少子老龄化背景下“国民生育保险制度”的建构理路

蔡向东，王 阳

（吉林财经大学 公共管理学院，吉林 长春 130117）

人口问题是始终影响我国经济社会发展的基础性、全局性和战略性的问题，历来受到党和国家高度重视。生育政策对我国人口转变和经济社会发展起着至关重要的作用。随着我国经济增长进入新常态，人口形势发生重大变化，人口负增长下“少子老龄化”将成为常态，生育政策也随之进行调整和完善。2021 年6 月26 日，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，做出“实施三孩生育政策及配套支持措施”的重大决策，开启了我国人口发展新阶段。在实现我国人口长期均衡的远期目标指引下，我国生育政策的阶段目标已逐步由“限制生育”向“鼓励生育”转变。而鼓励生育政策的落实需要依靠具体制度来实现，生育保险制度在我国生育保障体系中的重要地位决定了其必然要成为鼓励生育政策落实的制度依托。

生育保险制度直接关系到国民生殖健康、生育公平和人口可持续发展。近年来，随着我国人口老龄化形势日益严峻、人口出生率持续走低，尤其是三孩生育政策提出后，生育问题受到越来越多社会学、人口学和经济学等领域专家学者的高度关注，但现有研究提出的建议更多的是对现行制度进行结构上的修补完善，未从根本上触及生育保险制度理应具备的国民属性，因此无法给出建立在对生育保险制度全方位认识之上的明确可操作的改革方向。

习近平在党的二十大报告的第九部分“增进民生福祉，提高人民生活品质”中提到，“健全社会保障体系……健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，扩大社会保险覆盖面……坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”“建立生育支持政策体系……实施积极应对人口老龄化国家战略”，这为我国生育保险制度的发展指明了方向。

长期以来，在思想理论层面，我们认为有了城镇职工生育保险和医疗保险中可报销的一部分生育费用就是实现了生育保险全覆盖，忽视了生育的社会属性，进而忽视了生育保障待遇的公平问题；在实践层面，无视现行职工生育保险制度实际上只能保障那些具有法律意义上的稳定劳动关系的城镇职工，而将2 亿多的城镇灵活就业人员①（其中更多的是广大新型产业工人，即农民工）排除在外，由此造成了对同样作为劳动者的后者在生育保障权方面的事实上的差异。

人口增长是社会的共同利益所在，鼓励三孩生育政策涉及每位公民。生育权是公民的基本权利，生育保险制度也理应覆盖到每位公民，生育保险待遇也理应公平。本文通过分析我国生育保险制度重构的必要性，指明现行城镇职工生育保险制度的不足；主张建构“全民统一”的国民生育保险制度，从而体现生育保险制度的国民生育保险公平属性。

一、生育保险制度重构的必要性

（一）少子老龄化的现实需要鼓励全民生育

人口再生产是社会生产的必要前提，是社会发展的根本，只有实现人口的可持续发展才能有经济、社会的可持续发展。国家统计局公布的人口数据显示，我国近五年人口出生率持续下降，2021 年全国人口出生率仅为7.52‰，连续两年跌破10‰，创下1978 年以来新低；2021 年全国人口自然增长率仅为0.34‰，临近人口负增长。各省区公布的2021 年人口数据显示，黑龙江、内蒙古、湖南、湖北、江苏等多地已出现人口负增长。与此同时，《2021 年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国65 岁及以上老年人口在全国总人口中占比首次突破14%，中国总体进入深度人口老龄化阶段②。少子老龄化问题日益凸显，使得我国劳动力数量相对减少，人口红利逐渐消失。生育事关劳动力资源的再生和延续，生育保险是对劳动力扩大再生产的直接保障，其意义远超医疗、工伤、失业保险所提供的间接保障。为维护国家人口安全、经济发展和社会稳定，生育保险制度势必要发挥鼓励全民生育的重要作用以改善我国的人口结构。

