突发性大规模传染病预警制度完善研究

王柄鑫 周 恒

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

一、我国当前突发性大规模传染病预警制度的内容

（一）传染病网络直报系统。自2003年非典之后，我国逐步建立起了一套覆盖全国的传染病网络监测直报系统，该直报系统采用现代通讯方式，在原有的国家、省、地市、县四级疾病预防控制机构信息联网的基础上实现与当地医疗机构联网，并将信息网络向乡镇和城市社区延伸，形成了纵横贯通的信息报告网络，从而在全国范围内建立了统一的传染病疫情报告系统，该系统也是目前世界上最大的传染病疫情网络直报系统。传染病网络监测直报系统的工作原理是：负有报告义务的单位和个人在发现需要报告的传染病[1]之后，填写一系列登记表格和传染病报告卡，然后由相关网报员或者传染病管理部门收集这些表格和报告卡，将表格和卡片记录的病例数据录入或者导入国家传染病网络直报系统，直报给国家疾病预防控制中心。此外，在我国的疾病预防控制体系内，除传染病网络直报系统外，还有一些针对特定传染病的独立的网络直报系统，比如不明原因肺炎监测系统和流感监测系统。不明原因肺炎监测系统（PUE）是原卫生部要求设置的报告系统，非法定监测系统，它的运行依赖于临床医生的主动报告。2019—2020年新冠肺炎疫情初期，武汉市当地医院正式通过PUE系统发现了最早报告的4例新冠肺炎确诊病例；流感监测系统是专门针对流感病毒疫情如H7N9禽流感病毒疫情设置的监测预防网络系统。我国突发性大规模传染病网络直报系统的建立无疑极大地便利了预警活动的开展。

（二）突发性大规模传染病应急管理的“一案三制”。

1.应急管理预案。应急管理预案是国家突发事件管理机关针对突发事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，以及应急管理的组织、指挥、保障等内容而制定的行动方案[2]。我国突发公共卫生事件应急管理预案的编制和修订工作是从2003年的“非典”疫情之后开始的。2004年1月，国务院会同各部门召开了制定和完善突发公共事件应急预案的工作会议，并于随后的4月和5月印发了《国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。此后又召开了专项应急预案审核会，并签署了105件专项预案和部门预案。2005年，国务院审议并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，包含公共卫生事件的各级专项预案和部门预案，并将突发公共卫生危机分为特别重大、重大、较大和一般四级，分别用红、橙、黄、蓝四色表示[3]。截至目前，全国已经累计制定各项应急管理预案几百万件。

2.应急管理体制。《突发事件应对法》第四条明确了我国的应急管理体制，即国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主[4]。应急管理体制的实施体现于应急管理机构的协作和运行，当前的应急管理机构可以分为领导或决策机构、日常管理或综合协调机构和专业处置机构，其中对传染病预警工作最为关键的当属专业处置机构，专业处置机构（内行人）负责突发性大规模传染病的监测、诊断和报告，领导机构（外行人）的决策基于专业处置机构的报告作出。在专业处置机构中，各级疾病预防控制中心承担着传染病监测、预防和控制的主要职责，我国目前已经建立了由国家、省、地市、县疾控中心、乡镇卫生院和街道医院、村卫生室、各级各类专科防治站共同组成的国家疾病预防控制体系。负责突发性大规模传染病领导和决策的是各级政府或者由政府临时组建的各级应急管理指挥部；负责日常管理和综合协调的机构是各级政府下设的卫生行政部门——各级卫生健康委员会。

3.应急管理机制和法制。应急管理机制是指突发性大规模传染病应对过程中各种制度化、程序化的应急管理方法和措施，它涵盖了应急管理危机前、危机中和危机后的全过程，主要包括预防准备、监测预警、信息公开、决策指挥、公共沟通、恢复重建、调查评估以及应急保障等。

应急管理法制包括与应对突发性大规模传染病相关的一系列法律规范，主要包括《突发事件应对法》《传染病防治法》《动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生应急总预案》等。这些法律法规以及规范使得我国在应对突发性大规模传染病时有法可依，加速了我国传染病防治工作的法治化进程[5]。

