子;不加辨析的接受，只会助长反智主义的逆生长。

一、方法、概念和结构

法律思维既是一种创造性思维，也是一种批判性思维。在一个缺乏法治传统的社会，法律思维的培育尤为重要。法律思维以规则作为基础，推动一切法律体系和国家制度体系的塑造。同时，对于权力的运行，以确定的规则和宪制精神为对照予以批判性审视。本书意在透过法律思维为人大工作者提供法律适用方法和解决问题的面向，这就不能简单地将理论逻辑当成解决问题的方法。面对实际问题，规则必须是博弈的结果，法律思维绝不排斥基层的实践理性，必须批判性地对待理论理性和实践中的各种冲突。对于多数地方人大工作者而言，都是在实践中消化和接受理论，而不是先掌握一套理论再去从事人大工作。本书的特色即在于，运用法律思维，剖析丰富多彩的现实案例，揭示现实问题背后的发生机制，提出解决问题的共性原理，为地方人大工作者提供解决问题的参考，以尝试将地方人民代表大会制度夯实在生动的实践中，让制度理性和理论理性释放出草根的气息。

制度是一系列法规、政策和惯例的有机集合体。能够称为制度的，必须具有一定的体系和可识别性，政治制度也同样如此。人民代表大会制度因不同制度安排而有多重组成结构。从权能上可以分为选举制度、立法制度、监督制度、人事任免制度等;从会议组织看，则有代表大会会议制度、常委会会议制度、委员长和主任会议制度、专门委员会会议制度等;从权力的垂直分布角度也可以分为全国人民代表大会制度、地方人民代表大会制度、民族区域自治制度等。地方人民代表大会制度相对自成一体，除了属于全国人大专属职权之外，地方人大几乎承担着赋予国家权力机关的所有职能。多年前，蔡定剑先生著《中国人民代表大会制度》，将人民代表大会制度进行了开创性的体系化梳理，其所阐释的一些基本原理，深刻而富有洞见。所不同的是，《地方人民代表大会制度》并非是一个专述地方人民代表大会制度体系化的原理之书，而是在体系和原理框架下，以解决问题为己任，以揭示制度逻辑中的冲突和解决方案为目标。因此，在体系的建构上，对每一章的主题阐释基本原理之后，即针对具体案例或者焦点话题展开讨论，从而构成了“原理+话题（案例）+解析”的言说范式，是以话题格调为灵魂辅之以原理的复调。因此，话题的格调，并不意味着它们之间没有逻辑关联。相反，所有的话题都是主题的展开和深化，并且根据主题的逻辑顺序形成有机啮合。其实，话题越深入，主题关联越强，这是作者写作过程中的深刻体会。比如在论述监督制度时，不仅按照监督法有关监督形式的顺序展开讨论，而且通过监督形式的深入讨论，形成了监督的正当程序概念，而这些程序对所有监督形式都是通用的。只是因为方便学习的需要，将其置于监督形式之前。至于各章主题的逻辑顺序，则先论述了人大工作的法律适用方法论，然后按照“选举和任免”“代表履职和职务保障”“议事规则和会议制度”“立法和监督”等顺序进行编排，贯穿了人大及其常委会的产生、履职、规则以及工作内容这一条线索。特定区域一章包含了经济特区、民族区域自治地方、乡镇和街道以及开发区人大工作，这些区域因为有其制度特色，因此从各章抽取出来单列，从而不至于湮灭在制度的共性中，目的也是为了提出特定的法律适用问题方法，或者揭示一些属于它们的共性问题。比如，民族区域自治地方的选举和立法，既符合选举和立法的一般性原理，同时在选举的提名、立法的变通等方面都有不同于其他地方的特点。乡镇虽然属于一级行政区域，除了民族乡的政策差异外，所有乡镇并无法律地位的不同。但是由于乡镇人大没有常设机关，其行权方式和县级以上人大判然有别，因此列在特定区域中。