（二）去劳动关系化等多元用工方式需要重新思考生育保险覆盖范围

蓬勃发展的数字经济代表着先进生产力的发展方向，重塑了人类的生产方式和生活方式，并影响生产关系的局部变革。在数字化过程中，新的就业方式不断增加，“去劳动关系化”成为数字劳动过程中出现的新趋势［1］15。同时，“去劳动关系化”用工也拓展了“职工”这一概念的内涵和外延，新业态劳动者、新兴产业工人等非正规就业劳动者也当属其中。在劳动者因生育而造成劳动中断时提供帮助是职工生育保险制度的使命，非正规就业劳动者的生育权益也理应得到与正式职工同等的保障，但现实是在我国现有法律框架下，对劳动者权益的保护具有显著的“两分法”特征，即有劳动关系强保护，无劳动关系弱保护［2］126，非正规就业劳动者并未被纳入、也难以被纳入现行制度当中。再者，生育保险与工伤、失业保险不同，生育风险是每一个社会成员都会面临的基本风险，不必然以劳动关系作为存在基础，全体国民均有抵御生育风险的需要，因此该制度不应是正规就业者的专享。显然，建立在全体劳动者基本具有正式劳动关系基础上的职工生育保险制度已完成其当初被赋予的历史使命，现在已不适宜新时代多元化的用工方式，因此有必要对其进行顺应时代发展需要的改革，即对生育保险制度“去劳动关系化”。

（三）生育风险及其需求的普遍性决定了生育保险具有全民保险属性方显制度公平

建立生育保险制度的一个重要目的就是预防和化解生育风险。生育过程具有较高风险，甚至危及母子生命，并且生育风险往往伴生家庭风险，影响社会稳定。随着社会经济的发展，国民对于抵御生育风险的需求日益迫切。一方面，社会发展所带来的社会压力、环境污染等问题导致生育风险类型增多且日益频发。另一方面，“多孩政策”的负效应、国民受教育年限延长和生育观念转变等因素导致高龄孕产妇③数量不断增加，而高龄妊娠更易带来妊娠期高血压、妊娠期糖尿病、难产、流产、胎儿畸形等健康风险［3］1。生育保险制度通过对女性孕前、孕中和产后的检查、筛查和康复提供保障能有效防范和化解生育风险，保障母子生命安全，维护家庭、社会稳定，促进优生优育。生育风险是所有生育女性及其家庭都会面临的风险，并不仅限于城镇职工，因此生育保险必须覆盖全民，才不失其预防和化解生育风险的作用。

（四）实现共同富裕必然要求生育保障待遇的分配公平

2022 年7 月25 日发布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》提出了完善生育保险等相关社会保险制度的相应措施④，意在实现生育保障覆盖全民。但在共同富裕的时代要求和三孩生育政策背景下，实现生育福利扩面的同时也不能忽视生育保障待遇的分配公平。生育保险制度在生育保障体系中占据重要地位，因此生育保险待遇的分配公平在极大程度上影响生育保障待遇的分配公平。我国目前的生育保障制度包括城镇职工生育保险制度和城乡居民基本医疗保险制度（即新农合+城镇居民基本医疗保险，有的省份已合并，有的尚未合并），后者只是对除正规就业劳动者之外的参保群体从该医疗保险中报销一部分生育费用，这就使得正规就业劳动者与其他社会群体间的生育福利存在差别，造成社会群体间的生育社会保障的差异性。生育保险制度覆盖全民是实现生育保险待遇公平分配的前提和基础，同时生育的社会属性客观上也要求消除群体间的生育福利差别，因此需要通过构建全民统一的“国民”生育保险制度，使生育保险制度从职工权益走向国民权益，才能真正实现生育保障待遇的分配公平，从而推动我国向共同富裕目标不断迈进。

