财政涉农扶贫资金整合及其成效的路径研究——以温州为例

陈琛凝

长期以来，受政府财力的制约，用于扶贫的财政资金投入十分有限。同时受限于财政管理体制的影响，财政涉农扶贫资金分别由农业农村、水利、财政、发改、粮食、交通等多个部门管理支配，导致资金使用零星分散、项目低水平重复建设，有限的财力资源被肢解，资金效益发挥不明显。因此，从推进脱贫攻坚、全面建设小康社会的大局出发，从集中力量办大事促进县域经济发展的角度出发，推进财政涉农扶贫资金整合势在必行。

一、温州财政涉农扶贫资金投入分析

（一）上级财政补助资金投入逐步减少，不能满足区县扶贫项目的资金需求

从近两年针对加快发展县的财政专项扶贫资金投入总量上分析，省级财政补助资金在逐步减少，主要还是以帮扶基础设施改善为主，市本级占比也很少。各县市区投入情况也如此，重点以基础设施的改善为主，也呈逐年递减趋势。财政扶贫资金补助项目单一，扶贫发展项目与扶贫小额信贷补助都要靠县级财政自己筹集。因此仅仅靠上级财政资金补助，还是远远不能满足当前扶贫项目的资金总量需求。

（二）渠道多金额小项目多，涉农扶贫资金具有整合的现实必要性

扶贫资金来源渠道多，包括了中央、省级、市、县四级财政安排的所有可以用于扶贫的资金，涉及发改、资规、水利、农业农村、交通、住建等部门。资金管理部门各自为政，资金分配碎片化倾向比较严重，只重输血不重造血，资金 预期的使用效果不佳。如瑞安每年有大小扶贫项目上百个，每个项目资金由几万到十几万不等。针对这些来自不同渠道、金额大小不一的各类财政资金要整合使用，促进尽快发挥效益。

二、涉农扶贫资金整合存在的困难与问题

（一）投入主体职责不清，扶贫资金整合体制还未完全理顺

从调研情况来看，泰顺县反映在现有的管理体制下整合资金，县级行政管理体制依然是条块分割，只是将上级部门间难以协调的矛盾“下移”到县里。各个职能部门从自身利益出发，为完成年度考核任务，存在争夺资金的现象，一些固有的问题无法根本解决。比如个别项目投资完成额中包含的整合资金，只是为了增加项目工作业绩而统计的其他部门使用和管理的财政涉农资金。文成县反映从政策制定与实施主体角度看，扶贫政策涉及农、林、水、资规等诸多部门。各个部门围绕农民增收、农业可持续发展、新农村建设等“三农”目标，难免会从各自的利益出发，制定政策、安排项目资金。在实际工作中，实质性整合还不彻底，职责交叉重叠、管理权限不够清晰等问题依然存在。

（二）资金归口部门多，职能交叉重叠，整合难度大

上级补助资金主要是中央省市级部门以项目的方式进行下达，俗称“戴帽”下达。各个行业部门根据职权管理着不同的项目资金，即使是同一行业部门的项目，也会因为项目类别的不同有着截然不同的使用管理规定。下拨资金使用需严守专款专用、按进度拨款等规定，相关部门每年都会开展定期或不定期的检查。权限的制约加上严格的监管，造成下级政府无权也不愿意对一些上级条条安排的资金进行有效统筹整合。一些扶贫项目虽然可以通过整合多个涉农资金顺利完成，但涉及多个管理部门，政出多门，项目申报、规划设计、招投标、物资采购、竣工验收等要求不一，整合难度明显增加。调研中，平阳反映对部分执行缓慢的上级专项补助资金，将其统筹整合后用于其他建设内容，在专项资金绩效评价时，因没有按原用途使用，造成部分绩效指标没有完成，资金的绩效评价得分不高。还有部分省级主管局用计划任务的形式将资金进行肢解和安排，也增加了对上级专项资金统筹的难度。洞头区反映由于多部门下达资金造成归口单位不明确，影响资金使用。如2016年浙江省农林渔业经营与管理体系建设专项资金 由省财政厅、农业厅、林业厅、海洋与渔业局联合发文，造成区级的归口部门不明确，影响资金使用。同时，多部门下达资金影响资金分配效率，从而影响项目建设。

