“双碳”目标下绿色产业政策的效应及法律问题分析——以重庆市为例

高蔺钞

（新疆财经大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

1 引言

“十三五”期间，我国发布了多项法律法规以及绿色产业政策，以促进我国经济绿色健康发展。在2021 年，我国把碳达峰与碳中和纳入了生态文明建设的整体布局中，此前的规范性文件，包括2018 年6 月中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，2019 年6 月国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，2019 年12 月中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2020 年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，2021 年10 月国务院《关于印发2030 年前碳达峰行动方案的通知》等，为碳达峰和碳中和提供了先行基础。

要在“双碳”目标下促进资源节约与环境保护，就必须加强管理，使之脱离“公地悲剧”，在经济高速发展的同时顾全环境保护。从经济法的角度来看，加强管理实质上就是加强国家宏观调控，让政府成为有为政府，促进有效市场的发展［1］。

2 理论基础与政策实施效果

2.1 理论基础

硬法与软法不应该采取法律的强制性形式来划分，而是应该结合规范性文件的义务性和精确性等实质性内容来判断。作为硬法的成文法律条款和作为软法的各种文件、政策都有其存在的独立价值，也有其独有的缺点和适用范围，在政府的宏观调控和市场的自治中发挥功能互补作用。我国的生态环境与资源保护法律法规存在利益多元性以及客体不明确性，导致硬法实施难以得到完善，产业政策对于生态环境的促进作用显得尤为有利［2］。

内生增长理论认为经济可持续发展的动力来源于内部技术进步，即应依靠内在效应推进经济发展。而在一个成熟的现代国家中，生产技术的进步、资源要素的积累以及产业结构的升级是支撑国家宏观经济增长与自然和谐发展的三大微观要素。在经济的发展过程中内生技术提供了原动能，是一种市场性的引导，而经济的发展又存在一种外部性的影响，外部性是一种经济力量对另外一种经济力量的“非市场性”的附带影响。由于外部性的存在，仅依靠市场进行调节无法实现社会福利最大化，此时需要政府采取相应的措施来消除外部性的影响，特别是存在负外部性时，政府职能的缺失会导致全社会无法实现帕累托最优状态，降低资源的配置效率。环境污染问题就是最典型的生产负外部应，当政府环境监管机制缺失时，企业并没有为环境污染付出相应的成本，所以环境污染会随着经济增长而加重，无法实现绿色增长的目标。对我国这样一个发展中国家而言，高速经济发展意味着内部产业结构的不断优化升级，在这样的进程中作为宏观力量的产业政策扮演着不可或缺的角色。

低碳环境治理的政策效果是一系列环境政策的合力作用，环境政策与当地的经济目标形成良性互动，通过技术创新、产业转型、对外开放等路径传导至产业结构布局，最终促进经济高质量发展。

2.2 具体政策

重庆市地处长江中上游地区，作为直辖市也是国家首批批复的中心城市之一，更是整个西南片区打造商业化进程的制造中心、金融中心以及交通枢纽。重庆在工业迅速发展的过程中产生了许多生态环境问题，经济社会持续发展受到资源与环境较为严重的制约。“十三五”以来，国家日益关注产业发展中的环境问题，提倡高效、绿色的发展，“生态文明”早已写入宪法，绿色原则也成为各部门法的基本原则。在构建成渝地区双城经济圈，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，国家及重庆市发布第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要等大背景下，系统研究、制定更加精准、有效并适用于重庆市绿色发展的产业政策，有助于推动成渝地区双城经济圈产业、交通、信息、公共服务、生态环境保护等多方面协调发展，使市场在资源配置中起决定性作用并更好发挥政府等公共部门“看得见的手”的作用；有助于重庆建设成为国家级乃至世界级重要经济中心、重要现代产业基地、内陆开放高地、城乡融合发展示范区，以及长江上游生态安全屏障；有助于提升重庆作为国家战略大后方的综合服务保障能力和抗风险能力，对于推进区域治理体系和治理能力现代化具有一定的理论和实践意义。表1 为2015—2020 年重庆市所实施的部分产业政策。

表1 2015—2020 年重庆市所实施的部分产业政策

从表1 中可以看出，重庆市自2015 年以来实施了贯穿多个产业的绿色产业政策，从政府的角度引导市场绿色发展。

2.3 实施效果

截至2020 年12 月31 日，重庆市共实施815 个市级及以上产业政策，其中，非市级产业政策370个，市级产业政策445 个。从产业类型来看，涉及制造业、金融业、建筑业、农林牧渔业、采矿业、批发零售业、交通运输业、信息产业、房地产业、商业服务业、科技服务业等19 项内容。截至2019 年数据，单位GDP 二氧化碳排放量较2015 年下降18.3%；化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别较2015 年下降7.1%，6.2%，21.8%和15.0%。在宏观调控层面，这一系列产业政策以宏观策略带动多产业实现绿色转型升级。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）编制的《国家温室气体排放清单指南》指出，二氧化碳排放主要来源于人类活动所消耗的各类化石能源［3］。本文选取重庆市平均每万元GDP 的能源消费量和工业废气排放量作为衡量碳排放的指标，通过数据变化来对比重庆市碳排放的状况以及环境保护的状况。2016—2020 年重庆市平均每万元GDP 能源消费量见图1。

图1 2016—2020 年重庆市平均每万元GDP 能源消费量

由图1 可以看出，重庆市从2016 年到2020 年平均每万元GDP 的能源消费量逐年递减，重庆作为长江流域的工业城市，在产业结构优化升级之后深化老工业地区的转型，实现工业经济的高质量发展，产业高端化提高了生产效率。近年来，重庆市产业政策始终秉持着绿色发展理念，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，积极参与推进治水、建林、禁渔、防灾、护林，深入推进广阳岛片区开展零碳示范区、智创生态城建设，深化推进成渝地区双城经济圈生态共建环境共保，加快打造生态环保铁军，让“一江碧水、两岸青山”美景永存。2016—2020 年重庆市工业二氧化硫排放量见图2（能源品种均已折合为按等价值计算的标准煤）。

