行政处罚决定公开的原则及其限度

杨婉怡

2021年1月22日，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的修订草案于十三届全国人大常委会第二十五次会议通过。其中，第四十八条规定值得我们关注。首先，第四十八条第一款新增了“具有一定社会影响”这一限缩性规定，“依法”公开也替换了此前较为宽泛的“依据政府信息公开”；其次，第二款则是保留了此前对已公开存在瑕疵后的补救情形。总体来看，一方面与政府信息公开密切关联，另一方面针对错误公开的情形提供相应依据，推动了阳光、透明服务型政府的建设进程，其重要意义不言自明。尽管如此，在高速发展的当代社会，行政处罚决定公开也不可避免地面临诸多问题，亟待解决和完善。

一、问题的提出

2022年9月11日，一则由北京市公安局朝阳分局官方微博发布的通报引发了社会公众的广泛关注，由此展开了关于处罚决定公开范围和功能的探讨。行政机关此类通报行为是否符合《行政处罚法》的有关规定？社会公众对“依法行政”存在的认知差异由何产生？究其原因，与“具有一定社会影响”这一前提要求规定不明有莫大关联。

立法层面的模糊，相应地是司法实践中缺乏统一的判断标准，也就引发了上述社会公众的探讨，过度的公开不可避免地带来相对人隐私权的受损，本着“吃瓜”心理的社会公众对此发表的不当言论很有可能造成网络暴力。由此观之，“具有一定社会影响”亟需予以明确界定，以此有效减少行政处罚决定乱公开造成相关当事人权益损害的情况，以求实现行政处罚决定公开应有的作用及功能。

二、行政处罚决定公开的法理依据探析

行政处罚决定公开是行政机关将执法过程中做出的行政处罚信息，通过一定渠道向当事人之外的不特定社会公众公开的行政活动。该制度的意义自不必多言，然而行政机关对有关案件的公开是否符合行政法要求的合法性、合理性等要求尚存争议，因而有必要从法理依据角度出发进行探讨。

当下，不少学者认为对该处罚决定不应公开，并认为该公开缺乏法律依据。一方面，行政处罚决定公开范围应该严格限定。根据《行政处罚法》第四十八条规定，行政处罚公开必须以“具有一定社会影响”为条件，而“具有一定社会影响”应是对公共秩序和公共利益有一定影响的处罚决定。并且依据《公安机关执法公开规定》第五条规定，应当予以公开的那些信息，只在涉及公共利益、公众热切关注以及需为社会知晓方面。而相关道德负面评价案件显然并没有直接危及公共利益，并不具有需要公民广泛知晓的正当性，因而不应公开。另一方面，行政处罚决定公开应遵守行政法的比例原则。行政机关对行为人此种行为作出的“处罚”予以公开后或有可能造成对行为人变相“二次处罚”的后果。[1]

为此，针对上述“@平安北京朝阳”发布的情况通报笔者认为该决定公开合法合理。首先，2019年新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十条对公开信息作出了明确的规定。可见，是否具有一定社会影响的标准应由主管的行政机关进行认定。并且政府信息公开本身目的是加强社会对行政机关执法的监督，对该决定的公开并未违反行政法的相关规定。其次，关于该公开不符合“比例原则”一说也是经不住逻辑质询的。公众人物不同于普通公民，其在极大程度上因其自愿曝光在社会公众下，因而权利相应也受到了一定的限制。最后，《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》第一千零三十二条对隐私进行了说明。因而被拘的公众人物自是不愿该信息为外人所知，但是其由于行政外部行为的干涉，使该信息具有浓烈的公法属性，从单纯的民事自治领域转入行政领域，其自然也被归属为政府相关信息。若因此而不予公开，这对社会公众的知情权也是一种侵害。

三、行政处罚决定公开应遵循的原则及限度

《行政处罚法》和《政府信息公开条例》的规定充分保障公众知情权，使得行政执法公开透明的目的成为现实。但是不可否认没有明确的行政处罚决定公开标准，行政机关任意公开或怠于公开都将对当事人造成二次处罚。就此而言需要对《行政处罚法》第四十八条当中的“具有一定社会影响”进行限制，给出公开与否的明确限度以及判断标准。否则，除以上探讨问题之外，还将面临更多的困厄，这就要求我们在把握原则的基础上加以明确，从而指导日后的行政执法。

(一)行政处罚决定公开应遵循的原则

1.比例原则

比例原则是指主体实施行政行为应兼顾两方面，即目标的实现和保障相对人权益。首先，行为主体对相对人采取该措施是有法律依据的；其次，该措施的采取是出于正当管理的需要，且是必要的；再次，若为行政目标的实现对行为人可能造成不利影响，此种不利影响也应当被限制在适当的限度内。这就需要行政机关在作出公开与否的决定前着眼法益的均衡。就涉及相对人私德案件，相关部门在依法的前提下可以也应当对信息进行公开，但对其中与社会公众关系不大的内容，可作适当的模糊处理，无需列明巨细。[2]新修订的《行政处罚法》正是考虑到不能做简单的“一刀切”处理，进而对此采取了慎重的处理方式。

2.成本效益原则

行政处罚决定的公开需要成本，制度成本、权益成本以及最终产生的社会成本，泛化的公开继而会导致针对性效果的减损。不难理解，当过多的资源都倾注在一种信息上，真正值得关注的信息反而被淹没难以为人所知。[3]因处于探索阶段，行政机关工作的开展也相对机械化，这就导致信息公开同质化现象的产生。除此之外，未能搭建便利的检索渠道以至于社会公众难以获取他们想要的信息，也就无法发挥出社会公众的监督作用。观之相对人的成本，很有可能因公开附随而来利益的减损，对其声誉带来不良的影响造成所谓的“声誉罚”。[4]无论出现何种情形，在当今信息时代都是难以修复的。基于此，针对处罚决定的公开须明确公开的目的，对公开范围也进行限定，须得与公众利益相关。针对不同类型的案件，采取区分的做法避免“一刀切”，这于降低公开成本以及防止造成“二次伤害”俱有益处。