现实是历史的写照，历史可以观照现实;观念冲突催生制度逻辑，制度逻辑消弭观念冲突。对于直接选举，全国人大常委会法工委曾经答复过，酝酿候选人阶段可以用协商票的方式，如果选民提出其他人选，也可以作为正式候选人。其历史背景是选举法实行一段时间后修法取消了预选，导致程序的终结功能缺失，从而不得不设置一个救济手段，但是这个办法又和提名的正当程序相悖。再次修法恢复预选制度后，这一答复就不宜适用。这就是历史逻辑推动着法律的完善，而历史逻辑中渗透着黑格尔所谓理念的力量。一些地方规定人大常委会主任会议可以对人大代表强制措施先予许可，再报常委会备案，从而使得主任会议代替了常委会行权，被全国人大常委会叫停。这是制度逻辑使然。最后一章“历史和制度逻辑”，既是本书的结论，也是写作的起点，是本书对地方人民代表大会制度的终极思考。

考察我国肇始于清末民初的议会史，可见地方议会制度奇妙画卷中所展现的深刻历史和制度逻辑。从袁世凯开始，北洋军阀就没有真正统一过，各省选派到国会里的议员也就很难拧成一股绳。当然，由于职业化的制度设计，议员拿着高薪，在保持议员地位上并非没有共同的价值取向，职业伦理客观上驱使他们一定程度上发挥了代议机关应有的作用。但是，相比国家四分五裂，省级区域相对稳定，民初的地方议会倒是进行了卓有成效的探索，并为国家议会提供了源源不断的合法性支撑。晚清的资政院与地方的咨议局，民初的国家和地方议会之間的互动关系，是相对于行政上下关系的一道独立风景线。即使在民初那种军阀混战环境下，代议制也能支撑十六七年，不得不说和议会制形成体系化的结构有很大关系。全国人大成立三年后，宪法就受到破坏，十年后就陷于瘫痪，一方面正是因为还存在着一套游离于人民代表大会制度之外的权力结构，另一方面也和“议行合一”导致地方人大成了“橡皮图章”有关。1979年地方人大设立常委会后，地方依宪开展民主法制建设，地方人大制度功能增强，对于国家稳定和宪法的逐步发展筑起了坚强的地方基础，历时四十余年而国家没有发生大的动荡，不得不说，这和地方人大职业化后深耕宪法赋予的职权，并为国家政权输送合法性资源有极大的关联。

我国地方人民代表大会制度是由宪法和一系列法律制度、地方立法以及政策和各种规则构建的。在人民代表大会制度之前冠以“地方”二字，并不意味着这种制度是独立于人民代表大会制度的。恰恰相反，地方人民代表大会制度是人民代表大会制度的组成部分。之所以冠以“地方”，是要揭示这种制度和人民代表大会制度以及全国人民代表大会制度的关联性和差异。只有充分认识到地方制度的独特性，才能真正发挥好人民代表大会制度的作用。如果1979年不设立地方各级人大常委会，不仅曾经的“议行合一”难以为继，今天看到的地方人大立法和监督工作的繁荣也是难以想象的。事实上，正是四十年来地方人大的不断创新和试错，才推动了我国人大立法和监督制度的不断深入。选举法从1979年制定到2020年的第七次修改，无一不是地方选举当中所涌现的若干问题催生。

二、法律适用方法

作为一个成文法且没有宪法司法化传统的国家，每一个人大工作者面临的实践问题，都需要透过对法条的参研去把握。但是，作为权力机关的人大，其行权时不仅面对其他国家机关，还有政党、人民团体和公众。因此，合乎法律、合乎政策、合乎民意在不同解释下往往产生“表象”的冲突，如何正确适用法律成为摆在地方人大工作者面前的一道难题。比如，在直接选举中，政党可以推荐代表候选人，选民也可以推荐代表候选人，那么，哪一级政党可以推荐候选人？如果选民不推荐候选人，政党是否可以包办包括差额数在内的所有候选人？这样的问题，既是一个法律问题，也是一个政策问题，如果立法者不进行解释，作为地方人大，是难以作出决断的。因此，面对地方层出不穷的问题，全国人大常委会法工委通过答复的方式进行释疑解惑，加上各种鲜活的案例，构成了中国式遵循先例的“普通法”。