图2 2016—2020 年重庆市工业二氧化硫排放量

图3 2016—2020 年重庆市环境投资额

如图2，3 所示，自2015 年以来重庆市工业二氧化硫排放量不断减少，环境保护投资额总体上不断增加，表明重庆市产业绿色发展理念的实施已经初见成效。

3 存在的问题

3.1 缺乏完善的评估系统

法律因其特殊的滞后性需要在实施过程中进行修缮，但是产业政策作为一种导向型的软法缺乏一种专门的评估机制。一个产业政策被制定出来只是生命周期的开始，然而在现实生产中是否被良好地实施需要反复的论证，只有经过标准化的评估方式才能准确把握产业政策的作用。产业政策在引导产业发展的同时实质上增加了企业社会责任，一些企业唯经济效益论，会在生产过程中趋利避害，规避掉自身的社会责任。因此，一个评估监督系统的存在显得不可或缺［4］。

3.2 负外部性较强

通过对产业政策的解读可以看出，多数的产业政策只是起到倾向性的指导作用，缺乏一定的奖励和惩罚措施来促进政策的实施。由于外部性因素的存在，政府与市场都可能处于失灵状态，制定好的产业政策无法发挥其最大的作用，也就是难以达到帕累托最优状态。现行的产业政策虽然从“良心效应”方面对外部性的产生有一定的遏制作用，但是仅凭道德感来束缚企业家在市场中作出最优选择是不够的，必须要有相应的奖励或者惩罚机制才能使外部性问题得以解决。

3.3 差异化明显

地方政府制定的产业政策往往是以一个区域内的产业结构优化升级为目标的，重庆市自2015 年以来制定的产业政策都是辐射重庆的范围。然而作为长江中上游经济中心，应当承担保护长江流域生态环境的责任，加强长江生态文明建设就要提升产业政策的优化范围，要将上游、中游、下游经济带的生态发展纳入考量的范围。

4 结论与建议

4.1 结论

产业结构升级所带来的绿色经济发展并不是产业自身发展规律演进的必然结果，而是在政府宏观调控中制定的产业政策指导下发展的，产业政策下的产业结构优化升级是市场的理性选择，产业政策指引可以带来产业生态化、经济绿色化发展［5］。应通过精细化政策规制改革和制定激励性政策措施来引导经济活动向着碳达峰和碳中和目标发展。根据对重庆市绿色产业政策及其实施效果的分析，要实现产业低碳发展，应不断强化环境治理领域政府与市场的合作，命令控制型环境政策与市场激励型环境政策之间存在协同作用，因此同时实施两类环境政策可以更大程度上提高经济绿色发展水平，更重要的是实现政府和市场的联动治理，使环境治理呈现出多主体协作、多政策协同、多路径共通的特点。

4.2 建议

4.2.1 建立产业政策评估监督体系

产业政策评估和监督应是政策制定、执行、评估再修订等周期循环中不可或缺的组成部分。建立产业政策评估监督体系至少在3 个方面具有重大意义：首先，建立政策评估监督体系有助于逐步评估产业政策实施的进展，并以此为依据对相关政府部门进行问责，以监督和督促产业政策执行部门按时无偏地落实中央政府颁布的产业政策。其次，监管和评估落实产业政策是查找补充包括创新、技能、金融和基础设施等各种产业政策不协调的良好时机。缺乏监控与评估机制会限制政策设计与政策实施之间生成反馈的能力，降低在反复尝试中发展政策的有效性。最后，缺乏评估机制还会限制定期修订政策，会增加产业政策主管部门被地方政府和现有企业俘获的风险，并减少政策执行过程中出现逆向选择的可能性。因此，建立产业政策评估监督体系成为产业政策能否有效落实的最为关键一环。今后对产业政策的研究需要进一步探讨建立和完善科学合理、可操作的产业政策评估监督体系。

4.2.2 注重环境规制的正向构建

“双碳”目标的实施最重要的是解决环境问题，而从外部性的视角来分析环境问题，此视角下的环境问题解决方式应该从2 个方面入手，即限制自然资源的过度利用和激励市场的有效供给［6］。外部性分为正外部性和负外部性，负外部性的问题多数通过环境保护的基本法律制度来解决，然而正外部性的问题需要发挥软法的激励作用，进行生态环境保护的“正向构建”。“激励”功能是法律最基础的功能之一，因此要实现最大多数人的幸福就必须要构建一个以激励为基础的正向路径。要将“正向构建”具体实施在产业政策促进“双碳”目标的过程中，有2个需要遵守的原则，分别是经济激励原则和环境激励原则。经济激励原则在产业政策的改进方面主要体现在建立环境产业基金和更好利用政府补贴；环境激励原则在产业政策方面的表现则是补充在环境法律制度中补偿不足的部分［7］。

4.2.3 实施差异化产业政策

我国是一个区域差异性较大的经济体，产业结构与经济发展存在明显的地区异质性。重庆市作为一个丘陵山地城市，各区域的产业发展侧重点并不相同，因此主城与其他城区的产业政策应当在兼顾地区经济可持续发展的同时实现政策差异化制定。在“绿水青山就是金山银山”的理念下，针对不同污染程度的不同产业也应制定不同的产业政策以实现“双碳”目标，针对高污染产业需要将环保条款严格纳入产业政策中，中低污染产业则可以适当放宽环境规制目标，因地制宜地实现可持续发展。