（三）各类部门专项考核多，基层疲于应付

扶贫资金一般以项目资金下达。在实际工作中，基层经常面临着项目资金三个“不确定”现象，即能否下达的不确定、下达时间的不确定、下达金额的不确定。从实践经验看，项目资金下达往往落后于项目进度，不利于项目的顺利推进。一些地方为赶项目进度，往往会以相同的项目去申请新的上级补助资金，造成一个项目申请了两笔不同的上级补助资金，就可能被监管部门认为多头申报、重复申报，有被追责的风险。就算是整合资金实施完的扶贫项目，也可能由于资金管理部门的管理规定不一，面临着验收难度大、久久不能报账的问题。个别政策限制太死、不接地气，对基层实际情况和群众需求考虑不周，或者没有根据形势变化及时调整。目前，一些基层政府和管理部门存在一定的畏难情绪，特别是对上级财政资金的整合持观望态度，能推就推，表面功夫做了不少，实际效果非常有效，更谈不到创新和突破。苍南县调研发现，工作中突发性任务多疲于应付，应变机制欠缺；政策性文件多而零散，整合力度不够；各部门各岗位人员工作主动性不强，工作效率不高，导致项目资金预算执行率低，没能完成预算执行进度。洞头调研时反映，省市检查、绩效评价太频繁造成下级工作压力大、工作繁忙。平阳调研时反映，基层干部觉得扶贫项目风险大，申报项目不积极主动。同时也缺少能够有效带动低收入农户的好扶贫项目，导致扶贫资金找不到项目落实。

（四）资金来源单一，金融、社会资金参与度不高

在扶贫实践中，金融、社会资金参与扶贫的力度不高、范围不广。一是金融资金的利用率不高。从金融资金参与扶贫的情况来看，瑞安出台小额贷款扶贫，贷款金额不超过五万。二是相关配套改革特别是农村金融体制改革举措有待深化。如政策性地方特色农业保险存在品种推广难、赔付低、理赔难等问题，与农业经营组织、农户的需求存在较大差异；村镇银行定位不准、创新不足、扶持激励政策不完善，服务“三农”质效不高。对于整合社会资金，基层政府往往过多强调财政资金，对社会资金参与产生了排斥、挤出现象。

（五）分配机制不合理，资金结转结余率偏高

整合的扶贫资金分配机制不合理，没有科学的按任务进度所“需”安排资金。农口项目与部门项目不同，有其特殊性，因此两年内未完成资金收回不符合农口项目的实际情况。洞头区表示部门计划比资金文件下的迟造成，大项目需要资金整合，造成项目进度慢，配套资金筹集不到位，政策处理影响施工进度，设计、招标、工程队转包、审价等造成项目无法于两年内核拨资金等。苍南县2015至2017年扶贫专项资金截至2018年5月31日尚有结余3905.38万元，其中因项目未落实结余资金1486.96万元，项目实施进度慢未及时报账资金结余1972.74万元。泰顺县反映，省财政专项扶贫资金中2017-2018年共下达该县光伏小康项目资金6851万元，已拨付项目单位3000万元。由于项目实施进度缓慢，资金一直放在项目单位账户中，并未使用。剩余光伏小康资金3851万元则一直滞留在县财政。

（六）财政涉农扶贫项目库建设尚待完善，缺乏统一规范完整的综合信息平台

调研情况表明，5个地区大部分单位的项目库建设开展较为规范，资金逐步纳入信息平台统一监管，但也存在不少问题。如平阳县有部分单位还不够重视，往往用申报计划代替项目库，没有提前谋划下一年度的项目库建设。泰顺个别乡镇、部门对项目库建设重视不够，项目储备意识淡薄，个别单位对系统的操作使用不够熟练，项目储备还不够丰富，特别是在村级层面上，村干部还未形成项目及时上报入库的意识，不能充分发挥系统的最大效用。文成反映目前省级以上的资金项目储备库纳入省级项目库信息平台，可“一事一议”项目又要纳入中央统一的项目信息平台，存在信息重复录入。此外，在扶贫资金管理方面，中央又开发了新的监控平台，将中央、省市县资金全部纳入该平台实施精准监控，项目库信息录入和维护增加了很大的工作量。然而，市、县财政项目管理尚未形成系统项目库信息平台，目前还是以手工操作为主。

三、涉农扶贫资金整合的路径建议

针对上述问题，根据温州实际，借鉴全国各地的扶贫资金整合模式，从理顺整合体制出发，通过制度完善、创新整合机制、搭建统一规范完整的综合信息平台、引入多方面的资金参与扶贫等路径实现资金整合。

（一）深化配套改革，着力构建财政涉农资金整合新体制

一是明确部门职权与责任。为有效整合资金，各级政府与相关部门要相互协调配合，构建中央、省、市、县四级联动机制，明确资金整合过程中各部门的职权与责任。二是增强基层政府财政实力。要明确提高财政资金投资“三农”比例，加大涉农扶贫转移支付力度，依法减轻基层政府一些不必要的财政负担，切实增强基层财政实力、财政压力。三是继续推动权限下放。从克服因层层审批、级级下达而造成的资金周转期过长、体制机制过度僵化的弊端出发，积极推进财政涉农资金和项目审批权限下放，赋予县级政府更大的自主权，由其根据县域发展规划统筹安排使用各级财政资金，增强县级政府统筹使用资金的权限与能力。要采取奖励措施鼓励创新与突破，促进资金整合新机制早日形成运行。