对于个案的权威答复进行体系化的理解，抽象出一些共同原理，运用这些原理再去理解一些未曾有权威答复的个案，正是本书的目标。本书在“导论”中提出了六条法律适用原则，即合宪性原则、法定性原则、不抵触和创新原则、法理推理、遵循先例和政治惯例。如何抽象以及如何指导解决个案问题，即是方法论。本书虽然主要论述的是法律适用方法，并透过法律思维去理解现实问题，但是，进行国内外制度的比较、运用一些国际通用规则，乃至于描述立法的历史轨迹以加强理解，都是本书综合理性判断方法。就像“决定和决议”的区别，既夹杂着对国际通用规则的理解，也有立法久已形成的习惯，还有历史形成的因素。当然，遵循成熟的实践理性，始终是作者身处一线所遵循的法则。与全国人大工作相比，地方人大工作具有工作状态的被动性、人事的不稳定性、领导体制的执行性要求和对效率的追求，因此，在一些具体问题上，在不抵触法律强制性规定前提下，变通处理和制度创新就显得尤为必要。比如，在人大常委会主任缺位而根据人事政策又不宜决定代理主任时，本书提出可由人大常委会会议授权一位副主任代表常委会作大会工作报告。由于地方人大换届前干部调整的实际情况，本书也对个别任免的概念作出了适应地方性的解释。类似的建议以及得益于地方创新而抽象出来的法律适用方法还很多。四川绵阳遂宁等地选举改革、深圳的人大代表社区联络站、浙江温岭和广州天河的参与式预算、陕西镇坪的人大绩效评估、上海闵行和浙江宁海的民生实事票决制、湖南澧县的类案监督等，无一不体现了基层的创新原动力以及对地方人大工作的支撑。这些源于基层的创新思维，为本书提出的解决问题路径提供了取之不尽的方法论资源。

法律的生命在于经验。普通法对法律的这一理解，用在今天地方人大制度的运行上，有异曲同工之处。本书之所以在体系化的解释和原理之外，将大量地方人大制度运行中的个性问题和共性问题揭示出来，正是基于这一原因。正如前文所说，由于我国的国家法问题大多不具有“可诉性”，因此除了全国人大常委会法工委的答复，很难找到其他权威答复。一些法律运行中问题层出不穷，法律的规范功能不仅未起到积极作用，甚至某些时候还会起到反作用，就需要适时对法律进行修改，在执行的时候更应该坚持法律思维。而作为立法机关和权力机关的人大及其常委会责无旁贷。无论是立法还是监督，都要通过滴灌式的改良，推进社会主义民主的进步。没有民主，权力机关缺失监督的民意基础，对其他国家机关的监督就会事倍功半。

三、地方人民代表大会制度原理的微观解说

民主在于细节。地方人民代表大会制度有若干原理，比如民主集中制原则，“三统一”原则等。但若是在微观层面上不予以细化，则会酿成学理解说上的循环论证和内卷。为此，本书在若干话题上展开了对制度原理的微观解说。比如，在无记名投票的定义上，本书提出了不可識别性的原理，从而鼓励尽可能动笔以强化可选择性。不可识别原理在委托投票上也可以应用。委托人不应该在委托凭证上注明所要投票的对象，否则就因不符合不可识别原理而违背了无记名规则。当然，没有执行，法律的生命就会枯竭。为了从制度层面上推动各级国家机关树立法律思维，本书将监督分为“通过立法的监督”与“执行法律的监督”，而不是传统的“法律监督”和“工作监督”二分法。只有将监督寓于立法中，并且通过监督推动法律的实施和适时对法律进行立改废，才能在理论上打通立法和监督互相勾连的进路，树立地方人大坚守法治原则的信心。