二、新冠肺炎疫情下我国突发性大规模传染病预警制度的不足

（一）传染病网络直报系统反应迟钝。我国已经建立起一套覆盖全国的突发性传染病疫情网络直报系统，但在2019—2020年新冠肺炎疫情初期，传染病网络直报系统却突然“哑火”了，并未及时发挥出其应有的预警作用。而是在28天后新冠肺炎疫情已经大爆发的时候才正式启用，没能够将疫情扼杀在萌芽状态，从而错过了控制住疫情的绝佳时期。这里面的原因主要有三点：一是传染病网络直报系统报告程序复杂。一线医务人员在发现不明原因肺炎病例之后如果要使用直报系统上报，需要先填写一系列登记表和报告卡，并就不明原因肺炎病例开展一些调查工作，而一线医务工作者的日常本职工作已经十分繁重，为了使用直报系统而被迫填表和调查，这对于他们而言是额外的负担，因此一线医务人员使用直报系统上报的意愿会大大降低。二是此次的新冠病毒是一种全新的病毒，不在按规定需要上报的44种传染病之列，尽管网络直报系统有针对不明原因肺炎病例的直报通道，但在直报前需要上级卫健委和疾控机构组织专家对不明肺炎病例进行诊断，在得出诊断结论后再决定能否上报，这需要花费大量时间，因而会迟延上报时间。三是网络直报系统在建成后我国十几年间并无类似新冠肺炎疫情的突发性大规模传染病暴发，“天下承平日久”，国家财政逐渐疏于对直报系统的持续性投入，卫生行政部门和疾控机构也放松了对医务人员使用直报系统的培训工作，导致相当多的医务人员不知道如何使用直报系统，甚至有的医务人员压根没听说过传染病网络直报系统。

（二）应急管理预案中的预警参与主体单一。我国虽然已经制定了数量庞大的各级各类突发公共卫生事件应急管理预案，但这些预案大多是以完成政治任务的方式制定出来的，许多预案还不是很科学，并未真正落实到维护社会公众身心健康和财产安全上来，其中的突出表现便是将社会公众排除在预警活动之外。在现有的传染病预警行动方案中，监测、报告传染病疫情的任务基本上专属于卫生行政部门及其下属的疾病预防控制中心，政府一手包办了传染病的预警活动，而我国《传染病防治法》也规定了公民个人发现疫情时只能先报告给医疗机构或者疾控机构，公民参与预警活动受到极大限制。虽然政府集中掌握着社会的资源，在科学技术、管理制度等方面有着先天的优势，在突发性大规模传染病预警活动中占据主导地位是必然的，但是政府若能善于利用社会公众在预警方面的积极作用，则定然比单打独斗取得的效果更加良好。紧紧依靠社会公众，在传染病预警活动中善于发挥全社会的力量，最终使得预警工作服务于社会公众，才是我国突发性大规模传染病预警制度建设的应有之义[7]。

（三）预警信息发布主体规定不合理。当前我国承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他防控工作的机构主要是疾控中心和医疗机构等专业机构，但是立法却并没有授予这些专业机构针对自身所发现的不明传染病情况向社会发布预警的权力[8]，而是将发布预警的权力授予了县级以上人民政府。这种立法规定一方面直接导致了传染病监测主体和预警主体的分离，使得传染病预警这种意义重大的事情成了“外行人”的职责（在传染病应急管理体系中，政府相较于疾控等专业机构处于“外行人”地位），容易产生一些有失专业水准的问题。另一方面这种监测与预警相分离的规定加重了预警成本，降低了预警效率。监测主体与预警主体分离下预警制度的运作原理是：疾控中心和医疗机构负责传染病的监测工作，如果发现需要预警的传染病疫情，则需要将疫情信息上报给其所属的人民政府的卫生行政部门（卫健委/局），卫生行政部门审核疫情信息后，再将疫情信息向人民政府做详细汇报，最后由人民政府通过召开新闻发布会等多种方式向社会发布预警信息，行使法律规定的预警权。传染病预警就是在和病毒赛跑，当然越快越好，但这种上报式的预警过程需要经历多个层级，不仅增加了预警制度运行的成本，也延长了预警所需要的时间，降低了预警效率。

（四）预警管理机构协作不畅。当前我国的突发公共卫生事件应急管理机构体系已经组建起来，各机构的运行遵照的是“统一领导、分级负责、条块结合、属地管理”的原则，通俗地说就是各机构“各司其职、各守其序”，卫生行政部门负责传染病防治日常管理，疾控机构和医疗机构负责监测、报告，各级人民政府负责决策，检验检疫机构负责检验检疫，物资保障部门负责后勤保障等等。各机构部门之间分割管理，各管一块，这种管理模式虽然能够使每个专业的部门都有适合自己管理的事务，但是突发性大规模传染病时这些部门之间如何协作配合就成了一个难题。传染病预警工作不是某一个部门或者机构单独能够完成的，它需要多个部门间的密切协调运作，各部门迅速团结起来拧成一根绳，其预警效果远胜于各部门散漫、无序、各自为政的状态。

此外，虽然在发生大规模传染病时可以由政府主持协调各部门的运作，但政府在传染病防治方面毕竟属于外行人，传染病防治工作仍然要以卫生部门为主，可卫生部门却没有协调各方的权力，在决策时需要高度依赖于政府，借助政府的名义将自己的意见向其他部门发出。