（五）生育收益的社会化要求生育保险通过全面分担生育成本以提高生育率

生育已然不是一个家庭内部的事，随着生育收益的社会化，生育成本也要求实行社会化分担。生育成本包括生产成本和养育成本两部分，如今国民的生产成本社会化程度有限，养育成本基本处于私人化状态。我国实际生育率低于意愿生育率已成为社会性问题，其中一大原因便是高昂的生育成本阻碍了众多有生育意愿的家庭实施生育行为。我国已临近人口负增长，为应对人口负增长惯性，多孩政策将会是我国一项长期人口政策，而想要我国生育率的提升达到政策预期效果，生育保险就必须肩负起为全体社会成员分担生育成本的重任，让想生的家庭敢生。生育既可以单纯解释为“生产”“分娩”，也可以理解为“生殖和抚育”。显然现行生育保险制度将生育界定为前者，尤其在制度保障内容方面体现为重“生”轻“育”。我国生育政策由“限制生育”向“鼓励生育”转变，生育保险也应及时转变制度理念，重新对“生育”进行界定，将全社会、全方位、全过程地分担生育成本纳入制度的发展目标。

（六）推动国民生育观念转变需要依托生育保险制度强化国民生育责任意识

在生育问题中，公民既享有生育自由的权利，同时也承担着社会存续、人口繁衍的生育责任，而个人主义生育观念盛行将严重影响年轻一代的生育责任意识，随之带来的生育率大幅下降给我国人口安全、经济增长和社会稳定带来一定隐患。生育保险制度在我国生育保障体系中的重要地位决定了推动国民生育观念由个人事务向社会事务转变必定要依托于生育保险制度的实现，而现行制度覆盖范围有限且无须个人缴费，在制度中不足以体现国民对于生育的个人责任，也就难以在强化国民生育责任意识中发挥出应有的作用。因此，生育保险需要转变制度理念，在保障国民生育权益的同时强调国民生育的个人责任，实现生育成本在选择生育家庭与选择不生育家庭之间的调节（而不应是在企业间或以劳动关系划分的不同群体间进行调节），从而增强国民生育责任意识以推动国民生育观念的转变。

二、现行城镇职工生育保险制度的缺陷

我国城镇职工生育保险制度运行七十年来，对维护女性就业及生育等方面的合法权益、均衡企业单位负担、加快改善我国人口结构、促进经济持续健康发展与社会和谐稳定，发挥了不可替代的积极作用［4］8。但长期以来，我国经济社会环境和人口结构发生重大变化，而生育保险制度并未及时进行重大调整或根本性改革。随着我国人口老龄化程度不断加深、生育率降低及国家出台鼓励三孩等社会政策后，作为我国生育保险的主要制度——城镇职工生育保险制度与我国经济社会发展及国家宏观人口政策已越发不适应。

（一）职工生育保险制度只能覆盖具有正式劳动关系的部分劳动者

新中国成立初期，囿于经济发展水平较低，我国生育保险制度保障范围、水平有限，制度设计更多考虑补偿劳动者（包括多种用工方式的劳动者），具有时代特殊性。经济体制改革使得部分劳动者失去了原有的正式劳动关系，而改革后的职工生育保险制度却并未因此“降低门槛”，进而又导致同样履行劳动及生育社会责任的其他群体被排除在该制度之外。尽管近年有新农合和城镇居民医疗保险可以报销一部分生育费用（在部分地区建立的灵活就业人员医疗保险中甚至无法享受任何生育报销），但因其非强制性、可选择性，以及待遇远不及职工生育保险，从而造成社会群体在生育保障上的不公平。尤其是在当前及可预见的未来，灵活就业人员成为中国就业市场的主流，这种群体间生育待遇不公平、逆向保障问题将愈加明显和加剧。

（二）职工生育保险制度的社会化程度不高，忽视生育的社会属性

一是城镇职工生育保险长期由企业买单，无须个人缴费，政府也无实质性的财政责任，制度的社会化程度不足。二是现行制度保障内容社会化不足，当前制度主要是为劳动者个人提供生育补偿，而在生育补偿中却重“生”少“育”，缺乏在“育”方面的社会化保障内容，该制度的社会化保障功能不够完整。三是城镇职工生育保险制度未能在个人层面实现权利和义务的统一，这无疑削弱了国民的生育责任意识，不利于引导国民形成集体主义生育观念。四是现行制度确立了“促进公平就业”保障女性就业权的理念，却忽视了生育的社会属性。国民的生育行为对社会贡献的大小以生育子女的数量和质量作为评判标准而非由是否具备正式劳动关系决定。在现行制度下我国生育保险制度只能实行分割管理，以是否具备正式劳动关系（或是否就业）作为划分国民享受何种生育福利待遇的条件，弱化了生育的社会价值，进而造成国民生育保障权不平等。

