政策性金融机构业务范围划分研究

丰子顺

政策性金融机构处于政府和商业性金融机构之间，是无形之手和有形之手，计划与市场相结合的产物。由于政策性金融机构的特殊性，我国对政策性金融机构不断进行改革探索，其中政策性金融机构的业务范围划分是改革的重点之一。2012 年，我国第四次全国金融工作会议提出，政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算。此后，我国政策性金融机构改革一直围绕着这个主线进行。2021 年7 月6 日，国务院金融委召开会议提出，政策性金融机构改革要继续加以推进，要坚持依法合规，完善规则制度，一行一策，从增量改革入手，渐进式、分步骤推进存量业务改革，实现业务分类管理分账核算，有序提高透明度，强化资本约束，加强风险管理等。在实践中，如何界定政策性金融机构的政策性业务范围，如何精准划分政策性业务和商业性业务是政策性金融机构改革的重点工作，是保证我国政策性金融机构高质量发展的基础。

一、各国政策性金融机构业务范围

（一）美国住宅政策性金融机构

美国金融市场发达，金融机构划分细致，其住宅金融机构主要分为一级市场住宅金融机构和二级市场住宅金融机构。在一级市场上，以商业性金融机构为主，购房借款人向住房抵押贷款经营机构申请贷款，市场参与者主要包括住房抵押贷款经营机构和住房抵押贷款担保机构。在二级市场上，以政策性金融机构为主，一级市场上发放住房抵押贷款的金融机构出售住房抵押贷款以便回笼资金，而被出售的住房抵押贷款在经担保机构担保后，可以由政策性金融机构发行住房抵押贷款证券（Mortgage Backed Security,MBS）出售给投资者。

目前美国住宅政策性金融机构主要参与者为房利美和房地美，他们分属美国第一及第二大的政府赞助企业（Government Sponsored Enterprise,GSE）。他们从一级市场参与者得到住房抵押贷款，经过组合打包出售给投资者。

（二）英国小企业委员会

为保证小企业发展，英国政府设立小企业委员会（Small Business Commissioner,SBC），其前身为英国贸易工业部门20 世纪70 年代初设立的中小企业管理局，属于英国政府一个独立的非部门公共机构（Non Departmental Public,NDP）。小企业委员会除负责处理私营部门的逾期付款和其他不利的付款方式，还涉及投资、税收、法律、金融政策等方面业务。

英国的企业间存在有浓厚的延期付款文化，小企业支付的款项中有三分之一是延期的，约有20%的小企业由于延迟付款而出现现金流问题。小企业委员会旨在增强小企业解决不公平付款问题争端的能力，主要处理小企业对其大客户就支付问题的相关投诉，并就如何解决纠纷向双方提出不具约束力的建议,并提供咨询意见，包括如何在逾期付款时采取行动。小企业委员呼吁受延期或不公平支付行为影响的小企业使用小企业委员会的投诉调查服务，并承诺采取行动解决。小企业委员还就以下事项向小企业提供一般性咨询和信息：解决争端和处理未支付发票；审核合同，开具发票；指导小企业获得优惠政策，解决争端。除上述政策性业务外，小企业委员会还有特色的商业性业务：一是商务热线（Business Link），为中小企业提供财政、金融、税收、养老金发放、电子商务以及企业兼并等方面的法规政策咨询，减轻中小企业运营成本；二是凤凰基金（Phoenix Fund），主要投资于老人、妇女以及残障人士等社会弱势群体，协助其进行创业活动；三是企业基金，其中包括小企业贷款担保计划（Small Firm Loan Guarantee,SFLG），以帮助小企业顺利融资。

（三）法国农业信贷银行

法国的农业生产总值占国民经济比重在发达国家中较高，这与法国地理位置及气候地形密不可分，法国是西欧最大的国家，其中农业用地超过28 万平方公里，拥有极佳农业发展先天优势。19 世纪末，法国就初步探索建立专门服务农业的信贷金融机构，用来资助农业生产。经过多年探索，直至1926 年法国农业信贷管理局进行改制，更名为全国农业信贷金库——即此后法国农业信贷银行，正式成为全国地方金库和地区金库的最高管理机构。从性质上看，全国农业信贷金库类似银行集团总行，地区金库和地方金库分别为二级和三级分支机构，即分行和支行。