三、完善我国突发性大规模传染病预警制度的对策

（一）建立高效的传染病网络直报系统。

首先，要简化传染病网络直报系统的报告程序。繁杂的报告程序会削弱医务人员使用直报系统的意愿，需要将直报系统建设得易于医务人员操作。本文的设想是将医疗机构的电子诊疗系统与传染病直报系统联网，在电子诊疗系统里面设置一个可以将病例情况直接发送至网络直报系统的按钮，医生在接诊时发现需要报告的传染病病例时，只需点击这个按钮即可完成将传染病病例情况移送到直报系统，而不需要另外的填表（卡）、送审等。

其次，要整合分散的网络监测报告系统。当前除了传染病直报系统外，还有不明原因肺炎（PUE）病例监测系统、流感监测系统、发热病例监测系统等，监测系统多不仅会分散财政资源的投入，而且还会造成信息报告不统一、报告内容重复等问题，因此可以将这些分散的监测系统进行合并，只建立一个统一的传染病网络直报系统，这样会大大提高传染病报告效率，也能够最大限度地节约预警成本。

最后，要加大对使用传染病网络直报系统医务人员的培训力度。有了一个高效的传染病网络直报系统后，如果负责使用这个系统的医务人员不懂得如何操作或者是根本不知道其为何物，那么也无法充分发挥直报系统的预警作用。为此，需要对医务人员进行专业的培训，可以由卫生行政部门作出要求并提供支持，医疗机构或者疾控机构负责具体的组织实施，安排定期向使用直报系统的医务人员传授相关知识的课程，并经常性地进行实战模拟演练，以切实提高医务人员操作直报系统的专业水平。尽可能完善网络直报系统加上专业的使用人员，才有可能建立起高效的传染病网络直报系统。

（二）将社会力量参与预警纳入应急管理预案。笔者认为，应当从两个方面来保证社会力量能够参与传染病的预警活动：一方面，拓宽传染病预警活动的参与主体，可以将包括自然人、法人和非法人组织等在内的主体纳入突发性公共卫生事件应急管理预案，使之成为正式的预警活动的参与主体。另一方面，为社会力量参与传染病预警活动提供多种便捷渠道。例如可以在卫生系统中设置专门的群众预警办公室，专门负责接受群众的来访和举报；可以开通举报热线，让群众可以通过打电话和发短信的方式参与预警活动；可以设置专门的信箱或者邮箱，接受群众的举报信和举报邮件；可以建立专门网站接受群众上网举报等。当然，为了防止恶意骚扰，可以要求公众实名举报。此外，为了鼓励群众参与传染病预警活动的积极性，应当设置专门的奖励，对于举报信息属实的，给予一定的精神奖励和物质奖励。

（三）授予监测主体预警信息发布权。当前我国传染病预警制度中监测主体与预警信息发布主体相分离，负责传染病监测的主要是疾控中心，疾控发现传染病疫情之后需要层报至所属的人民政府，由人民政府行使预警权。疾控等监测机构拥有医学专业知识和专业队伍，在开展传染病预警工作方面的条件得天独厚。因此，将监测机构放在幕后充当预警参谋、将政府放在幕前充当预警权的行使者的做法并不妥当，传染病监测机构也可以在幕前直接行使预警信息发布权。笔者的设想是，通过立法的方式授予监测机构传染病预警信息发布权，政府当然还可以继续行使预警权，只不过监测机构在发现传染病疫情之初就能够及时发布预警信息，这能够使社会公众尽早地做好防备，也为疫情防控工作争取到了更多宝贵的时间。

（四）建立预警管理机构间的工作协调机制。当前我国的传染病预警活动实施条块化的管理模式，不同部门间各司其职，只负责自己专业领域内的传染病防控事务，然而不同部门间却因为各自内部管理制度的差异难以协调起来，各自为政的条块化管理模式不再适应突发性大规模传染病的防控需要。

尽管政府可以通过组建临时疫情防控指挥部的方式来协调各部门间的工作，然而通过行政命令“上传下达”的方式需要先由卫生部门向疫情指挥部提出请求，政府批准请求后再将请求以政府命令的形式传达给各有关部门，各有关部门依令配合卫生部门的疫情防控工作。以政府为主导的协调机制从整体上看需要经过较长的程序才能发挥作用，这会花费较多的预警时间，导致较高的预警成本，且卫生部门的请求以政府命令的形式发布出来后，其内容可能与原有的请求内容产生出入，不再是卫生部门原本想要表达的意思。

那么应当建立怎样的预警工作协调机制呢？笔者的设想是：政府将协调各方的权力临时授予卫生行政部门，由卫生部门根据突发性大规模传染病预警工作的需要直接行使协调各方的权力，调动各部门的力量助力疫情预警工作的开展，这样不仅削减了不必要的程序，节省了预警时间，也使得卫生部门的意思能够完整地传达给其他部门，使自己的需求及时地、真正地得到解决。