（三）职工生育保险制度下企业负担生育成本的责任边界模糊

在城镇职工生育保险完全由企业缴费的制度规定下，国家鼓励三孩的人口生育政策势必将大大增加“参保”企业的生育缴费负担及企业成本，在市场经济大环境下，这就会造成参保企业与未参保企业间、劳动密集型企业与非劳动密集型企业间以及雇佣女职工多的企业与雇佣女职工少的企业间的负担公平问题。一方面，生育所带来的收益由全社会共享，并非只由具有正式劳动关系的企业独享，并且企业所享受到的生育收益大小不仅在于所雇佣劳动力的数量多少也在于所雇佣劳动力的质量高低。另一方面，我国目前实行的是社会主义市场经济体制，公平竞争是市场经济的本质要求，市场经济的一个重要内容就是建立一套产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。在负担生育成本问题上，现行制度没有为企业划清责任边界，进而造成企业间因生育成本负担不均而影响公平竞争［5］17。

（四）职工生育保险制度性别色彩浓厚，未能真正落实男女平等

男女平等作为我国一项基本国策应在我国生育保险制度中得以充分体现和落实。而现行制度在男女平等就业的问题上，职工生育保险制度设计的初衷是通过均衡参保企业间的负担使企业不必担心由于女职工的生育给本企业造成经济上的损失，同时又能维护女性平等就业的权利。但现实情况是由生育给企业带来的“性别亏损”使女性因“生育”而“失业”的事件并未彻底根除，足可见现行规定有效性有待提高。在男女生育责任分担问题上，男女双方都有养育子女的责任，也都有照顾、陪伴子女的权利。而现行制度更多体现对女性劳动者的生产补偿却相对忽视男性在抚育子女过程中的重要作用，等同于默认女性需要为生育承担主要责任，这也是导致女性生育意愿降低的重要影响因素。同时男女对子女照顾责任的不平等，实则忽视了男性对陪伴孩子的需求，导致男性在获得亲子权利上的不平等［6］81。

三、“国民”生育保险制度的建构逻辑

经济基础决定上层建筑。现行职工生育保险制度已不适应数字化时代新的就业形势和用工方式，难以实现和发挥生育保险本身应承载的多项功能，因此应对其加以根本性改革，使之“去劳动关系化”，由只覆盖正式劳动关系的“职工生育保险制度”变成全民普遍享有的“国民生育保险制度”，这样才能使生育保险制度回归“生育”问题本身，充分发挥其预防和化解全民生育风险、强化个人生育责任意识、维护男女平等、优化人口结构、促进经济持续健康发展与社会和谐稳定等功能。重构“国民”生育保险制度必须体现以下几点重要原则。

（一）公平正义是制度建构的核心理念

公平是人类共同的价值偏好，正义是社会制度的首要价值，社会保障制度是政府追求公平正义的工具之一。党的十六届五中全会实现了发展的指导思想从“效率优先，兼顾公平”向“更加注重社会公平”的重大转变。党的十七大报告明确指出，公平正义是社会主义和谐社会的基本特征之一，实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务。十八届三中全会进一步提出“要建立更加公平可持续的社会保障制度”。十九届五中全会又把“公平统一”作为建设多层次社会保障体系的基本要求。党的二十大报告提到“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，扩大社会保险覆盖面”。