法国凡是从事农业生产活动的自然人和法人均可以加入法国农业信贷地区金库和地方金库。金库向全体成员筹集农村闲散资金，进行集中管理、分配与运营。同时由于农业信贷银行直接面对农村客户，法国在制定农业产业政策时，会征求农业信贷银行意见建议，便于进行合理决策。目前法国农业信贷银行已经发展成为一个综合性银行，经营储蓄、贷款、担保、投资、咨询等业务，并且涉足国际金融业务。在法国农业信贷银行业务扩张的同时，因为政策的支持，往往资金成本较低，从而在和商业银行竞争中有明显优势，也遇到了政策性银行和商业性银行业务冲突的问题。

（四）德国复兴信贷银行

德国复兴信贷银行（KFW）成立于1948 年，一度是欧洲最大的政策性银行，为第二次世界大战后德国经济迅速恢复以及高速发展做出了巨大贡献。德国复兴信贷银行在成立之初，主要为德国基础设施建设、工业重建以及进出口贸易提供信贷资金，为德国经济短时间内迅速恢复奠定了坚实基础。时至今日，德国复兴信贷银行还在坚实地为政府特定项目和产业提供有力资金支持，有效帮助德国重大项目开展，充分完成了政策性银行的职能和使命。此外，根据德国所处发展阶段不同，德国复兴信贷银行实时调整业务支持范围，对数十年来德国持续发展成为欧洲经济火车头提供了动力支持。

德国复兴信贷银行是目前德国最大的银行，该行通过控股或成立子公司将出口信贷和项目融资等商业性业务分离，实现集团内部不同经营主体分别从事政策性业务和商业性业务。这种模式有效避免了德国复兴信贷银行利用政策性资源与商业银行不公平竞争，同时保留具有坚强竞争优势的商业性业务。集团化模式的意义在于：一是集团内部清晰划分了政策性业务与商业性业务；二是有效解决监管问题，为集团内部的政策性业务和商业性业务按不同标准监管提供了可能；三是保证了集团财务的可持续，通过优势商业性业务盈利弥补部分政策性业务亏损，从而减少财政依赖。

（五）荷兰合作银行

荷兰合作银行由荷兰几家农村信用合作社于1973 年合并组建，主要开展农业产业、农用机械、农产品加工和食品加工等业务的金融交易。荷兰合作银行长期专注于农业和食品加工业，占有了荷兰绝大多数的食品和农业贷款份额，与此同时积极开展国外项目，同样把业务重点聚焦于农业和食品加工业项目上。

荷兰合作银行作为政策性银行，在聚焦主业同时业务开展手段全面丰富，除传统信贷外还广泛拓展投资、担保、咨询等新盈利模式，同时由于国内市场规模有限，主动拓展国外业务。在金融业发达的荷兰，荷兰合作银行没有上市，因此没有信息披露和股东压力，作为合作制企业，也无须遵守公司制企业相应法规，在业务经营上有相当的灵活性。

二、各国政策性金融机构业务范围与划分比较

（一）业务范围广，产品丰富

为了实现政策性职能，各国政策性金融机构运用了多样化业务作为支撑。美国住宅政策性金融机构业务集中于二级市场上，即并非向购房借款人直接发放贷款，而是住房抵押贷款经营机构向住宅政策性金融机构出售住房抵押贷款以便回笼资金，出售的住房抵押贷款在经政府或私营担保机构担保后，可以发行住房抵押贷款证券（Mortgage Backed Security,MBS）出售给投资者。英国小企业委员会主要着眼于处理小企业间与逾期付款导致的交易争端，另有合同审查、发票服务、政策业务咨询等特色业务。法国农业信贷银行、德国复兴信贷银行和荷兰合作银行从自身专业政策性领域出发，已经形成集团化经营，业务涉及普通信贷、投资、咨询等，业务领域广，并且业务涉及国际金融业务。