（二）打破固有限制，完善与健全资金管理新体系

为有效推动扶贫资金整合，要敢于打破部门行业界别，依法调整相关部门利益格局，促成部门形成共识。要由国家统一规划，财政部门负责牵头实施，各级政府、各职能部门要根据分工抓好具体工作的落实，完善实施细节，把握整合工作的进度，及时跟进督导。相关职能部门要从讲大局的高度抓紧清理归并相关资金管理办法。要坚持以县为主推动资金整合，县级政府要负起主体责任，以发展规划引导资金整合。县级财政部门要根据发展规划和重点，按照“三集中”的要求统一申报项目和资金，强化对涉农扶贫资金的预算管理，提高资金使用效益。

（三）建立融资有效平台，引导金融资本有效参与扶贫

为促进扶贫资金投入多元化，要从拓宽融资渠道入手，探索建立涵盖各种社会力量参与的多样化融资平台，有效调动社会资源 投资扶贫项目。要充分发挥财政资金的乘数效应，引导更多资本投入“三农”。以政府购买公共服务的和有序推动农村公共基础设施PPP模式等多种方式，撬动大量的金融资本、社会资金参与脱贫攻坚。继续探索完善以“股权量化、按股分红、收益保底”为主要内容的农村资产收益扶贫机制，增加农民资本性收入。考虑设立农村农民贷款风险基金，取消针对涉农的一些不合理限制；鼓励开发便民的金融惠农产品和特色农业保险，财政可给予一定的补助或贴息，密切帮扶对象与企业、金融保险机构、政府部门等多方的利益关系，探索农村集体经营性用地入市，扩大农村资产抵押担保融资范围，实现金融扶贫对帮扶群众贷款主体的全覆盖。

（四）提升干部队伍素质，建立有效的评价体系

资金整合工作成败关键在于人，一支高素质的干部队伍，将有力地推动资金整合工作各环节稳步向前发展。提升基层干部队伍素质，一是要加强工作人员职业道德教育，提升道德素养；二是开展资金整合政策法规和业务知识培训，提升业务能力。同时，政府部门要推行绩效考评制度，设置合理的奖罚兑现条款，为资金整合保驾护航。要建立健全容错免责机制，对干部在推进资金整合过程中的改革创新、先行先试中出现失误和过失，经有关部门认定符合容错情形的，就应及时按程序予以免责，以此有效激发干部工作的积极性，鼓励他们敢于人先、大胆探索、勇于作为。

（五）注重监管体系建设，强化对整合后涉农扶贫资金的监督管理

经过整合的资金，集中度高、金额大，强化监督管理很有必要。一是实行政务公开。对纳入整合的资金使用按照“公开、公正、公平”的原则，坚持和完善县、乡、村三级公示公告制度，在政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的财政资金来源、用途、项目进度、使用明细等情况，实现扶贫资金分配、使用的公开化，提高透明度。二是发挥乡镇监管职能。鉴于乡镇拥有就近就地的天然优势，可考虑下放项目审批权到乡镇，赋予乡镇对扶贫项目资金的现场监管权限；县级部门要加强日常监管，确保项目资金使用的安全高效，。三是健全群众监督和评价机制。以建立贫困户是否收益、是否满意为导向的评价机制为目标，建立健全贫困群众参与扶贫项目选择、实施、管理制度，提升基层群众社会事务参与度。四是推行项目全过程监管。建立多层次、全方位、多形式的监督机制，建立健全举报受理、反馈机制，实施事前、事中、事后的全过程监督。监察、审计、财政等部门要各司其职，依法履职，并对职责落实情况进行跟踪问效。

（六）建立涉农扶贫项目信息库，打造统一规范完整的信息平台

进一步加强涉农扶贫项目库建设，进行项目整合，可以借鉴山西石楼模式，预算内整合实行资金报账制，预算外整合资金实行统计制度。主管部门联合建立完善项目申报、项目储备和报备制度，并对项目库的申报、踏勘、公示、入库等环节做出了规定。建议程序如下：在主要媒体和政府网站发布项目申报通知，明确方向、要求、补助额度等内容，由各主体向所在乡镇提出申请；乡镇对项目进行踏勘审核并上报，重要项目由主管局联合乡镇进行踏勘审核；经踏勘审核后，将符合条件的项目在政府网站上进行公示，无异议后予以入库；项目储备工作要求在每年12月底前完成，次年的扶贫项目原则上从项目库中选取，未进入项目库的项目一般不予考虑。依托农村综合改革信息管理系统的应用，积极推广复制涉农扶贫资金整合的试点工作经验，扩大试点成果，进一步推进涉农扶贫资金整合的信息化、制度化、规范化。