生育风险既然是普遍存在的，不是特有人群的专属风险，那么生育保险只有覆盖全体国民，彰显国民属性，才能体现其公平性特征。生育保险制度中的公平就是要平等地为每一位国民提供生育保障，普遍地增加国民生育福利。正义以公平为基础，是公平的升华，它内含人类对高尚道德的追求。生育保险制度中的正义是在维护国民生育公平的基础上实现社会对国民生育的“善”。以预防和化解全民生育风险、增进国民生育福利为导向；重视生育的社会价值，引导构建生育友好型社会等便是未来生育保险制度所应追求的改革路向。纵观中外社会保障实践史，社会保障的发展经历了从慈悲到正义的发展历程，并日益凸显出公平、正义、共享的核心价值理念和以人为本的本质特征［7］2。从国际视野出发，社会保障制度越是健全的国家，国民共享的份额就越大、社会平等与公正的程度就越高、离共同富裕目标的距离就越近［8］。“国民”生育保险制度坚持以公平正义作为制度建构的核心理念，旨在保障国民生育风险、维护国民生育公平、增进国民生育福祉、实现生育福利全民共享。

（二）预防和化解生育风险是制度建构的根本要义

首先，个人生育风险向社会生育风险的转变是生育社会保险制度产生和存在的基础，以预防和化解生育风险为根本的“国民”生育保险制度更符合生育保险的制度宗旨［9］35。社会发展使生育风险种类增多且日益频发，国民对抵御生育风险的需求日益迫切，社会理应为生育承担更多责任。其次，“国民”生育保险制度以预防和化解全民生育风险为根本，有助于厘清制度责任边界，避免因生育保障与劳动保护的内容交织而造成制度负担畸重，从而增强制度的可持续性。最后，职工生育保险制度被当作企业改革的配套措施，一直以来以维护女性平等就业的权利、均衡企业间的生育负担、补偿劳动者因生育而造成的损失为使命。但随着养老保险、医疗保险已基本形成覆盖全体国民的保障网，无须以劳动关系为存在基础的社保险种已经逐步破除对劳动关系的依附，回归抵御社会风险、增进国民福利本身。显然现行的职工生育保险制度已不适应现实需要，让“国民”生育保险回归生育本身，以预防和化解生育风险为制度重构的根本是必然选择。

（三）凸显生育的社会属性是制度建构的本质要求

生育保险制度不应是对劳动能力（暂时）丧失导致的收入损失的补偿，而应是对另一种社会必要劳动（人自身的生产）价值的肯定与补偿；它不仅是满足劳动者个人特殊时期生存发展的需求，而且是对人类自身再生产活动的社会保障［10］48。随着“家庭人”向“社会人”转变，生育所带来的收益也从家庭独享转变为全社会共享，而如今生育观念和生育成本却依旧保持私人化，这种脱节带来包括极低生育率在内的许多负面后果［11］66。一方面，国民生育观念需要社会化。社会的新陈代谢作用是为了社会的完整，人为了个人生活的健全必须维持社会结构的完整［12］175，所以无论国民选择生育与否，均需承担生育的社会责任。而个人主义生育观念严重削弱国民的生育责任意识，只享受生育带来的红利而不愿承担生育的社会责任显然有悖公民权利义务对等的基本原则，不利于维系社会的存续与稳定。因此，“国民”生育保险制度必须引导国民由个人主义生育观念向集体主义生育观念转变。另一方面，国民生育成本需要社会化承担。莱宾斯坦提出，孩子是拘束产品⑤，只要与这种产品发生关系，就要在一定时期内连续地为他支出，可见生育孩子的成本是一项长期的、不菲的支出，而生育成本的私人化使一众家庭面对高额的生育成本想生却不敢生。生育具有二重属性：既有内部性——对家庭和个人的影响，也有外部性——对国家和社会的影响［13］75。所以生育既是家事，也是国事，生育成本也理应实行社会化分担。而现行的职工生育保险制度更多体现对劳动者生育的个人补偿，强调生育的个人属性，作为一项社会化程度较低、制度功能单一的社保险种，难以在我国当前所面临的严峻人口形势下形成全民之间的互助共济。因此重构后的“国民”生育保险制度必须要凸显生育的社会属性，实现国民生育观念和生育成本的社会化。