（二）业务市场化、国际化程度高

美国、英国、法国、德国、荷兰均是金融业发达的国家，经过长时间发展，政策性金融机构业务逐渐向商业性领域扩张，甚至上市融资，并向国际进军。美国住房政策性金融机构代表的房地美和房利美公司均为上市公司。法国农业信贷银行、德国复兴信贷银行、荷兰合作银行，通过集团化经营，业务走出本国，国际化程度高。以法国农业信贷集团为例，其经营范围早已超过国境，通过控股收购、设立全资子公司的方式在欧洲、非洲等地开拓业务，子公司包括意大利的加里帕尔马银行（Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza,Cariparma）、佛里乌利亚德里亚人民银行（Banca Popolare FriulAdria）、埃及农业信贷银行（Crédit Agricole Egypt）。

（三）业务划分途径多样

在同一市场上，政策性金融机构的政策性业务往往会遇到同其他商业性金融机构业务冲突，美国、英国、法国、德国、荷兰通过不同途径，明确了政策性业务与商业性业务的边界。美国住宅政策性金融机构主要通过在二级市场，不参与一级市场中商业信贷投放，从而实现政策性业务的独立性。英国小企业委员会主要是提供辅助性、支持性的业务，不直接介入市场主体间经营。法国农业信贷银行建立在合作金融模式上，属于“上官下民”，是政府和商业金融机构的混合，能最大程度发挥政策性银行的功能和作用。德国复兴信贷银行通过集团化实现分业经营，较好地隔离了政策性业务和商业性业务，有利于两类业务的长远发展。

三、对我国政策性金融机构业务的启示

目前，我国政策性金融机构有国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行和中国出口信用保险公司，其中国家开发银行定位属于开发性金融机构，但其具体业务仍具有较强政策属性，一般纳入政策性银行范畴。三家政策性银行业务仍旧以传统信贷业务为主，不经营个人业务和限额以下小企业业务；中国出口信用保险公司主要产品包括出口信用保险及其相关的信用担保和再保险、海外投资保险、应收账款管理、商账追收、信息咨询等出口信用保险服务。对比上文提及其他国家政策性金融机构，我国政策性金融机构业务方面仍旧存在以下问题：一是业务相对单一，政策职能导向作用还有待进一步提高。由于对政策性金融机构业务的严格限定和对准入客户的高标准要求，使得政策性金融业务无法惠及全部市场经营主体。二是业务国际化程度不高。我国主要涉及国际业务的政策性金融机构，中国进出口银行和出口信用保险公司深度聚焦于中资企业的进出口贸易信贷和保险业务，对外资企业、外国主权政府等资金支持较少。三是仍存在着政策性业务与商业性业务边界模糊问题，业务与商业银行之间存在同质化竞争。由于政策性业务和商业性业务边界不清，政策性金融机构资金成本更低，为政策性金融机构资金在市场和政府之间套利、在金融与财政之间套利和在股权与债权之间套利提供了机会。

通过对比国内外政策性金融机构业务范围与划分，结合我国政策性金融机构业务范围和划分存在的问题，对深化我国政策性金融机构的业务发展具有以下启示：一是政策性金融机构要有明确的功能定位，要明确政策性是政策性金融机构的核心，业务范围的扩展要牢牢围绕是否能加强政策职能定位，对凡是能够强化政策性职能定位的业务范围要大力探索。二是提升国际化水平，积极参与跨国业务，我国对外开放，融入世界大循环程度越来越深，我国政策性金融机构走出国门，参与国际竞争，是必然选择。提升国际化水平，能显著增强我国政策性金融机构实力，保证中国对外开放水平不断提升。三是明确政策性业务和自营性业务边界，政策性金融机构有独特的低成本优势，政策性银行能通过国债同等利率进行发债融资，进而实现完成政策目标下的微利经营，而自营性业务风险会侵蚀政策性业务带来的微利。因此明确政策性业务和自营性业务边界，防止业务之间产生套利是防范金融风险，实现宏观经济的稳健运行的前提。其中，最为关键的是业务边界划分，这也是我国政策性金融机构改革发展的最基本问题。我国政策性金融机构可以充分借鉴美国、英国、德国、法国和荷兰等国政策性金融机构实现业务划分的手段，例如利用金融市场开展业务、扩展咨询类业务、设立子公司分类经营等，不断完善政策性业务与自营性业务的划分，实现分账管理、分类核算。

引用

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