(二)行政处罚决定公开限度界定及标准

在对行政处罚决定公开的限度进行界定以前，本文采用“手段—目的”合比例性考虑行政处罚决定公开，即通过明确行政处罚决定公开的目的后，结合《行政处罚法》第四十八条当中“具有一定社会影响”这一限缩前缀，进一步界定“社会影响”这一关键因素，从而对处罚决定公开的范围进行确定。

1.行政处罚决定公开规范目的解析

行政处罚决定公开的规范目的决定其公开的限度和标准，因此，有必要探讨规范目的，从而为行政处罚决定公开标准提供指引，从而限制“具有一定社会影响”这一宽泛规定。其一，政府信息公开必须以保障社会公共利益为目的。根据《政府信息公开条例》第一条规定可知政府信息公开制度并非处于行政管理的需要，更多地是强调其具有服务公众的属性。其二，必须明确处罚决定公开具备的双重效果。处罚决定的公开并非满足公众的窥视欲望或单纯地惩戒行政相对人。相反，行政处罚决定公开是为了保障公民的知情权，从而对政府有效监督。通过行政处罚这一否定性评价产生警示和预防效果，从而实现规制社会风险目的。[5]可见，行政处罚等政府信息公开规范目的无不围绕监管、规制、社会公众等关键词，由此推导出，其本质都离不开保护公共利益这一最终目标。这也正是新修订的《行政处罚法》第四十八条中增添“具有一定社会影响”这一限缩性规定的原因。

2.行政处罚决定公开限定具体标准

笔者认为《行政处罚法》第四十八条规定的“具有一定社会影响”应当作为行政处罚决定公开的指引。即行政处罚决定公开与否以“具有一定社会影响”为限，行政机关需要对案件进行分析是否具有一定社会影响。而社会影响绝不是光凭社会关注度就能决定的，社会关注度可以作为理解社会影响的一个重要因素。因此，理解处罚决定的“社会影响”是判断行政处罚决定是否公开的关键所在。

应当如何理解“社会影响”？承前所述，结合“手段—目的”合比例分析，关键要看该行政处罚所涉及的违法行为与公众利益的关联强度如何，是否涉及公共监管需要和风险沟通管理。[6]行政处罚决定公开，探其本质是行政机关将获取的信息通过公开的方式进行披露，从而引导市场和社会主体做出选择，也为此后监管减少不必要的麻烦。对“社会影响”的把握应依靠违法行为与行政监管和风险管理之间的关联程度来理解，进而对行政处罚决定能否公开作出判断。值得注意的是，社会关注度只能作为一个辅助性要素理解。[7]因为社会关注度高并不一定意味着与公共利益息息相关，也有可能是社会公众出于好奇心和随波逐流心理将事件热度炒高。

对此，关于行政处罚决定公开的限度判断标准还应当为是否涉及公共利益，尽管公共利益尚无统一的界定，但对行政处罚决定公开来说这种界定是必要的。为此，应从以下方面对公共利益做出判断：第一，目的正当性，即公开只能出于维护公共利益的目的；第二，利益均衡性，即在维护的利益与造成损害的利益之间作出权衡；第三，必要性原则(最小损害原则)，这里所谓的“必要”，就是指非采取此种方式不可，除此之外，再也难以找到又实现社会公众利益对公民权利伤害又最小的方式了。[8]对行政处罚决定公开具体案件上，笔者认为可从公开信息的性质进行判断。

其一，行政处罚信息是否与公共领域密切相关或是社会公众普遍急需了解。为此可从违法类型着手，将违法信息大致分为监管类违法信息(包括食品、产品、环境、税收违法信息等)、社会管理类违法信息(包括交通违章、治安管理处罚信息等)和失信信息三大类。这三类违法信息之间存在明显区别。但只有第一类是真真切切与社会公众密不可分并值得关注的，他们的了解在一定程度上会影响其市场活动。而社会管理类，主要针对自然人个人，其社会性程度并不算太高，因而应排除在外；至于失信类主要属于社会信用体系建设的内容，本身自成一体，也不应将其认定为行政处罚决定公开范围。在实践中，多数地方行政机关对这三类行政违法信息未进行区分，造成不应公开的信息公开，应公开信息而不公开的困境，这并不利于保障公众知情权和监督权。

其二，对特殊主体的行政处罚决定公开问题。不可否认，特殊主体因其身份不可避免地会带来公开的差异性，换言之，较普通大众而言因其身份的特殊性在享有一些利益的同时当一定范围内的隐私受到侵害也要负有比常人更大的容忍义务。[9]但这并不意味着在行政处罚决定公开问题上就一刀切，对其处罚决定全部予以公开。此外，作为与社会公众存有差异的特殊主体，其行为可能是很多社会公众行为的参照和标准，对整个社会的价值取向和风气具有重大影响，涉及公共利益，对其所从事的具有社会公共影响力的事件加以公开，有助于社会大众重新做出选择。

综上所述，行政处罚决定的公开值得进行更细致的探讨，新修订的《行政处罚法》对处罚决定公开的规定仍然不够明确，一定程度上行政机关具有比较大的自由裁量权。因此，如何避免该权力的滥用，同样是实践中必须注意的问题。故而，在《行政处罚法》实施中，对“具有一定社会影响”这一限缩性规定进行具体化、类型化十分有必要。同时，对处罚决定公开权的滥用，应明确相应的救济途径、法律后果及追责机制。