透过全国人大常委会近年来的备案审查报告，可见一些地方国家机关在制定规范性文件上的严谨缺失，以及对法治原则理解上的偏差。本书并不回避法律逻辑和政治逻辑可能存在的差异。新冠肺炎疫情的暴发在全球范围内压缩了公民的权利空间，但也揭示了大规模社会治理的巨大难题。作为权力机关，以立法支撑行政机关管理社会乃是权力机关作为公共机关的职责所在，应在立法的能动性与政治上的谦抑之间保持必要的张力。但正因此故，透过法律思维完善人大制度，为解决现实问题提供法治土壤就显得尤为必要。比如，积久成弊的立法部门利益问题，如果不从立法的社会化和人大审议机制改革入手，就会盲人摸象，不着边际。人大主导立法固然重要，但是如果希望毕其功于一役，则同样会陷入行政化的泥淖。本书虽然对立法着墨不多，但是关注的是立法的核心问题。对于人大常委会的各类监督形式，本书也并非泛泛而谈，而是希望透过法理剖析、地方创新和比较思考提出破解监督刚性不足的难题。比如，监督法立法舍弃了个案监督，但透过芬兰等北欧国家对司法的监督制度比较，可以启发进一步的思考和制度创新。而一些地方人大创造性开展的类案监督、案件评析等做法，无疑值得关注。

名著《新工具》作者弗朗西斯·培根说，“知因果而知者，始得真知”。但凡工具书，不仅要有方法，也要知原理。正如授人以网捕渔，也需知晓织网原理。但原理不是法条，无论是国家机关编写还是专家学者个人著述，总如岩中花树，花开花落，自在人心。也因此故，只有将原理说透，才能直指人心。本书的努力正在于此，在许多条目中为了说透一个问题往往显得冗长乃至“乏味”，比如直接选举的“双过半”规则问题，对人大代表采取强制措施问题，常委会个别任免问题，乡镇人大会议程序问题，等等，诸如此类，不惜大量笔墨。是否说透见仁见智，但是保持了法律思维的初心。

本书将原理与方法合二为一，无疑敞开一个批判的缺口，方便读者以其矛攻其盾，寻找本书的漏洞、谬误和修正建议。源于对实践的反思，本书不是封闭，而是开放的，因为源源不断的个案推动着实践理性成长，继而推动着法律规范的更新发展，因此，每一个解决方案都欢迎新的观点前来碰撞。有些观点和解决方案或许会随着法律规范的补足而被舍弃，但只要是以尊重权利为出发点，符合法律思维方法，相信多数会经受住历史的检验。比如，为了保证代表候选人的素质，近年来一些地方人大从一个极端走向另一个极端，随意撤换候选人。1983年，全国人大常委会就曾作出《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，其第十条规定“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单，选举委员会不得调换或者增减”。这个规定之所以近四十年而历久弥新，即是全文贯穿着尊重选民权利的法律精神。受此启发，本书在撤回候选人问题上提出了“无条件允许”“有条件允许”和“无条件不允许”的三阶段原理，既源自实践中面对各种复杂问题的分类处理方法，也契合全国人大常委会这一规定精神。

读书就像抽丝剥茧，写作则如春蚕吐丝，在自己织就的蚕茧中化蛹，在自己的文章中蝶变。内心和肉身经历的挣扎，曾经的心力交瘁，终于凝练为一颗颗跳动的文字，方能共情汗青之丹心。只有最后一枚丝头吐下，最后一个句号划就，心灵苦旅终被灿烂的晚霞所照耀，这是一个终局，也是一个开始。

谨以此文，与读者共勉！

（作者系深圳市第七届人大常委会委员）