（四）维护男女平等是制度建构的基本原则

1954 年，新中国颁布的第一部宪法就明确了男女平等原则，规定“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”。党的十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告。2022 年10 月十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过新修订的妇女权益保护法，明确提出男女平等是国家的基本国策。同时，新修订的妇女权益保障法提出多项措施，鼓励家庭友好型社会的形成。在党和国家的高度重视和大力推进下，男女平等从宪法原则到基本国策、再到党的施政纲领的历史发展及落地实施，对推动我国人口事业发展产生了重大而深远的影响［14］26。男女平等原则的落实需要通过具体制度实现，就生育问题而言，生育保险应成为男女平等原则落实的制度遵循。生育问题中的“男女平等”主要体现在两个方面：一是男女平等承担生育责任；二是男女平等就业，使女性不因生育而遭受就业歧视，同时二者存在一定的因果联系。在人力资本理论、性别歧视理论和生育惩戒理论中关于女性因生育而遭受就业歧视的问题有十分一致的观点，概括来说是由于女性需要为生育承担主要责任，导致其投入到工作中的精力就会相对减少。因此，想要缓解因生育而带来的男女就业不平等问题首先要实现男女生育责任的平等。同时男性在生育责任中的普遍缺位使女性承担过重的生育责任，伴随女性自主意识的觉醒，女性生育意愿不断下降，为减缓甚至逆转我国的人口负增长趋势，也需要尽快实现男女之间生育责任的平等。再者，男性也有陪伴子女的需求，男性作为父亲所应享受的权利也需得到保障。因此，重构后的“国民”生育保险制度应更好地落实男女平等的基本原则，平衡两性生育责任，减轻女性生育压力，维护女性平等就业的权利和男性在生育中的相关权利，进而提高生育意愿并促进生育行为。

（五）优化人口结构、促进经济社会的良性发展是制度建构的遵循

人是社会生活的主体，是社会存在的基础，也是社会发展的动力。生育保险制度与人口再生产之间的直接联系决定了它天然地肩负着调控我国人口的自然结构和社会经济结构的使命，以此来助力我国的人口政策目标由单纯控制人口增长向维护人口长期均衡转变，进而实现我国经济的持续发展和社会的和谐稳定［15］27。同时，经济发展所提供的财政基础是重构后的“国民”生育保险制度得以启动、达成既定目标和实现长足发展的先决条件。经济发展程度越高，可供再分配的国民财富份额就越大，生育保险制度的良性运转就越有保障［16］211。习近平总书记在《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》一文中也指出，经济发展和社会保障是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船。改革开放以来，伴随国民经济持续高速增长，国家对社会保障的投入力度也持续加强，而社会保障的改革与发展又为经济快速发展和社会长期稳定创造了有利的条件［17］。生育保险制度与社会经济发展之间相辅相成的密切联系必然要求重构后的“国民”生育保险制度要通过不断优化人口结构来为我国经济社会的良性发展提供可靠保障。

注释：

①2022 年1 月17 日，国家统计局局长宁吉喆就2021 年国民经济运行情况答记者问中指出：“目前我国灵活就业人员已经达到了2 亿人左右。”

②按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65 岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化；当这个比例超过14%，则进入了深度老龄化；达到20%，则是超级老龄化。

③我国医学界将孕妇预产期时的年龄≥35 岁定义为高龄孕妇，属于高危产科范畴。

④具体意见包括：有条件的地方可探索参加职工基本医疗保险的灵活就业人员同步参加生育保险。未就业妇女通过参加城乡居民基本医疗保险享受生育医疗待遇。为领取失业保险金人员缴纳职工基本医疗保险费（含生育保险费），保障其生育权益，所需资金从失业保险基金列支。

⑤莱宾斯坦在1974 年针对“孩子不是一般耐用消耗品”的这样一种新的生育率行为的微观经济理论，从否定嗜好不变的假设出发，提出了相对收入假说。他认为孩子是拘束产品（commitment goods），只要与这种产品发生关系，就要在一定时期内连续为他支出，在这个意义上这种支出不同于普通支出，这种产品的边际效用到了一定程度就会出现递增的现象，这一点也不同于其他普通产品。